第1章　葛林斯班的兩張臉 一九八七年十月十九日。「黑色星期一」。這一天，紐約證交所經歷了有史以來最嚴重的崩盤，重創全球經濟。道瓊指數（以下簡稱道瓊）大跌二二•六％，這次的單日跌幅，為一九二九年大崩盤的近兩倍，從多倫多到東京、倫敦到雪梨、布宜諾斯艾利斯到巴西里約，股市哀鴻遍野，為道瓊的喪事悲鳴，華爾街和全球投資客對黯淡的未來憂心忡忡，他們在毫無防備下成了甕中鱉，即使再精明的財金專家，也潰不及防。但是，「黑色星期一」替一位名叫艾倫•葛林斯班（Alan Greenspan）的人開創了錦繡前程，讓他躋身榮耀與名望之中，對全球經濟發揮了空前的影響力，可說是金融史上最令人意外的事情之一。

這場道瓊災難之前不到兩個月，葛林斯班在兩黨的大力支持下，被任命為聯邦準備理事會（以下簡稱聯準會）主席，聯準會是由十二家掌管美國貨幣供給閘門的地區性聯邦準備銀行所組成。葛林斯班沒有銀行經驗，所謂經濟學家的資歷，在某些人看來也很平凡無奇，然而很少人能光憑自己的學問，就培養出像他那樣的先見之明和生意經。他在經濟學方面並沒有開創新局的論述，至少沒有被人引述過，但是，他卻夠聰明，知道何時該調整貨幣量，以潤滑金融市場。他以商業預測聞名，也因此跟華爾街的大公司搭上線。

事實上，華爾街在一九八七年的首選並非葛林斯班，而是一九七九年被卡特總統選為聯準會主席的保羅•沃爾克（Paul Volcker）。自七○年代初，全球便飽受通貨膨脹之苦，沃爾克抑制通膨的不凡成就，贏得了金融界的愛戴，然而這位通膨鬥士卻不受政客歡迎，因為他傾向維持高利率，此舉會導致失業率上升。沃爾克跟當時在位的雷根總統並不「麻吉」，雷根總統偏愛他的哥兒們兼顧問，也是華爾街心目中的第二志願──艾倫•葛林斯班。

八月，葛林斯班宣誓就任聯準會主席，九月就令總統失望，因為他把利率提高一碼，不免使人將他跟通膨鬥士聯想在一起，此舉擺明了是對華爾街示好，後者對沃爾克的離去還耿耿於懷。葛林斯班才當了幾星期的聯準會主席，券商們就放了一百八十個心。但是，當一九八二年以來便漲個不停的股市跌得一塌糊塗時，全球投資客也為之動搖，大家都在想：這位新科主席，真能勝任穩定市場的艱鉅任務嗎？

在股民陷入混亂之際，葛林斯班迅速採取行動，防止像一九二九年暴跌後，出現類似的經濟大崩潰。身為聯準會主席的他，對利率和商業銀行具有無比的力量，他用錢淹沒金融界，讓投資者取得廉價貸款，並說服全球銀行家追隨他的領導。其餘都成了過眼雲煙。全球股價在短短數週內走穩，經濟得以倖免於難。事實上，當年的道瓊和全球股價指數以紅盤封關，「十月大屠殺」成了過眼雲煙。

黑色星期一可謂葛林斯班主席最艱鉅的挑戰之一，但他卻應付裕如，一砲打響了知名度。從此以後，葛林斯班成了華爾街和全球投資客的最愛，他泰然面對緊張的金融情勢，《華爾街日報》的艾倫•莫瑞（Alan Murray）讚揚葛林斯班「通過考驗」；《富比世》（Forbes）等重量級雜誌用「葛林斯班最平順的時刻」，來形容他的危機處理，「他站上第一線，叫銀行一定要借錢給華爾街，而後降低貨幣市場利率，長天期利率也隨之走低」。1根據美聯社的回想：「葛林斯班宣誓就任聯準會主席才兩個月，就發生一九八七年的股市崩盤，他因為金融危機的處理得當而贏得喝采。」



然而，對葛林斯班來說，這只是他踏上全球舞台頂端的開始，無數文章提到他的性格與生平，各國央行的領導人既羨慕又嫉妒，政治人物對他打躬作揖，而包括諾貝爾獎得主在內的專家和經濟學家，更對他讚許不已。

葛林斯班成了時尚人物。全世界為他著迷，國際媒體推崇他帶領全球通過一次次的經濟災難，包括墨西哥危機、亞洲危機、俄羅斯倒帳、巴西債務危機等，數以百萬計的股民，將他的話奉為聖旨。一九九八年末，當俄羅斯還不了外債而震驚全世界時，《經濟學人》（The Economist）頭條寫著：「全看艾爾了」，彷彿每個人都曉得「艾爾」（Al）就是指艾倫•葛林斯班。3一九九九年五月四日，《紐約時報》（The New York Times）問：「有了葛林斯班，誰還需要黃金？」

二○○○年三月，《時代歐洲》（Time Europe）提出一個蠢問題：「換燈泡需要幾位聯準會主席？」接著是玩笑似的回答：「一位。葛林斯班握著燈泡，全世界繞著他轉。」4同年，法國將至高無上的「法國榮譽勛位」授予葛林斯班，兩年後，依莉莎白二世女王冊封他為爵士，「以表彰他對穩定全球經濟、並以睿智和幹練領導美國聯邦準備理事會而造福英國的傑出貢獻。」5他儼然是元首、國王、女皇，所到之處無不受到紅地毯式歡迎。

人們稱他為大師（maestro）6、遠見家，也是史上最棒的經濟學家。但是，這位不知從哪冒出來的媒體寵兒，究竟是何許人？世人果真了解艾倫•葛林斯班嗎？他的人生和成就，是否有著不太光彩的另一面？觀察他早期的影響力時，你能從他的選擇中，找出信念的模式嗎？他的行動背後，究竟隱藏什麼動機？在那柔軟的外表後面，是否還有另一張臉，一張媚俗的臉、投機分子的臉，甚至是趨炎附勢的臉？這正說明他如何在資歷不足下還能扶搖直上，他非凡的職業生涯，關鍵顯然不在其豐功偉業，而是得寵加上人脈。

一九七四年，福特總統任命葛林斯班為經濟諮詢委員會（Council of Economic Advisers，簡稱CEA）主席，首度受到國人矚目。當時葛林斯班連個博士學位都沒有，也沒發表過任何具開創性的見解，獲得同儕的認同。但是，他卻有辦法升任通常只有明星級經濟學家才握有的職位，他們多半頂著博士學位，並以原創性的著述為人稱道，例如二○○四年的CEA主席葛雷葛萊•曼昆（N. Gregory Mankiw）博士，就是哈佛大學的厲害人物。

葛林斯班在一九七四年的主要資歷，就是跟當時聯準會主席亞瑟•伯恩斯（Arthur Burns）交情匪淺，CEA的職位一出缺，伯恩斯馬上推薦他的好哥兒們去擔任。7伯恩斯曾任哥倫比亞大學教授，而葛林斯班於一九五○到五二年間，曾在該校攻讀博士學位，這對師生因為意識型態的相似而愈走愈近，但伯恩斯是傑出的經濟學家，因其景氣循環（business cycle）的論述而享有盛名，至於葛林斯班，則是吃力地上了兩年夜校後中輟，於是師生倆成了奇特對比──一位以學術成就贏得全世界認同，另一位則以從商為職志，不想當個飽學的教授。



撇開差異不談，兩人的關係之親，葛林斯班甚至在一九七○年時握有伯恩斯位在華盛頓住家的第一順位抵押權，扮演起銀行家的角色。8當他被提名為聯準會主席，成為全世界的頭號銀行家時，以上的關係證實比他貧乏的銀行經驗更重要，根據財經記者瑪姬•瑪哈爾（Maggie Mahar），「具備共和黨員的身分，是葛林斯班贏得提名的首要原因」。9因此，值得商榷的是，讓葛林斯班步上仕途，最後成為明星的原因是「贏得寵幸」，而不是因為豐功偉業，更不是才智過人。即使是鮑伯•霍華德（Bob Woodward），這位奉葛林斯班為「大師」的超級崇拜者，也不得不說：

葛林斯班長期慣於攀附政壇的重量級人物……葛林斯班跟政界人士建立交情，永遠讓對方以為他站在他們那一邊……葛林斯班的專注，像是馬上接起電話、第二天安排早餐或私人會晤，讓許多人感覺自己跟主席的交情非比尋常。類似的關係不知凡幾。

顯然，跟關鍵人士「不知凡幾的類似關係」，讓葛林斯班在重要人物心中佔有一席之地，使他掌權的時間，長到足以成為最著名的聯準會主席。葛林斯班有兩張臉，一張臉正確反映他的真實天分，另一張則是利用機會的臉。撇開公眾的名望不談，本書的重點是那幾乎不為世人所知的葛林斯班。

我將說明葛林斯班影響力的真正衝擊：他如何在漫不經心之下，造成全球性的經濟崩潰，把苦難散播到世界各地。我要強調的，是他影響美國及其他地方人民的作為背後的欺騙行徑，無論是在社會安全制度、租稅、產業民營化或金融市場各方面，葛林斯班動見觀瞻，他的影響力，遠超過世人所理解。

本書屬於傳記，但目的不僅於此。我將探討這位重量級人物的經濟理論與政策，包括他對我們及後代子孫的影響。我從社會安全制度開始，追蹤記錄他的租稅提案對美國百姓的效應，再談到他的早年生活，以及塑造他的思維與職業生涯的理念。我想展現葛林斯班更完整的面貌──沒錯，他是金融界的大人物，但他也奉行導師安•蘭德（Ayn Rand）的主張，是個極端理性自私行為的擁護者──以及他的勢力究竟到何種程度。

一旦認清了葛林斯班的真面目，我認為你會同我一樣，想知道他是如何成為世界上這麼有權勢的人物，在近二十年間其聲望睥昵歷任元首；此外，他是如何穩坐高位，一面取得民主黨參議員的同意，但對他們重視的每件事，幾乎又都反對到底。

接下來的各章，各位將目睹葛林斯班的光鮮外表逐漸剝落，從而發現他真正的觀點。你會看到他在從商和從政生涯中如何操弄，在關鍵時刻如何暗渡陳倉，例如當他的導師斥責甘迺迪總統為法西斯獨裁者時，主席是如何鼓掌叫好；付給年輕女性員工較低的工資，同時又跟某些人暗通款曲，並且（用他自己的話來說）從她們身上獲得「品質更好的工作成果」；譴責反托拉斯法為「狗屁不通」；認為大企業是「美國受迫害的少數民族」。葛林斯班甚至幫證券分析師拉抬可信度，孰料其中幾位卻因為做出不實研究，而遭到紐約州檢察總長艾略特•史畢茲（Eliot Spitzer）科以鉅額罰金。他那可疑的行為和觀點，自始至終都在孕育一些明顯與歷史牴觸的觀念，比如說，他支持供給面經濟學家的主張，認為低所得稅有助經濟成長，即使二次大戰後成長率最高的那幾十年，也是美國史上稅率最高的時期。

我將說明，主席的理論幾乎通不過歷史考驗。葛林斯班甚至想廢止最低工資，宣稱那會使就業機會流失，即使六○年代最低工資創新高的那十年（換算成二○○四年的物價，為每小時八美元），也是二次大戰以來失業率最低（三•五％）的時期。當你發現如今的每小時最低工資僅有五•一五美元，而失業率卻超過五％，對比就很明顯了。



葛林斯班的理論，擺明跟邏輯與史實不符，卻沒有幾個人知道。果不其然，這些理論先是製造了股市泡沫，讓全球股市在邁入千禧年時慘跌，一度使七兆多美元的財富從人間蒸發。

關於葛林斯班的類似發現與結論令我震撼，想必各位也有同感。我在想，這位抱持極端主義觀點的先生，究竟如何三番兩次逃過參議院和媒體的詳細調查，按理說，他們對總統所提名者的資歷，應該會斟酌再三才對。

事實上，葛林斯班主席積極參與制訂美國政策已有三十多年。一般人只知道，他從一九八七年開始領導聯準會，其實他從一九八一到八三年，就以雷根總統經濟顧問的名義，對租稅立法發揮重大影響，並如前面所提，從一九七四到七六年間，在福特總統任內擔任經濟諮詢委員會主席。葛林斯班至少歷經五任總統，也因此成了傳奇人物，他不僅是投資客和立法機構的英雄，也是愈來愈多評論家的眼中釘，有人說他對世界的影響力，甚至把美國總統都比了下去。

本書針對葛林斯班對美國和世界經濟的各種貢獻，給予批判性的檢驗，過去和現在的他，無疑都是爭議性的人物，但至今沒人指控他詐欺（fraud）。這不是法律觀點的詐欺，而是一種耍詐的行為，重創了數百萬美國家庭，甚至及於世界各地。很少人知道，主席對美國稅法的影響，絲毫不亞於對貨幣供給和利率的影響。

我將說明，葛林斯班本人也從他的租稅政策中獲利，買單的卻是數百萬美國人民。我無意說他的提案純粹以獨善其身為動機，但是在他建議下誕生的法律和政策，卻是以犧牲勞動家庭，來換得一己私利。



本書從頭到尾，我都以戒慎恐懼的態度，替葛林斯班的行為找尋動機。雖說解讀人的意圖很難，但行為反映人的內心，卻也是不爭的事實。經濟學上有句名言：選擇透露偏好（choice reveals preference）。同樣地，我們的努力透露了我們的想法和目標，有時我們因為案例後的狀況證據如此豐富而且令人讚嘆，而輕易便能蓋棺論定。我對葛林斯班的種種指陳，都是根據他本身的所言所為，只有少數是來自別人的類似意見。

葛林斯班的經濟理論，從美國中產階級吸走了數兆美元稅金，並使富者愈富，而富者基本上就是他本人和他的朋友們，也就是千萬富翁、政治人物和商人。美國自千禧年以來深陷泥淖至今，我將證明他比任何人更需要為這長期的停滯負責──他的政策導致美國和世界貧窮化，同時卻有極少數人，把數百萬甚至數十億美元「刮」進了口袋。他在許多人眼中或許是傳奇人物，但只要仔細探究他的所作所為，會發現他的光環正迅速消逝中。

本書將說明，由於葛林斯班的信念，或是對特定政策的支持，導致廣大美國人民的家庭所得和實質工資下降，而企業執行長們卻賺進數百萬美元的股票認股權和資本利得；美國製造業紛紛陣亡，國家每年背負五千多億美元的貿易赤字；自二○○○年以來，幾近兩百萬個待遇優渥的工作機會消失，數百萬美國人遭到裁員。

許多經濟學家，把二○○一年以來美國經濟的慘況歸罪於布希總統，殊不知葛林斯班的遺毒遠比總統為深。在我看來，喬治•布希（George Bush）勒住經濟只是近幾年的事，反觀聯準會主席卻從一九八一年開始就不遺餘力地這麼做，至今超過二十年。

本書將說明，葛林斯班透過政策，進行金融和智慧詐騙。他是怎麼脫罪的？依照財經作家約翰•卡西迪（John Cassidy）的講法，是「跟有錢、有權的人稱兄道弟」：「他〔葛林斯班〕讓有影響力人士留下印象的本領，儘管極少人對此表示意見，但在許多方面卻是他成功的關鍵。」

根據卡西迪，「葛林斯班曾向同僚表示，他認為柯林頓和尼克森，是他交手過兩位最聰明的總統。」這句話忠實反映這位先生的性格和判斷力，因為在我看來，聰明才智與正直缺一不可。大家都知道，葛林斯班眼中這兩位最聰明的總統，是唯二因彈劾而受影響的民選行政長官，尼克森在飽受彈劾威脅下罷官，柯林頓則是真正遭到彈劾。



本書將說明，葛林斯班的金融詐欺行為始於一九八三年，他說服立法機關先對美國勞工課以重稅，以便替社會安全信託基金（Social Security Trust Fund）製造盈餘，來支應二○一○年大批嬰兒潮世代退休時所需的退休金。經過了二十年，信託基金從一般勞工家庭額外搜刮了一兆五千億美元稅金後，至今竟然現金所剩無幾。葛林斯班在金融或租稅上的詐騙行徑，其實源自他支持的一九八一年大規模減稅，那次的減稅終究影響到全球，導致了歐洲和加拿大採遞減課稅（regressive taxation），窮人反而倒了大楣。

葛林斯班的知識詐欺，本書也要探究。我將說明他如何為了一己之私──保住聯準會主席寶座──而再三明目張膽地更改自己的理論、見解和陳述，把世界帶向股市泡沫，誘使數百萬規矩儲蓄和靠退休金過活的百姓投入股市，到頭來卻是一場空。他的領悟力幫他保住了權位，卻使無數的人陷入貧窮，他的某些理論欠缺一貫性與常識。

這一切構成本書的傳記部分，但還有分析部分，檢視葛林斯班社會安全制度和知識詐欺對經濟的影響，說明詐騙行為使美國人民的創傷加倍，它對勞工家庭課徵較重的稅，剝削他們的實質工資與儲蓄，它使歐洲的失業率攀高、股價泡沫化，最後爆發災難。

當然，葛林斯班對攸關經濟的每件事，幾乎都有看法，我將說明他的看法多半是不可信的。他說他相信自由市場，然而仔細一瞧，似乎他相信的不是自由市場（free market），而是自由利潤（free profit）。他是個超級的保護主義者，因為他的提案和信念，幾乎全部是提高大企業的獲利、苛待美國老百姓，一些銀行家和投機者因自身的錯誤而險些破產，他的政策卻動輒給予保護。

在葛林斯班處理的每一次危機中，投機客幾乎都是捧著鈔票笑哈哈，他們從新興市場的高風險投資賺取高利潤，而當這些投資標的出狀況時，葛林斯班就會認份地介入，幫助企業和受創的國家紓困。

葛林斯班甚至將美國日益嚴重的貿易赤字合理化，儘管赤字有部分來自美國貿易夥伴的保護主義政策，但是「赤字造福大企業」，也是葛林斯班對自由貿易和自由利潤的說法中，不可分割的一部分。然而，自由利潤的想法，跟自由市場的觀念根本是兩回事。



葛林斯班對最低工資多所怨言，將失業問題部分歸咎於它。我會說明，每當美國的最低工資上揚，就業狀況通常也會好轉。主席辯稱，九○年代股市的欣欣向榮，是網路革命和生產力的高成長所致；我將說明股市榮景，多半是因為他的政策使工資沒有隨生產力上升而提高所致。畢竟，在一九五○和六○年代，當國內生產毛額（GDP）的成長更強勁時，並沒有發生股市狂熱現象。

葛林斯班辯稱，在他掌舵經濟的二十多年間，美國的生活水平不斷攀升，我將以《總統年度經濟報告》（Economic Report of the President）上的圖表，證明八成美國人民的實質工資，在八○年代呈現下滑、九○年代原地踏步，即使當時的每人GDP是上升的。然而雖然GDP上升，相較於五○到七○年的上升幅度，依舊是相形見絀。

葛林斯班斬釘截鐵地說，預算赤字和超額的貨幣成長會使長期利率升高，因而傷害社會利益。我的反駁是，他說的沒錯，只不過他忽略了自己的觀點：近年來他將大量貨幣注入經濟體，通膨復活指日可待。過去，他就像多數共和黨保守人士，對赤字採取強硬態度，擔心減稅通常會使預算不平衡的情形惡化，儘管他曾經坦承，小布希的減稅措施必須為今日的鉅額預算赤字負部分的責任，但他仍希望將減稅變為永久性的。

葛林斯班甚至說，二○○○和二○○一年的股市大跌錯不在他，我會告訴大家，我在一九九九年的著作《千禧年大崩盤》（The Crash of the Millennium）中，預測了該次大跌的確實時間，並提到經濟在二○○○年這十年將停滯不前，尤其是就業狀況。現在我將證明，唯有捨棄葛林斯班的經濟理論，才能提高美國百姓的工資與就業機會，回復全世界的榮景。全球的不景氣，源自葛林斯班推動的租稅、貿易和貨幣政策，對此我將提出新的經濟典範，我希望喚醒大家，留意我們正朝哪個方向前進，我們需要看清全球金融界掌舵者的真面目，並檢視錯誤經濟政策的效應，使改革得以落實。

二○○四年五月十八日，布希總統再度提名葛林斯班續任四年，一個月後參議院批准。依據法律，聯準會主席必須是聯邦準備理事會的成員，而每位理事的任期為十四年。葛林斯班在最初做滿沃爾克的理事會任期後，一九九二年一月被任命為聯準會理事，所以他的任期將在十四年後結束，也就是二○○六年一月。不過，如果總統決定不提名別人，葛林斯班可以「代主席」的身分，留任到二○○八年。到那之前，有鑑於這位先生過去的所作所為，全球經濟可能會繼續停滯，也可能呈自由落體下墜。我們現在就要動起來，推動經濟改革，修補葛林斯班釀成的巨災。

本書撰寫之時（二○○五年二月），套用《紐約時報》的說法，美國「每天必須借二十億美元，才不致週轉不靈。」13沒錯，每天二十億美元。這個國家每天要借這麼多錢，來支撐勞工日益低落的生活水平，可見經濟管理嚴重不當，導致如今美國與全球經濟雙雙遭殃。這就是艾倫•葛林斯班留給世人的大禮。財經作家路易士•尤契特爾（Louis Uchitelle）這麼說：「外國人每年貸款六千多億美元給美國，以資助消費性貸款，使得負債得以不出亂子……美國的鉅額外貿赤字和有增無減的外債，再也撐不下去了。」14

我們必須替美國生病的經濟把脈，提出改革之道。本書就是在這樣的精神下，呈現給各位。我提供的改革，係根據邏輯、歷史，更重要的是，常識。前十章是我對國內經濟病灶所做的預先診斷，最後一章（第十一章）是藥方。一言以蔽之，我們將捨棄葛林斯班的許多觀念，讓經濟呈現穩健的樣貌。







第2章　社會安全的詐欺 根據《藍燈書屋辭典》（Random House Dictionary），「詐欺」（fraud）有各種意義，包括：欺騙、使奸計、耍詐或違反誠信，以牟取不公平或不正當的利益。如果上述行為足證為詐欺，我們將會看到，葛林斯班對美國絕大多數人民犯下了詐欺罪。葛林斯班從他的租稅建議和政策中牟取私利，卻要數百萬勞工買單。我並非暗示他的提案純粹以獨善其身為動機，然而在他勸說之下催生的法律，卻是以美國勞工的犧牲，來換取他的利益。

當一個人先承諾了某件事，又回過頭來阻撓那項承諾，如果這種行為算詐欺的話，那麼葛林斯班就犯了詐欺罪。假設你有兩個朋友跟你做了筆生意，稍後又聯手搞破壞，請把葛林斯班想成這樣的朋友。事實上，他根本是公然詐欺，因為從目前看來，打從他再三保證的事成為法律的那天起，他就一路騙到今天。

假設二十五年前，你的理財顧問正經八百地要你多投點錢到他的經紀公司，你就可以在退休後過不錯的生活。你對他的建議有點遲疑，主要因為負擔不起逐年增加的費用，然而又忍不住擔心老來生活無著。畢竟，有太多「倒吃甘蔗」的感人故事，於是你答應趁年輕做點犧牲，把愈來愈多錢擺在顧問控制的金融公司裡。「你的錢，」他誠懇地宣稱，「百分之百安全，而且只會隨時間而增加，否則等你視茫茫、髮蒼蒼的時候，可能得面對淒涼的晚景。」

好啦。二十五年後，他通知你，說他沒辦法依承諾付給你年金，說穿了就是沒錢。原來，他沒把你的積蓄投資到生財資產，反而大半用來酬庸他自己和朋友。你很震怒，氣急敗壞地說：這真是他媽的謀殺，不折不扣的詐欺。「我怎麼會被這個江湖郎中騙了？這些年來，我被劫財的時候，為什麼竟渾然不覺？」

相信我，美國人民退休後賴以維生的人民退休計畫──社會安全基金（Social Security Fund）──就發生以上情況，而造成這一切的犯罪大師，正是傳奇人物、也是鮑伯•霍華德（Bob Woodward）口中的「大師」，艾倫•葛林斯班。當然，大師從各種顏色的政客那裡獲得許多奧援，像是：雷根總統、眾議院的民主黨發言人提普•歐尼爾（Tip O’Neill），乃至共和黨的參議院多數黨領袖霍華•貝克（Howard Baker）。其實葛林斯班才是主謀，這些年，政治人物來來去去，唯獨他的光芒卻愈來愈耀眼，直到他在爭議聲中，成為美國政府裡面最有權勢的人。





葛林斯班展開跨政黨的掠奪計畫，「涉案」者包括媒體、民主黨和共和黨員，他們既沒有質疑這項計畫的負面影響，也未能事先洞悉。令人難過的是，這項計畫演變成持續至今的騙局，除非人民大聲疾呼，迫使立法機構廢止，否則可預見的未來仍將繼續。

事情是這麼發生的。話說一九八一年，當時出現高通膨、高失業率，預算缺口也日益嚴重，於是在雷根總統的促請下，國會只好在一九八一年頒佈有名的（或者說是聲名狼籍的）減稅法案，民主共和兩黨的國會成員，經過一番角力後促成這項法案，在未來三年將所得稅率平均降低二五％。此外，公司所得稅率從四六％略降為四五％，此舉大幅減輕企業的稅負，老闆們鬆了一大口氣。

在前一年的競選活動期間，雷根在葛林斯班的大力建議下，信誓旦旦地表示在減稅、提高國防支出的同時，還能夠平衡政府預算。七○年代時通膨加速，使廣大美國人民落入較高的稅率級距，百姓被日益沉重的稅負壓得喘不過氣來；另一方面，高失業率使得稅收永遠趕不上政府支出，而導致預算赤字益發不可收拾。在這節骨眼上，共和黨出於慣性地指控民主黨，在蘇聯日益強大的情況下，竟還忽略國家的國防需求。雷根就是在這樣的背景下，為入主白宮做出以上承諾。

在共和黨初選中，雷根的承諾被幾位對手視為「巫毒經濟學」（voodoo economics），尤其是老布希。但是一九八一年，總統在國會協助下如願以償，當時的國會是行政立法平分秋色，共和黨控制參議院，民主黨則控制眾議院。然而，算術定律可不像立法機關那麼好講話，雷根從前任總統吉米•卡特那裡，概括承受約七百四十億美元的預算赤字，相當於GDP的二•五％。一九八一年中，減稅措施頒佈實施後赤字開始竄升，一九八三年底更膨脹到兩千多億美元之譜，1與總統先前的花言巧語跟殷殷期盼相反。

當時的預算短缺可謂空前絕後，狂飆到國家產出的六％。政府每花一塊錢，其中就有兩毛五分錢是借來的。金融市場對這些數字尤其警覺，利率衝上天，企業融資和抵押貸款難求，就算求到了也負擔不起。



經濟學家大多把預算短缺歸咎於高利率，認為是高利率造成自三○年代以來最嚴重的不景氣。部分的預算缺口，是前任總統吉米•卡特留給雷根的長期不景氣所造成，但絕大部分是富人跟企業稅金大幅下降的關係。雷根總統需要收入來裁減赤字、壓低利率，並增加連任的希望。

這時艾倫•葛林斯班登場。當時的他，是披著經濟學家外皮的紐約富商，他曾在福特總統任內擔任經濟諮詢委員會主席，在共和黨的要人和政治人物間很受歡迎。葛林斯班也曾在雷根競選期間，協助草擬經濟議程的講詞。很少人發現，巫毒經濟學有部分即出自他手筆，無論大選前後，他都是雷根經濟顧問中最具影響力者。他是演講界的大紅人，每年演說多達八十場，每場收費一萬到四萬美元不等，換算成今天的幣值，平均費用約五萬美元。

葛林斯班主持他自己的湯遜─葛林斯班（Townsend-Greenspan）顧問公司，同時擔任美國鋁業（Alcoa）、美孚石油（Mobil Oil）、摩根銀行（Morgan Guaranty）和通用食品（General Foods）等企業的董事3。由於他在大選前後對雷根計畫的鼎力襄助，因此一九八一年的稅改法案，應該叫做「雷根─葛林斯班」減稅法案才對。請看專欄作家史提夫•拉特納（Steve Rattner）描述大師在這項法案裡的角色：「在雷根總統公佈經濟方案的那一個多禮拜，艾倫•葛林斯班五度自費到華盛頓，在七個電視新聞節目中現身，並參與無數次白宮會議，〔並且〕儼然是雷根先生經濟政策的重要外部影響力人士。」4（這件事的重要性稍後會更清楚。）當時，葛林斯班被戲稱為雷根的「外部」顧問，以跟內部顧問對比。5

一九八一年十二月，總統挑選葛林斯班擔任藍帶委員會（blue ribbon commission）主席，表面上是為了名叫「社會安全制度」的全民退休計畫，據稱當時該計畫正面臨危急存亡之秋。這個人事案有點怪，因為葛林斯班並不怎麼欣賞社會安全計畫，一九八三年，他向《紐約時報》脫口說他不「喜歡現行的社會安全制度」，認為這個制度對「理想的社會」來說並不必要。6他也公開批評「新政」（New Deal），而退休計畫正是新政的最主要成就之一。總之，他顯然不是領導社會安全委員會的理想人選。

但是，雷根需要一個跟他理念相同的人。總統相信，曾擔任過他的經濟顧問，本身又很有錢的葛林斯班，絕不會做出有害富人的事。半年前，這些有錢人的稅負才剛剛下修。雖然到了一九八二年年底時，景氣已開始復甦，失業率卻突破十％，政府赤字也比一九八○年時大增七五％。



社會安全制度大概是政府給人民的計畫中最受歡迎的，這項制度起源於大蕭條時期，當時數百萬人民無家可歸、找不到工作、退休金沒著落。那是羅斯福總統（Franklin Delano Roosevelt）於一九三○年代的構想，他在一九三五年簽署社會安全法案（Social Security Act），創立了一套制度，從此成為老年人的依靠。法案中成立一項計畫，確保百姓退休後永遠不用再餐風露宿，計畫中提出的工資稅（payroll tax），是為了成立信託基金，好讓計畫得以自給自足。

一九三五年以來，很多事都變了。原本的小計畫慢慢長高、長更高、長到最高，如今成了美國退休制度的基石，對積蓄微薄的老人來說，社會安全制度的退休年金，攸關他們的生死。計畫之初，工資稅僅二％，且由雇主和員工平均分攤，勞動所得低於三千美元的部分才需課徵，在如此低的稅率下，這套制度一開始並未造成員工的過度負擔，但隨著退休人口逐年增加，稅率也逐漸上升。

大致說來，社會安全信託基金從一開始就小有盈餘，稅收通常超過給付的退休金。然而，聯邦總預算的狀況就沒那麼好了，早在五○年代初，聯邦總預算的赤字就愈滾愈大，剛開始還小，到了一九六五年後，當越戰如火如荼展開，赤字大到令政府顏面無光。

一九六九年起，社會安全的盈餘被納入所謂的「統一預算」中，當時的統一預算有小額的赤字。預算程序的轉變，使得政府赤字看似低於實際狀況，也代表隸屬於統一預算的退休計畫，可以使用來自其他稅收的政府總預算。就拿一九六九年來說，統一預算出現三十億美元的微幅盈餘，但若少了社會安全制度的現金，就會短缺五億美元。

葛林斯班委員會，集結了興趣、信仰和選區各異的十五名男性和女性，它是兩黨各半，有八名共和黨員、七名民主黨員。除了工會領導人藍恩•寇克蘭（Lane Kirkland）外，還包括羅伯•杜爾（Robert Dole）和丹尼爾•派崔克•莫尼罕（Daniel Patrick Moynihan）這兩位知名參議員，以及兩位大企業領袖。委員會一開始的任務，是拯救社會安全制度，但是當總預算陷入空前短缺時，需錢孔急的顯然不光是社會安全制度，也包含聯邦政府在內，後者的赤字是退休計畫不足金額的十倍。

一九八二年時，信託基金向另一個聯邦機構借了一百二十億美元來支付退休金，但聯邦政府卻從金融市場借了一千兩百八十億美元，以彌補缺口。委員會的責任，顯然是在不推翻所得稅和企業稅的減稅下，尋找新的財源。



打從一開始，葛林斯班面對的就是大工程。委員會在第一年一事無成，有些成員（多半是民主黨員）希望加稅，有些（多半是葛林斯班和共和黨員）尋求削減福利支出。有些人認為財政部應該採總收入制，意思是要嘛就使用所得稅收，不然就跟信用市場借錢。第二個選項被葛林斯班排除，身為經濟學家，他信仰自由放任、把政府管制減到最少、平衡聯邦預算，以及在可能的情況下，維持低所得稅率。預算赤字不斷的膨脹，連一九八二年都難逃加稅的命運，唯獨所得稅逃過一劫。雷根稱這些新稅為「開闢財源」，或許因為課稅標的是汽油而非所得，7這樣他就永遠不會被指控加稅。

然而一九八三年初，葛林斯班確信退休計畫的償付能力，要靠提高社會安全費與降低年金雙管齊下才行，光是降低年金，無法讓陳年赤字轉為平衡。專欄作家黛博拉•蘭金（Deborah Rankin）確認他的立場：「艾倫•葛林斯班於一週前表示，加速提高工資稅，並降低年金的生活成本調整，是有必要的。」8

雷根和葛林斯班的中心思想，是要維持低所得稅率，因為這就是委員會在一九八三年的提議內涵，即使這麼做必須從窮人身上吸血。委員會不針對真正面臨鉅額赤字的總預算開刀，反而堅稱社會安全信託基金在未來三十到七十五年間，將面臨龐大缺口，屆時會有大批嬰兒潮世代退休。他們沒看到的是，光是一九八三年一年，信託基金的收入就隨著就業人口增加而上升，同時總預算的赤字卻日益嚴重，高達二、○八○億美元。

事實上，到年底時，基金還小有盈餘，但是葛林斯班的委員會卻仰賴「預測」，表示基金將隱然出現龐大赤字，而且不是在未來五到十年，而是五十年後。委員會提議先對勞工課以重稅，以消弭社會安全從一九八三年乃至二○五六年將發生的赤字，進而製造充足的盈餘。

在此之前，信託基金一直是量入為出（pay as you go）的制度，基本上，政府的社會安全稅收，和付出的年金幾乎相等，讓小企業及其員工的工資稅負擔，維持在可控制的範圍。葛林斯班等一幫人建議大幅提高社會安全費，以累積足夠的資金來填補二十一世紀的預估缺口。事實上，他們提議增稅的對象，是那些最負擔不起稅的人。

社會安全稅對賺取最低工資的人和百萬富翁一視同仁。在所有租稅當中，社會安全稅的「累退」情形最明顯，因為稅率是固定的，而且對可課稅工資還設有上限。例如二○○四年，工資八七、九○○美元的人適用稅率為六•二％，稅款為五、四五○美元。但是，所得數百萬美元的金融鉅子華倫•巴菲特，也是付這麼多稅金。

葛林斯班的提案，證實對窮人和自營業者造成沉重負擔，因為提案的目的，是提高一九七七年租稅法案的稅率。到今天，領最低工資的全職勞工，以每小時五•一五美元的工資每年工作兩千小時，相當於年收入約一萬美元，扣掉社會安全稅和醫療稅七•六五％（等於七六五美元），只剩下九、二三五美元，加上大城市平均八％的州和地方銷售稅，又得支付七三九美元，才能應付最起碼的消費。



加起來超過一千五百美元的稅金，對於有家可住和無家可歸的人、對一天三餐和營養不良的人、對生病有錢看醫生和忍受病痛的人，差別可大了。這就是為何委員會的租稅提案會演變成向窮人削錢，也就是那些靠最低工資維生的數百萬人民。

自營業者更慘。如今，年所得三萬美元的自營業者，必須支付近一五％的社會安全稅，扣掉四千五百美元的稅款，幾乎沒什麼錢可養家了，更別說所得還要被課徵營業稅和所得稅。

不知何故，葛林斯班就是有本事說服跨兩黨的委員會，而且甚至獲得國會贊同。結果，在窮人和中產階級納稅人發出有氣無力的抗議聲中，他的租稅提案依然在一九八三年四月獲頒實施，亦即所謂的社會安全修正案（Social Security Amendments），這項法案把社會安全制度弄得面目全非，不僅延後半年才按照生活成本調高年金，而且將原本一年兩次按物價指數調整年金，改為一年一次。此外，修正案將工資稅微幅調高，同時大幅增加自營業者的稅負，並強迫新進的聯邦員工加入制度。最後，到二○二七年之前，退休年齡將從六十五歲逐漸延長到六十七歲，並對高所得退休人口的部分社會安全年金，課徵聯邦所得稅。

社會安全稅稱為FICA（Federal Insurance Contribution Act），為兩種稅率的總和：一是住院保險（Hospital Insurance, HI），一是老人與殘障者保險（Old Age Survivor and Disability Insurance, OASDI）。一個人一生的所得都要被課HI稅，OASDI則針對某個基準工資。其實OASDI稅率的設計，是想從一九七七年的法案逐步提高，孰料一九八三年的法案，卻將提高的速度加快一年。這並不算是重大的改變；一九八三年法案重點是大幅提高了自營業者的稅率。

一九八○年時，所得低於二五、九○○美元的部分要課徵工資稅，所以當年的最高課稅基礎工資為二五、九○○，到了二○○四年提高到八七、九○○。因此，一九七七和一九八三年的OASDI加稅措施，等於是用兩面刃打擊廣大的勞工，一方面加速調高稅率，另一方面又提高最高可課稅工資。課稅基礎工資也和每年的平均工資成長有關，確保勞工對社會安全制度的貢獻逐年增加，在物價年年上漲的情況下，多數員工的薪水不斷提高，可課稅工資也是如此。

難怪一九八四到二○○四的短短二十年間，信託基金就創造了一兆五千億美元以上的盈餘，只要將這筆錢妥善運用，例如投資八○年代兩位數收益率的AAA級公司債，到現在應該又賺進一兆美元才對。



雇主也要支付社會安全稅。二○○四年，對於員工所得低於八七、九○○美元的部分，雇主也要付七•六五％的稅率。對自營業者來說，社會安全稅已成了沉重包袱，因為他們的所得幾乎要被課徵兩倍稅率（即一五•三％），退還的稅款卻微不足道。FICA和自營稅是兩種型態的租稅，如今通常以工資稅的名目合併。9 此外，一九八三年的法律規定從一九九二年起，信託基金的收益必須跟總預算分開，不隸屬統一預算，這再次確認長久以來的原則：也就是政府先向勞工課稅，再將稅金轉給退休的人，政府充其量只是過路財神，因此基金並非政府財產，而屬於美國百姓，預估盈餘要保留給即將在二○一○年後大量退休的嬰兒潮世代。

就連新的社會安全法案也獲得兩黨支持。民主黨員多少有點抑鬱，共和黨員則歡欣鼓舞。在簽字典禮上，雷根總統熱情高呼這是「對凝聚全民熱情和投入精神的永久紀念……此次修法將使社會安全制度如人民所願，以優雅的方式老去，不會變成子孫不可承受之重」。當時站在附近的民主黨眾議院發言人提普•歐尼爾，跳上台呼應這次真情流露的集會：「正如總統所說，這套制度確實可行，這是美國人民的大喜之日。」10事實上，最後成了丟臉之日。 　 為什麼是詐欺？

加稅隨時可能發生，就算有時加重窮人負擔，卻很少被指控為詐欺。例如銷售稅和汽油稅，就是無論所得水準，每個人付相同的稅的例子。那麼，一九八三年的租稅法案，為什麼是可怕的詐欺行為呢？

正常情況下，稅收的用途是公開透明的。休士頓需要替足球隊蓋球場，就會徵收特別銷售稅；當紐約之類的城市提高學校稅時，會把稅收用來充實課程內容。換句話說，納稅人一手付錢，另一手拿好處。但是，如果以公眾利益為名調高銷售稅，結果錢卻跑到市政官員的口袋，那就成了詐欺。此外，如果錢幾乎不用來改善學校，而被用來減輕執政者金主的稅負，這種行為也算是詐欺。

基本上，這就是信託基金的情形。打從新的社會安全稅生效那一刻起，它的大半盈餘就被挪去彌補聯邦總預算的黑洞，這種做法幾乎已成為慣例。

葛林斯班、雷根和國會對美國人民的真心承諾，在一瞬間被拋諸腦後──政府沒有設置鎖箱機制（lockbox），把社會安全的收入藏起來，替未來的退休者積存老本，以防被總統和立法者掠奪。結果，到今天，基金只有幾十億美元現金可供給付，其他的是一兆五千億美元的不可流通政府借據，而政府本身還有近四千兩百億美元的赤字。換句話說，經過二十年來對美國勞動人口課以重稅後，我們又回到一九八三年的光景。

我們是如何得知這事的？請上社會安全管理局（Social Security Administration）的網站www.ssa.gov一探究竟。進入網站後，在「社會安全受託人二○○四年報告」（Social Security Trustees 2004 Report）的左邊桿點一下，選擇「可攜式文件內容」（text on portable document），然後點「目錄」（Table of Contents），最後點「VI. 附錄」（VI. Appendicies）。找資料得花點工夫，一旦找到了會覺得辛苦有代價。



向下翻頁，直到來到表格VI.A5，內容是關於OASI信託基金的資產，以千元為單位（OASI全名為Old Age Survivors Insurance，為OASDI基金的一部分）。最左邊的一欄是「出售給信託基金的義務（特殊發行）」，全都是美國財政部賣給社會安全管理局以換取現金的特殊證券，這些證券確實特殊，因為無法在債券市場上變現。類似的資產佔該信託基金的大部分。退休人士當然非得領現金不可，這筆錢列在本表格底下的「未支付餘額」；二○○四年初，這類餘額共兩億一千九百萬美元，而總資產為一兆三千六百億美元。

表格VI.A6有關於DI（殘障保險）信託基金的相同訊息。未支付餘額為一億八千二百萬美元，總資產為一千七百五十億美元。所以說，合併後的OASDI信託基金有大約一兆五千億美元的資產，其中未支付餘額合計不到五億美元，還不到一天份應支出的現金。換言之，無論過去或現在，信託基金可說是一文不值，因為政府本身就以借貸度日，總負債超過六兆美元，每年增加近五千億美元。這裡欠一兆、那裡又欠一兆，沒多久麻煩可就大了。

這就是合併後的社會安全信託基金的慘狀。這年頭的美國人民大多靠薪水為生，薪水也是退休制度的來源。錢究竟跑哪兒去了？

自從一九八三年的「開闢財源」以來，發生了許多事。政府以「倡導社會公益」的名目一再翻攪稅制，而社會公益在富人眼中，通常意謂著更多油水。經過一番攪和，有一點變得很清楚：社會安全盈餘純粹被挪去彌補富人和企業少繳的稅。葛林斯班的稅減輕了，雷根先生、立法者及其金主也是，然而數百萬美國人的稅負卻大幅增加，包括窮人、中產階級、自營業者和孤苦無依的人。

諸如通用汽車（GM）、IBM、艾索（Exxon）、恩隆（Enron）和他們的老闆，在政府的慨然餽贈中樂不可支，同時間受壓迫和一文不名的人，包括以工資維生者，卻必須買單。一九八三年租稅法案的目的，是幫未來累積資金，以確保社會安全制度的償付能力，誰知從第一天開始，這筆錢就被用來提高葛林斯班先生跟相同所得級距者的稅後所得。

葛林斯班了解，或者早該了解，信託基金的預估盈餘，會立刻被用來支付空前龐大的聯邦缺口，他知道需錢孔急的政府，會把社會安全的預估盈餘吃乾抹淨。美國政府究竟有沒有存過錢？答案是：一九八三年八月，就在頒佈增稅後不久，葛林斯班哀痛地表示，政府「一有錢就花個精光，這種傾向令人遺憾」。11政府盈餘如曇花一現，一向被用來彌補有錢人和企業減少的稅收。這種事一九二○年代曾發生過，比較近期則在二○○一到二○○三年之間。



打從盈餘出現的第一天起，退休制度就開始遭到搶劫，因為一九八三年的法案本身，准許國會直到一九九二年都可以自由花用信託基金的錢，之後社會安全的財務才會獨立於統一預算外。這項條款其實牴觸了葛林斯班委員會，該委員會表示：

國家委員會的多數成員，建議信託基金的營運應該和統一預算分開……國家委員會相信，唯有基於計畫性的理由，才得以變更社會安全計畫，而不是基於平衡預算的目的……國家委員會的絕大多數成員相信，讓社會安全管理局成為分別的獨立機構，原則上是合乎邏輯的做法，或許可由跨黨派的委員會主導。12（楷體字為作者標示）

在我看來，葛林斯班及其委員會等於是鄭重承諾不拿退休制度的基金來平衡總預算。但是，在後續法律生效之日起，這項承諾就被所有涉及其中的人給毀了。

法律容許政府，將一九八四到一九九二年八年間的社會安全盈餘納入總預算，換言之，政治人物有個不能見光的祕密議程。葛林斯班同意該條款，這也是他建議幫即將退休的嬰兒潮世代創造並保有盈餘的關鍵。在一次國會聽證會中，他作證凡支持委員會建議的成員，多半對此感到不安，可到頭來他們卻做出妥協，以「要五毛給一塊」的做法，對各條款給予支持。他說，即使他們不接受計畫的「所有個別元素」，但「我們支持整體」。13

葛林斯班本人偏向修改生活成本的計算公式，以裁減未來年金的成長，但委員會拒絕他的請求。14他的證詞「我們支持它們」，暗示他不再堅持調整通膨公式。

社會安全法案，是政治人物和廣大美國勞工之間的合法道德協議。立法者和所有支持該法律的人，等於是宣稱：「現在多付點稅，往後的退休年金就有保障。」打從新法簽訂之日起，任何立法者或委員會成員曾經抱持的保留態度，都將被人遺忘。

葛林斯班先提出建議，再代表美國人民在國會作證，煞有介事地呼籲大家犧牲小我，以確保退休後的生活。事實上，他以保證獲得年金為條件，要人民同意大幅增稅。請看專欄作家大衛•法蘭西斯（David Francis）於一九八三年十月三日是怎麼寫的：「擔心你的社會安全退休金嗎？安啦，艾倫•葛林斯班如是說。」15《華盛頓郵報》（The Washington Post）早就聲稱「在營救社會安全制度的戰役中」，他是位英雄。





葛林斯班在所謂社會安全改革的鎂光燈下閃亮耀眼，因為他似乎已經使退休制度免於「崩潰」，至少公眾是這麼認為。自始至終，退休法案是他催生的，即使葛林斯班只做了一點建議，而後為這些建議作證，他卻比任何人都應該為一九八三年的社會安全法案負責。他的保證和建議大多具體呈現在法律中，各方的看好使他備受榮寵。他成了美國最熾手可熱的人物，媒體追逐他，美女搶著與他約會，哪怕他已年近六十。群眾花大錢聽他講話，今時今刻唯他獨尊，期望他把陷入兩難的社會安全制度拯救起來。

新稅法頒佈短短半年，葛林斯班先生就違背了他的鄭重承諾，他開始抱怨，退休計畫的成本驟增導致聯邦預算失控，一九八三年十月二十六日，記者哈利•艾利斯（Harry Ellis）引述葛林斯班的話：「預算赤字反映更深層的問題，也就是國家財政程序的崩解。」因此，解決之道呢？「葛林斯班說，有個做法是降低所有的應享權益計畫（entitlement program）的年金增幅，」方法是以「消費者物價指數減去三％……為指數，來調整這些計畫，他說這麼做將使人民拿到的社會安全年金和聯邦退休金的實質幣值，相較現行制度降低三％。」

葛林斯班倉促降低社會安全年金，似乎引發了民怨。一九八三年法案的總統簽字還沒乾，主要支持者已經醞釀把年金的購買力，每年裁減三％之多。政治人物延後八年才把信託基金跟總預算分開，徹底粉碎了葛林斯班委員會報告的精神，而這廂葛林斯班則是在這項法律於一九八四年生效前，就從根本去破壞它。委員會已經拒絕他請求修改通膨指數的公式，他在國會作證中曾經支持整個妥協後的方案，但如今新稅法一頒佈實施，他就擅自毀棄跟美國人民的約定。因此，葛林斯班是希望政府魚與熊掌兼得。

包括窮人在內的千百萬美國勞工，注定要面對驟增的租稅負擔，稅負增加可能造成一些人無家可歸和營養不良，葛林斯班先生在不受懲罰的情況下，正忙著推翻他的承諾。為什麼？為何這位大師企圖從根本破壞這項新法規的主要條款？

有個迫切的理由。葛林斯班確信，裁減預算赤字要趕快，才能壓低利率。社會安全法案將帶來新財源，但並非立即，而且可能得等很久，稅收才能多到在長遠未來的預算缺口上顯出效果。然而，如果開源節流雙管齊下，預算赤字將以更快的速度下降，因而加速利率的降低。

這正是葛林斯班在新法生效前，卻要求把退休年金縮水的原因。破壞自己在國會作證的誓詞和委員會報告，對他似乎不痛不癢，因為既然工資稅已經提高，他大可把鉅額的預算赤字，怪到社會安全制度的高成本頭上，哪怕這麼做是大錯特錯。



這才是他對退休制度不懷好意的開始。一九八五年一月三日，記者強納森•福爾布林格（Jonathan Fuerbringer）寫道：「包含艾倫•葛林斯班在內的三位總統經濟顧問，今天向國會表示，凡是降低聯邦赤字的方案，都要把降低社會安全年金收受者的生活成本調升幅度納入。」18為什麼？無論過去或現在，社會安全都是由自身稅收支應的獨立計畫，跟總預算赤字無關，總預算赤字是一九八一年所得稅和公司稅降低的副產品。那麼，政府和美國人民的合法道德協議，如今安在？ 社會安全稅和預算赤字

現在你知道，葛林斯班對社會安全法案究竟存何居心。這項法案主要用來降低令他擔心的聯邦預算赤字，因為預算赤字會使利率居高不下，嚴重危害經濟體。一九八三年，聯邦赤字逾二千億美元，三十年住宅抵押貸款的利率接近頂點，高達一五％，住宅和汽車幾乎滯銷，失業率破九％。

多數的經濟學家，把經濟的不安情勢歸咎於聯邦赤字可能失控。顯然，聯邦赤字要先下降，才有辦法壓低長天期利率。利率的另一項決定因素，則是由聯邦準備制度（聯準會）掌控的國家貨幣政策。八○年代初的聯準會主席為保羅•沃爾克，當時他原本可以打開貨幣閘門，讓信用緊縮獲得紓解，如此還可能把利率降下來。但是，沃爾克的雙手，卻被當時無所不在的高通膨給綁住了。

雷根總統從前一任總統吉米•卡特手上，接下一筆爛帳，停滯性通膨（停滯的經濟加上高通貨膨脹率）席捲全國。多數專家相信（而且是正確的），七○年代的赤字財政（Deficit financing）加上油價暴漲，重創了美國的經濟體質，一九八○年美國的失業率達七％，通貨膨脹率一三•五％。在這屋漏偏逢連夜雨的情況下，眼前卻找不到有效對策。

當聯邦準備制度趕印鈔票，為預算赤字提供全部或部分資金時，這時就會發生赤字財政。由於這類政策早就瀰漫整個經濟體，沃爾克認為下猛藥可能適得其反。這就是八○年代初，高利率卻得不到政府的貨幣政策援助的理由。

剩下的唯一替代方案，是削減預算赤字，只要赤字一降，就比較不需要在信用市場借錢，於是利率（也就是信用的價格）跟著下降，因為需求下降、價格也跟著跌。因此，降低政府的借款需求有助利率大幅下降，處在通膨環境中更是如此。



這就是雷根的競選承諾。他想降低預算赤字，但是他跟葛林斯班、傑克•坎普（Jack Kemp）與馬丁•費德斯坦（Martin Feldstein）等想法一致的顧問都認為，解決錯綜複雜的預算問題，關鍵在大幅刪減企業稅和所得稅。一九八一年，類似的減稅措施頒佈實施後，赤字如預期節節升高，因為所得稅和企業稅收遽降，加上社會安全的微幅赤字，導致政府赤字創新高，原本居高不下的利率又被迫升高。

一九八二年，雷根利用加徵貨物稅和汽油稅增加收入，但只是在化膿的傷口上貼OK繃，對日益惡化的預算爛攤子於事無補。一九八一年，政府每一塊錢的支出，就有十二分錢是借來的；一九八二年也差不多，但是到了一九八三年，每一塊錢支出竟有高達二十五分是借來的。葛林斯班委員會及立法者就在這背景下，選擇去解決社會安全制度的問題，因為在還沒發生令人吃驚的預算缺口前，社會安全制度的問題還不那麼嚴重。

一九七五到一九八一年間，信託基金曾接連出現赤字，但是相較聯邦赤字還是小巫見大巫。社會安全的欠款增加有兩個理由：一是通膨嚴重，導致跟生活成本連動的年金增加；在此同時，失業率攀升使得稅收減少，雙重原因使社會安全制度日益拮据。

但是到一九八二年十二月，過去一年來的通膨率遽降到區區三•八％，於是社會安全赤字問題自動減輕了。事實上，隨著通貨膨脹率急遽下降，失業率緩步改善，基金赤字反轉，開始朝盈餘邁進，即使一九八三年惡名昭彰的社會安全法案將於次年實施，基金也甚至不必向信用市場借貸，因為它的資產通常維持正數。這個緩衝在一九七五年後逐漸變小，但還不到負數的地步。20

就連葛林斯班委員會，也只把一九八三到八九年間挽救信託基金的成本設定在一、六八○億美元，意思是說，即使經濟停滯不前，每年也只需要花兩百四十億美元來彌補社會安全的缺口，直到八○年代結束。21其實這原本可以透過對於已過關的增加收入的法案做暫時性微調，或透過公開借款來達到目的，用不著大幅且永久增稅的一九八三年法案。如果政府能借到兩千億美元供經常支出，它當然可以輕易再借到兩百四十億美元，供退休計畫使用。

一九八二年後，隨著經濟開始擴張，信託基金的償付能力也快速好轉，當時面臨龐大缺口的是聯邦預算，尤其在一九八一年後，雷根和葛林斯班的減稅政策實施的當口，需要大量舉債的是聯邦政府，不是退休計畫。但是，正如暢銷書作家大衛•強斯頓（David Johnston）所提醒我們的：「一九八三年，華盛頓方面的報告表示，社會安全制度陷入困境，而且是嚴重困境，於是人民的注意力就轉移到這立即性的危機上。」





政府為何不緊張自己的償付能力，反而擔心社會安全計畫？我們只能從公開資訊猜測政治人物的動機，因為立法者很少因為坦誠而遭到指控。

結果民主和共和兩黨的黨員，因為個自的理由，聯手對社會安全的議題小題大作。對共和黨員來說，對退休問題和後來葛林斯班委員會的成立大驚小怪，是為了不讓人民注意到減稅導致的預算問題惡化──雷根在選前承諾透過租稅計畫來平衡預算，結果聯邦赤字竟然高漲。因此，社會安全議題輕易就轉移了焦點。

對民主黨員來說，社會安全制度的兩難等於是一根「大棒」，在辯論和競選活動中，可以痛宰對手。事實上，在一九八二的年中選舉，他們就是因為指控共和黨對社會安全的問題一籌莫展，才在議會整整多了二十六個席次。

兩黨聯手催生社會安全這隻「怪獸」，他們必須馴服它，否則就要冒著被人民用選票趕下台的風險。正因如此，民主黨參議員莫尼罕和共和黨參議員杜爾（Dole）以及雷根總統，在明知完全不必要的情況下，不斷催促葛林斯班提出社會安全改革方案的折衷版。一旦米已成炊，除了安撫民心之外別無他法，即使欺騙媒體與善良百姓也在所不惜。社會安全議題是個騙局，就這麼簡單。

朱元•威廉斯（Juan Williams）和史賓賽•瑞奇（Spencer Rich）在《華盛頓郵報》合寫的文章中，點出在葛林斯班委員會報告妥協背後的道德觀：

對一些民主黨員來說，決定妥協是因為擔心被百姓認為是為了政治理由而阻撓妥協……至於白宮的妥協意願，是因為擔心民主黨員利用這議題，繼續抨擊總統是社會安全之敵。白宮的另一個動機，是想……降低聯邦赤字。





這段話的楷體字部分，把我們帶到整個社會安全宣傳活動的目的，也就是藉著把除了所得稅和企業稅之外的各種稅負提高，來降低預算赤字，也因此兩黨連同葛林斯班先生與總統，爭相為葛林斯班委員會的建議背書。在這些人總是口是心非的情況下，我們怎能確知他們的動機？答案是：事實勝於雄辯。到了一九九○年，當兩黨拒絕降低工資稅的提案時，他們的動機也露了餡。

在雷根─葛林斯班那決定性的減稅措施後，聯邦預算猶如脫韁野馬（請見註19和附帶的表N.3）。共和黨員私底下想利用增稅來控制預算，但這樣他們必須放下尊嚴，承認一九八一年的所得稅和企業稅減稅措施，是犯了致命的錯誤。他們的意識型態也反對增稅，但是在提高工資稅時，又可以擺出一副拯救社會安全制度的樣子，解決他們意識型態上的兩難。事實上，雷根總統通常避免提到「工資稅」這個詞，而喜歡強調社會安全計畫的償付能力。共和黨員公開反對調高工資稅，私下卻希望民主黨員要求提高，以保障退休年金。

民主黨沒看穿共和黨的詭計，果真堅持提高社會安全稅，以保障年金的給付，同時支持一九八一年的減稅措施。如前面所提，這是因為他們擔心不妥協的政治後果。專欄作家大衛•布羅德（David Broder）這麼說：妥協「是赤裸裸表現出對失敗意涵的恐懼。當時委員會成員之一，參議員丹尼爾•莫尼罕反問：『我們還經得起多少災難？』24」什麼災難？信託基金正要自我修補呢。它的赤字是高失業和高通膨所造成：失業使政府歲入減少，高通膨則會使調整過生活成本的年金提高。

從長遠來看，近兩個世紀以來，美國的失業率約四•五％，通膨率三％，這兩個造成社會安全制度輕微問題的原因，通常會隨時間自動消失，或是透過適當的貨幣和財政政策可以改善。事實上，當經濟體在一九八三年創造出新的工作機會之際，社會安全的赤字也瞬間消失。國會既已通過雷根─葛林斯班的減稅法案，該法案目的是創造工作機會，並讓通膨獲得控制，只要假以時日，這項法案本來就可以解除社會安全制度的危機。那些捏造假議題、嚇唬民眾，讓大家因害怕而接受工資稅三級跳的做法，根本是多此一舉。

那麼，大批嬰兒潮世代於二十一世紀退休，這事該怎麼辦呢？在一九八三年之前，量入為出的社會安全制度一直在小麻煩當中運轉著，未來也不會有大問題，第十一章會詳細探討。現在就這麼說吧，社會安全計畫在一九八三年出現的赤字，不足以就此推論未來的退休制度將發生災難，那只是短期的小差錯，頂多是需要社會安全管理局向人民舉債幾年，直到財務狀況改善就好了。

一九八八年五月《紐約時報》的特稿中，參議員莫尼罕不經意洩露了葛林斯班委員會不可告人的祕密。他提到雷根的預算局局長大衛•史托克曼（David Stockman），於一九八三年一月發表一篇正式警告，說社會安全將面臨「史上最慘烈的破產事件」，很多人對這空穴來風的警告深信不疑；他又提到「鋪天蓋地的恐怖宣傳活動」已經持續一段時間，多位委員會成員擠在總統辦公室的布萊爾賓館（Blair House）長達十二天，大夥一致同意委員會提出報告的截止日期。他又說：

當時幾乎所有涉入其中的人，都明白執政當局把國家財政搞得一塌糊塗……「可預見的是」，預算赤字將達兩千億美元。八年內國債將增為三倍，而雷根總統並不打算採取預防措施。所以我們會去做。



委員會的祕密終於曝光了。總之就是拿美國勞工當墊背，來平衡預算並控制國債，「國家財政病入膏肓」，總統對此深表關切，所以他們不得不提高工資稅。大衛•史托克曼和葛林斯班委員會，對社會安全償付能力的嚴重警告只是託辭，但這夥人卻嚇壞一干百姓，所以委員會必須採取行動。

葛林斯班委員會唬弄了媒體和美國民眾，但外國刊物卻只看委員會建議的表面。請看倫敦的《金融時報》（Financial Times）怎麼寫：

美國當局贊成降低預算赤字和提高租稅的人士，贏得了經濟政策上的最大勝利──雷根總統同意提高社會安全稅並降低年金給付，此舉應可使美國未來七年的預算赤字，每年降低約兩百億美元。

《金融時報》還解釋說，鑑於「公眾認為雷根當局想使社會安全制度整個瓦解」，因此委員會的報告等於是幫雷根總統解決心頭大患。這時你不禁納悶，究竟誰造成這樣的普遍認知？民主黨當然逃不掉，他們不遺餘力地幫著騙老百姓。的確，退休制度暫時需要援手，但還不到崩潰邊緣。然而，對於《金融時報》來說再清楚不過的事情，在一九八三年時卻令美國媒體和老百姓百思不解。事實上，葛林斯班從耍花招當中崛起成為一介名流。

如此明目張膽對窮人和中產階級課以重稅，參議員莫尼罕為何接受？答案是，希望消弭預算赤字、清償公共債務，並留點錢替嬰兒潮世代的退休做準備。畢竟，當負債消失，利息費用也跟著不見，政府資金就可以挪做他用。簡單地說，莫尼罕的結論是：既然雷根不打算處理公共債務增加的問題，葛林斯班委員會就挺身代勞。

落入共和黨精心設計陷阱的民主黨是何其愚蠢，更何況那些共和黨員又不承認自己的財政政策大錯特錯。儘管參議員莫尼罕立意良善，卻未能認知葛林斯班的背信忘義，他不斷祈禱──即使在一九八八年，亦即新的工資稅生效整整四年後。吞下社會安全的六百多億美元盈餘後，統一預算的赤字仍高達一千兩百億美元。

莫尼罕寫下他的專欄特稿之前兩個月，葛林斯班（已經是聯準會主席）再度背棄承諾。一九八八年三月二日，美聯社報導：「艾倫•葛林斯班今天向國會表示，應該考慮裁減包括社會安全在內的應享權益計畫，」以減輕預算赤字。這下子你又不懂葛林斯班葫蘆裡賣什麼藥，因為目前退休計畫的盈餘正逐年增加，還有別忘了，這筆錢不該被用來平衡聯邦預算。如果不必為赤字負責，又何必刪減年金呢？



第二年，莫尼罕先生的幻想完全破滅。由於他的同僚以及新任的共和黨總統喬治•布希（George H.W. Bush），一直對社會安全的盈餘施行五鬼搬運，莫尼罕便提議取消即將在一九九○年元旦生效的工資稅加稅，並建議在一九九一年降低稅率。總之，他計畫在兩年間刪減六百二十億美元的工資稅，重回到退休計畫量入為出的做法。他痛斥社會安全制度為「賊仔」，把所有政治人物訓斥一頓。最後，葛林斯班等人，被迫在偽善和社會公益之間作一選擇。

猜猜看，葛林斯班和多數立法者怎麼做？他們選擇偽善。以往一有減稅機會就緊抓不放的共和黨員，卻對莫尼罕的計畫大加撻伐。布希總統稱它「荒誕可笑」28，參議員羅伯•杜爾在記者會表示，「看不出有任何一位共和黨員，往莫尼罕的提案那邊移動。」29宣稱跟弱勢人民同在的民主黨員也大力阻撓，如今他們在兩個國會都是多數，原本可以輕易通過提案的，但是如記者安德魯•羅森索（Andrew Rosenthal）當時的評論：「針對莫尼罕提案取消提高社會安全稅一事，民主黨跟共和黨高層對其可能波及的對象都很緊張。」



葛林斯班的反應也在預料中。儘管他曾對雷根降低所得稅和企業稅大聲叫好，這時卻使盡力氣反對莫尼罕略降工資稅的計畫。葛林斯班贊同莫尼罕參議員所說的政府利用社會安全盈餘是「非常不好的」，卻不支持他那小小的減稅提案。一九九○年二月二十七日，葛林斯班在參議院財政委員會前作證時，提出以下歪理：「當後代子孫被迫接受一項租稅法案，而這法案連父母都不願接受，或是在他們工作的那段時間，因為太短視而不願承擔，就會大大削弱這套制度的支持力量。」好像在說，當立法者年復一年挪用社會安全盈餘，掠奪它的資產，而下一代無論如何都不必買單似的。但是，在這證詞中還包藏更多禍心：

我常針對居高不下的預算赤字對經濟體的腐蝕效應，以及我國未來經濟展望將有賴提高國內的儲蓄投資能力，在國會的委員會面前作證。

關於在這十年的後半製造可觀的預算盈餘，其中的爭議點在於需要騰出資源來滿足今日勞動大眾的退休需求。

讓信託基金產生盈餘，也有助於世代間的公平性。



葛林斯班依舊懷著一種錯覺：提高工資稅能製造真正的預算盈餘。再來，現在他希望「這十年的後半」才有預算盈餘，而不是立刻，即使政府打從一九八四年就在花用社會安全的盈餘。不過至少，葛林斯班這次沒有提議裁減退休年金，因為當時的氛圍受到莫尼罕計畫刺激，這麼說將引起過度民怨，即使對象是聯準會主席。但是，如果你已經了解他的心態，就能確知他終究會老調重彈。



另一位認為一九八三年法案不公不義的立法者，是南卡羅萊納州的民主黨參議員恩斯特•何林斯（Ernest Hollings），他對政府定期用借據交換信託基金非常震驚，於是在一九八九年嚴詞指責當局掩飾預算赤字的真相，且「沉溺於詐騙、竊盜和瀆職當中，陷百姓於不義。」。這段話雖然嚴厲，卻如實描述了行政當局從一九八一年以來，對國家財政的所作所為。參議員何林斯又說：

當然，在這林林總總的詐欺行為中，最該受指責的，是對社會安全信託基金進行有計畫的全面性掠奪，以遮掩真實的赤字金額。我們知道，社會安全工資稅已經成了美國財政部的賺錢機器，扣除社會安全計畫的成本後，還有一大筆收入盈餘……



一九八三年社會安全新稅儘管沉重，卻獲得百姓的全力支持，以確保長期償付能力與信用。當時的承諾是，今天的大額盈餘將安全地存放在信託基金，以因應下一世紀即將退休的嬰兒潮世代。

仔細再看一遍。財政部挪用社會安全的每一塊錢盈餘，來滿足目前政府的經常性支出。



接著，何林斯參議員提議禁止把社會安全的盈餘列進預算。參議員鞭辟入裡的譴責，令民主黨控制的國會蒙羞，而開始有了動作，最後通過一九九○年的預算實施法案（Budget Enforcement Act），其中一三三○一節明文規定：

除卻其他法律條款，聯邦老年人及遺族保險信託基金（Federal Old Age and Survivor Insurance Trust Fund）以及聯邦殘障保險信託基金（Federal Disability Insurance Trust Fund）的收支，將不因以下目的，被計入新的預算權限、支出、收入、赤字或盈餘：ぇ總統提交的美國政府預算；え國會預算；或ぉ一九八五年的平衡預算和緊急赤字控制法案。





不過，預算實施法案到頭來是故作姿態。莫尼罕的提案是對國會的詐欺和竊盜行為狠咬一口，但上述法條等於是用友善的態度，來掩飾國會和總統對莫尼罕提案不當一回事。預算實施法案經總統簽字後實施，經濟學教授艾倫•史密斯（Allen Smith）描述：

參議員何林斯認為，如果把國會和總統將社會安全基金併入預算的行為視為違法，就可遏止刻意欺騙公眾的行為，他就錯了。布希當局和多位國會成員根本不把法律當回事，他們輕鬆克服這小小的障礙，繼續騙下去。只是這一次有點不同。現在他們的欺騙罪行又多了一樁，那就是：明知而故意違反聯邦法案。

所以，從一九九○年十一月五日，也就是總統在預算實施法案上簽字畫押的那天開始，立法者就一直明目張膽的違法而不受懲罰，社會安全的盈餘每年都被聯邦預算挪用，除了一九九九和二○○○年，當時的總預算出現微幅盈餘。

與貧民和弱勢團體同在，而且在一九九○年控制參眾兩院國會的民主黨，為何沒有通過莫尼罕的計畫，並裁減工資稅？為何反而躲在何林斯參議員的法案背後？有兩個理由。第一也是最重要的，就是裁減社會安全稅，將迫使他們另闢財源，尤其是多半由富人負擔的所得稅，這在金錢掛帥的社會可是犯了大忌。第二，預算法案製造出他們關心且採取行動的假象，立法者的這番行徑──或者說是不良行徑──讓人想到馬克•吐溫那幽默又具穿透力的遠見：「從數據和圖表我們大概可以證明，在美國，國會是唯一顯著的犯罪階級。」36馬克•吐溫或許誇張了點，但如今國會違反自己在一九九○年通過的預算法案，已經成了慣例。 葛林斯班在騙局中的樞紐角色 。



據我了解，大師極少抗議信託基金遭濫用。截至一九九二年，國會已花掉近兩千億美元的社會安全盈餘。即使根據一九八三年的法律，一九九二年以後必須將信託基金跟統一預算分開，以防止國會五鬼搬運，葛林斯班還是很少提醒任何人，說基金的收入必須存放在金庫或投資AAA的公司債，以防政府把這筆錢用在跟社會安全無關的目的上。詐欺行為，莫此為甚！

第1章　葛林斯班的兩張臉 一九八七年十月十九日。「黑色星期一」。這一天，紐約證交所經歷了有史以來最嚴重的崩盤，重創全球經濟。道瓊指數（以下簡稱道瓊）大跌二二•六％，這次的單日跌幅，為一九二九年大崩盤的近兩倍，從多倫多到東京、倫敦到雪梨、布宜諾斯艾利斯到巴西里約，股市哀鴻遍野，為道瓊的喪事悲鳴，華爾街和全球投資客對黯淡的未來憂心忡忡，他們在毫無防備下成了甕中鱉，即使再精明的財金專家，也潰不及防。但是，「黑色星期一」替一位名叫艾倫•葛林斯班（Alan Greenspan）的人開創了錦繡前程，讓他躋身榮耀與名望之中，...