大陸自貿區體制改革與TPP應對策略
劉孟俊
（中華經濟研究院大陸研究所所長）
吳佳勳
（中華經濟研究院大陸研究所副所長）
摘要
近年來隨著亞洲經濟崛起，全球經濟重心由西往東移轉，預期在未來數十年亞洲市場的經貿主導權將是全球角力的焦點。2015年10月，TPP宣布談判成功，象徵著美國的影響力重返亞太地區，更直接挑戰中國大陸的區域經貿霸權地位。另一方面，TPP、TTIP和TiSA所代表的新國際貿易、投資與服務規範的發展亦成為趨勢。對中國大陸而言，亟需轉變其經濟體制加以因應，擴大運用自貿區政策試點機制，探索對外開放策略與深化經貿體制改革，根本問題仍是轉變經濟發展模式。
本文綜整中國大陸各個自貿區的設置意涵，及其因應國際經貿規則重構的任務與發展現況。預期中國大陸會持續在自貿區政策上深化和廣化，探索投資、貿易、金融、監管、雙創、區域戰略等措施，進行體制的綜合型改革。其次，透過自貿區推動服務業市場開放，藉以加速經濟結構調整，也為服務貿易談判預作準備，並打造未來服務業國際化的基礎。第三，在「一帶一路」倡議與對外洽簽FTA與加速中美BIA策略下，自貿區政策有著為其企業「走出去」鋪路的意涵。
關鍵詞：中國、自貿區、體制改革、TPP、國際經貿規則
壹、 前言
近年來，以歐美等先進經濟體試圖透過跨太平洋夥伴協定（The Trans-Pacific Partnership, TPP）、跨大西洋貿易與投資夥伴協定（The Transatlantic Trade and Investment Partnership, TTIP）和服務貿易協定（The Trade in Services Agreement, TiSA）等方式，形成新一代高標準、高規格的全球貿易、服務和投資規則。於國際經貿規則重構的趨勢下，中國大陸面臨法規制度國際接軌的衝擊和壓力，亟需以政策試點方式尋求有效開放並降低風險，進而形成「倒逼」體制改革的格局。
尤其近年隨著亞洲經濟的崛起，帶動全球經濟重心由西往東移，亞洲市場的經貿主導權預期在未來數十年仍是全球角力的焦點之一。2015年10月，TPP宣布談判成功，象徵著美國影響力重返亞太地區，更直接挑戰中國大陸大國崛起，衝擊其於亞洲經貿霸權的地位。另外，面對TPP、TTIP與TiSA等「新世代FTA（自由貿易協定）」（New Generation FTA）國際規範的高規格要求，乃至於中美雙邊投資協定（Bilateral Investment Agreement, BIA）等談判，均給中國大陸帶來對外開放與體制轉型的龐大壓力。
客觀而言，TPP、TTIP和TiSA所代表的新國際貿易、投資與服務規範的發展趨勢，中國大陸雖未必得立即改革與對外大幅開放加以回應。但長遠來看，如何轉變其經濟發展機制，來對應TPP、TTIP和TiSA的挑戰，才是根本問題。儘管中國大陸加入世界貿易組織（WTO）已長達十五年，但仍有許多經濟體制、法規與先進國家存在嚴重落差。在這種情況下，中國大陸設置自由貿易試驗區（以下簡稱自貿區），表面上雖是強調對外開放，但所要解決的根本問題仍是促進內在的體制變革。
2013年9月，首個「中國（上海）自由貿易試驗區」成立，企圖形成一系列可複製、可推廣的制度創新，後歷經一年多的體制改革，再於2014年的亞太經濟合作組織（APEC）會議上，第二波自貿區試點正式落腳於廣東、天津、福建三省市。同時上海自貿區也在此波推動方案中進行擴區，將陸家嘴金融園區、金橋開發園區、張江高科技園區正式納入。
中國大陸國務院2015年9月發布《關於構建開放型經濟新體制的若干意見》，明確提出將全面參與國際經濟體系變革和規則制定。同年11月9日，再召開中央全面深化改革領導小組第十八次會議，審議通過《關於加快實施自由貿易區戰略的若干意見》，此份《意見》進一步明確指出中國大陸對外戰略的重點：除了關注貨品貿易等傳統內容，更強調推動「規則談判」和「制度合作」。凸顯出中國大陸正致力適應快速變化的國際貿易形勢，已逐步由傳統「接軌國際慣例」，轉向爭取「經貿規則制定權」，在全球性議題上主動提出新主張、新倡議和新行動方案，增強在國際經貿規則和標準制定的發言權。此意味著，在TPP協定完成後，中國大陸將轉而積極參與國際經貿規則制定、新一輪全球經貿體系和治理規則的重構。
本文首先簡要說明中國大陸當前所面臨的國際重要經貿情勢變化與國際經貿規則重構壓力。其後，接續分別陳述大陸自貿區實施策略與前瞻其未來可能發展，探討中國大陸擴大運用自貿區試點政策，透過體制改革尋求應對之道，並爭取市場經濟地位。最後以結論彙整本文的發現與前瞻自貿區的發展。
貳、 中國大陸正面臨國際經貿規則重構壓力
在金融危機之後，全球價值鏈加速重構，歐美國家主導著「新世代」國際經貿規則。然而隨著新興經濟體和發展中國家經濟崛起，力圖爭取形成更平衡的全球治理格局。但就目前情勢而言，中國大陸在其中，仍多處被動因應角色，少有完全主導能力。
近年來隨著WTO的談判進展遲緩，各國為尋求新的貿易動能，紛紛轉向投區域間的經濟整合。其中除了在北美和歐洲分別已有相當高度的區域整合外，隨著亞洲區域經濟優異表現漸受國際重視，近年來歐美等國紛紛將其經濟合作觸角向亞洲各國延伸。
依據歐盟在2006年所發布的《全球化的歐洲：與世界競爭》（Global Europe: Competing in the World）的公報中，提出了歐盟將推動「新世代 FTA」策略，有別於傳統FTA多為追求商品市場的進一步自由化，著重在各邊境（on-the-border）措施等相關問題，屬傳統FTA常見規範項目：包括原產地規則、技術性貿易障礙（Technical Barriers to Trade, TBT）、食品安全檢驗與動植物防疫檢疫措施（Sanitary and Phytosanitary Measures, SPS）、關務行政程序、貿易救濟等非關稅措施。
然而，在「新世代FTA」中，不僅規範前述的邊境相關措施，更強調締約國的彼此義務。其中最重要的差異點，在於新世代FTA對於非關稅措施之關切，已進一步延伸至FTA締約國的境內（behind the border），並對其境內所實施的制度法規造成直接影響。尤其過去十年，各類巨型自由貿易協定（Mega FTA）紛紛成形，TPP、TTIP、或在WTO架構下的TiSA、政府採購協定（Agreement on Government Procurement, GPA）以及資訊技術協定（Information Technology Agreement, ITA）等多邊、複邊或雙邊投資與貿易協定，其內涵已日益接近新世代FTA精神。
此種新世代FTA影響所及，不再僅是單純的貿易與產業議題，亦包括國家的整體經濟發展，乃至於文化、社會、政治等各個層面，均可能受到FTA的牽動而有所衝擊，並已逐漸形塑成新一代的國際經貿規則與架構，或稱之為代表著「高品質」、「高標準」的國際經貿規則「2.0版」。1國際經貿規則重構多與全球經貿實力發生結構變化有關。2008年金融危機爆發後，世界經濟力量發生了新的變化。國際經貿規則的制定權成為各經濟大國的角力場域，各國欲藉影響國際經貿規則之訂定，爭取國家更
大利益，即所謂「規則紅利」。 觀察當前全球經貿規則發展趨勢，大致
有以下特點：
1.透過經貿整合主導規則制定方向。此趨勢反映在全球幾個巨型FTA正快速成形，其模式多由先進國家扮演主導角色，結合發展中會員國參與，設立出一套區域內高標準的投資和服務貿易規則，形同設下進入門檻，後進者若為取得區域內市場利益，就必須接受其所設之經貿規則。
2.新的經貿規則更強調境內措施調和，關切經貿範圍更為寬廣，包括貿易、投資、服務、法規甚至跨領域議題，再如投資保護、市場競爭政策、政府管理體制透明化、企業壟斷等，都成為重要關切議題。
3. 傳統議題仍持續深化。如傳統FTA關切的SPS、TBT等議題，漸隨著新經貿規則衍生出要求透明度、跨領域與新興議題相關發展。例如環保標章、碳足跡等規範，重視進口產品對人體健康與安全的衝擊等問題；再如智慧財產權的保護、產業標準的設立，均可能形成新的技術性貿易障礙，需有解決模式，避免全球貿易保護主義再起。
根據國際經貿規則發展新趨勢（如表1所示）顯示，所謂「經貿規則」，其變化趨勢仍然多元，且十分動態。新舊規則之間和制度管理模式彼此牽引，交疊發展，並透過大型化的FTA向全球輸出。
參、 中國大陸以自貿區先行先試迎戰TPP等新世代FTA
2015年10月4日，TPP談判結束。隨後於同年11月5日，TPP文本正式公布。其文本共計30章，協定內容從貨品貿易開始，擴展至海關和貿易便捷化、食品安全檢驗及動植物防疫檢疫、技術性貿易障礙、貿易救濟、投資、跨境服務貿易、電子商務、政府採購、競爭政策、國企、智慧財產權、勞工、環境等。從TPP各章所涉內容來看，相當清楚反映出前一小節所述之國際經貿規則的新趨勢，也包含新興領域如電子商務和資訊經濟等相關議題。綜合TPP協定主要特色，重點在於涵蓋範圍廣，且為高標準規則。
TPP內涵有著許多「WTO plus」的特性，擁有更高標準的市場開放，要求全面性的自由化，並採負面清單模式開放服務貿易。競爭政策既包括反壟斷等規定，也包括對國有企業的競爭規範。此外，對於智慧財產權保護大幅擴張，並通過「投資人對地主國爭端解決機制」（Investor-State Dispute Settlement, ISDS）。ISDS賦予締約國的企業投資人得以對投資地主國的政策措施提起訴訟，以排除企業認為違反協定規範而影響其競爭獲利的投資障礙，可能涵蓋地主國境內的環保、金融、食品安全和其他方面的管制規定。
TPP前揭要求，均可能衝擊中國大陸現有體制，使其不得不提出適當政策以為因應，自貿區試點政策因此而生。根據一般自貿區的概念，係屬於由單邊自主方式推動的自由化方式，速度最快，層次也最高。此種模式的自由化並不需要實體的封關運作，亦有別於傳統依托於港口、單純強調加工出口的貿易模式，僅需透過制度的開放或法規鬆綁即可達成目標。除此之外，具現代意義的自貿區精神及其運作過程，不僅重視貨物的自由貿易，其範疇亦包含其他服務貿易自由化、產業投資自由化，還有金融投資自由化等。參考中國大陸國務院所發布第二波自貿區《總體方案》之內容，其總體目標之設定，註明「經過三至五年改革探索，擴大開放與深化改革、加快制度創新與政府職能轉變，促進體制與國際投資貿易規則接軌等」。其內容彰顯出中國大陸企圖透過自貿區，在有限範圍（各約120平方公里）和有限時間內（三到五年），進行體制改革試驗，嘗試與國際經貿規則接軌，若將最早實施的上海自貿區政策，與TPP協定相關要求進行比較。
儘管中國大陸試圖透過自貿區進行體制改革，但與TPP訂下的高標準經貿規則相比，仍然存在明顯落差。就市場准入而言，縱然自貿區已多方面加大開放力度，但明顯尚未能達到「全方位」、「無特殊例外」的市場開放水準。以廣東自貿區前海蛇口片區為例，其實質是採用正面清單和負面清單混合機制，根據行業特性採用不同的開放模式，特別是在金融、醫藥行業，依舊採用正面清單。
此外，包括中國大陸的國有企業改革進展有限，國企基本壟斷了基礎建設、電力、金融等產業，在融資方面也受到國家資源支持，明顯較民營企業享有優勢。而對於TPP加強智慧財產權保護的水準，與對勞工和環境方面提出高標準的要求，在自貿區之中似也未提出對應作法，目前只先採用國家標準。具體而言，中國大陸尚缺乏國際勞工組織（ILO）界定的工會獨立性，而在自由結社和集體談判權方面，空間都相對受限。
肆、 中國大陸自貿區試點功能的進一步強化
承接前述，TPP和TTIP乃至於TiSA或中美BIA等興起，體現了新的世界貿易規則，其內涵許多都已超越WTO規範，也設下了對於現階段中國大陸難以跨越的進入門檻。
綜整中國大陸此刻須面對的新規則挑戰，包括競爭條款和國有企業中立原則，對於中國大陸國有企業改革帶來壓力，而勞工標準、環境問題、智慧財產權保護，以往都是在一國主權範圍內可以獨立決策的問題。但在諸如TPP等新世代FTA架構下，不僅保護標準提升，且受到多邊規則的規範。其中並設有爭端解決機制的強制性約束，再加上法規調和所涉及的境內措施開放，更是對中國大陸的立法體系、執法程序直接提出挑戰。
由於存在這些顯著的落差，中國大陸或已認清短期內難有加入TPP的
可能，因此也逐漸轉變其對國際經貿規則的應對態度。其具體展現在2015
年12月18日中國大陸國務院公布之《關於加快實施自由貿易區戰略的若干
意見》，即被視為在TPP協定完成後，中國大陸對外戰略調整的觀察行動
之一。其中二點尤其值得關注：
一是具體指明中國大陸將「推進規則談判」：結合全面深化改革和全面依法治國的要求，參照國際通行規則及其發展趨勢，結合中國大陸發展水準和治理能力，加快推動智慧財產權保護、環境保護、電子商務、競爭政策、政府採購等新議題談判。在智慧財產權保護方面，將透過自由貿易區建設，營造更加公平的智慧財產權保護環境，完善智慧財產權保護制度，加大智慧財產權保護和執法力度。在環境保護方面，透過自由貿易區建設進一步加強環境保護立法和執法工作，借鑑國際經驗探討建立有關環境影響評價機制的可行性，促進貿易、投資與環境和諧發展。在電子商務方面，透過自由貿易區建設推動產業合作，營造對彼此有利的電子商務規則環境。在競爭政策方面，發揮市場在資源配置中的決定性作用，透過自由貿易區建設完善競爭政策法律環境，構建法治化、國際化的營商環境。
在政府採購方面，條件成熟時與自由交易夥伴在自由貿易區架構下開展政
府採購市場開放談判，推動政府採購市場互惠對等開放。
二是「推進規則合作」：將加強跨國監管體系的資訊交換，加快在TBT、SPS、具體產業部門監管標準和資格等方面的相互承認，促進涵蓋監管體系、程序、方法和標準的體制融合，降低貿易成本，提高貿易效率。這些內涵均可解讀為中國大陸對應TPP協定所提出總體上位的應對策略。
綜上所述，依照中國大陸政策試點之精神，預期前揭各項上位發展策略，未來將逐一在各自貿區進行先行先試。以中國大陸國務院2015年10月19日發布的《關於實行市場准入負面清單制度的意見》（以下簡稱《意見》）為例，宣布將從2018年起正式實行全大陸統一的市場准入負面清單制度。尚未正式實施前至2017年底，將優先在四個自貿區及其所在省行政區先行試點。
相對大多數其他國家所實施的負面清單管理模式，多半是針對外商投資所規範，鮮少在國內市場推動市場准入負面清單，此或可作為中國大陸由社會體制轉型到市場化進程的指標。由此《意見》內容來看，未來中國大陸投資管理負面清單將分為三個層次：一是適用於境內外投資者的一致性管理措施，也就是2018年全國適用的市場准入負面清單。二是適用於境外投資者在中國大陸投資經營行為的外商投資負面清單；以及第三適用於雙邊或多邊談判的國際協定中的負面清單。總體而言，外商投資負面清單是奠基於市場准入負面清單基礎上的特殊管理措施，因此清單的排除項目會比一致性措施為長；而國際協定通常又會在外商投資負面清單上再進行特殊規定（視談判結果而定），因此其清單長度介於前兩者之間。
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