第一章 制憲會議的召開
美國的民主政府在全世界面前受到考驗。13個英國殖民地維護並實現了獨立，因為他們宣告在其下生活的那個政府形式對他們的「不可轉讓的權利」，即「生存、自由和謀求幸福」是不利的。這些殖民地各自建立了自己的政府，又聯合起來根據某些邦聯條款建立了「美利堅合眾國」的一種聯盟。各州的單獨的政府事實證明是相當令人滿意的，然而聯盟政府則並非如此。在獨立戰爭繼續打下去並日益艱苦之時，聯盟政府的不足之處越來越明顯了。在戰爭仍在進行之時，由於極端必要而各州只好團結在一起，一旦戰爭結束，各州立即起來維護各州自己的利益，因而聯盟處於解體的危機之中。美國的13個聯合州已拒絕對英國效忠，因為英國管理不善，但此時的問題是他們自己似乎也不能管理自己。如果美國人民要證明他們的“自然法則以及上帝頒賜給他們平等自立于世界強國之列”的權利，他們必需讓大家看到他們能夠建立並維持一個有效率的政府。為了在全世界面前並在他們自己面前證明這一點，一個有效率的聯盟是必不可少的了。
邦聯條款也就是新獨立的各州在聯合政府中作出的第一篇論文。1776年6月召開的大陸會議任命一個委員會來起草獨立宣言之時，它又任命了一個委員會來籌畫「邦聯的形式」，後面這個委員會在獨立宣言通過後不久便提出了自己的報告。建立邦聯的困難可以由下列事實看出來：委員會提出的方案在大陸會議中時斷時續地討論了1年多，而修正案提請各州批准又用了3年多才得到一致贊同。儘管邦聯條款在1781年之前並未正式施行，但大陸會議看來是根據這些條款在行事，因此邦聯的經驗要長於正式日期所表明的時間並且實際上隨著獨立的實現就開始了。
新建立的政府的中樞機構就是一個議會，完全可稱之為各州議會：在此議會中所有的州地位平等，各持1票，各州的代表由不少於兩人不多於7人組成，根據各州法律規定的方式每年任命，代表的經費由各州自理，代表們可由各州隨時召回。相當廣泛的權力授予了如此組成的這個議會，但有兩條重要的限制：不得行使比較重大的權力，“除非經9個州一致同意”，這相當於三分之二的多數票；在達成決議之時不得強迫各州服從，除非條款中有這樣的宣言：“各州應遵守邦聯議會的各項決議。”但除了議會可以任命在其指導下工作的各種委員會之外，並沒有執行機構，惟一的邦聯法庭只是在審理公海上的搶劫和重罪以及審理俘獲品上訴案例時才由議會任命。
在這種情況下，議會的決議不過是建議性的而已。這一點在最重要的籌集資金的事件上充分顯示出來了。條款規定國庫收入應由“各州依其境內之土地價值比例分攤之”。議會決定所需資金數目並向各州攤派。議會如此行事，但各個州完全按照它所認為合適的數目來上繳，議會無權強制支付。後果會是怎樣的呢？要是根據大家心裡的埋怨來判斷，不服從比服從更有利。由於資金匱乏，議會托詞不瞭解地價而在估價上耍花招，以向先前上繳爽快的那些州多要錢。
由於財源過分拮据，早在1781年初，在條款尚未完全被批准之前，議會早已向各州提出一個修正案，即可向進口貨及捕獲品案例中有問題之貨物徵收5%的稅。此修正案得到12個州的同意。但此處又顯示出邦聯的另一個弱點，即要修改條款需得到全部13個州的同意。羅德島的否決足以阻礙另外12個州贊同的措施。議會於1783年又想出一個辦法來增加收入，要求對某些稅收有權徵收25年，並建議在此25年內各州按比例每年總共呈繳150萬美元。攤派的基礎由地價改為人口數目，其中包括占人口五分之三的奴隸。在3年中只有9個州表示同意而且其中有幾個州的同意方式只會阻礙這個計畫的有效施行。而這總算是當時的一種慰藉。議會於1786年對不同意的4個州發出特殊呼籲，在該年結束之前，除紐約州外，所有各州都同意了。一個州的抵制又有效地阻礙了全部其他各州的意願。
貿易和財政是不可分離地聯繫在一起，並在此時具有同等的重要性。議會於1784年對各州發出呼籲，其中說：“貿易情況在此時要求某幾個州密切注意，以此更值得重視的事情並不多了。每一個公民的幸福都與貿易的成功有關；因為貿易是財富的穩定來源並刺激工業發展；我們的產品和土地的價值必然總是隨著貿易的繁榮和蕭條而起落。”政治獨立把美國處於英國殖民體系之外，使美國人民又驚且怒。在作為英國殖民地的時候，他們抗議航海法的種種限制，但在成為外國人的時候，航海法對他們的限制更加令人厭惡。貿易自身正在調整以適應新情況並在尋找新的出路，但除非真有效驗，根據當時流行的觀念，惟一可行的政策就是報復。報復的目的就是強迫其他國家，特別是英國，對美國作出有利於美國的讓步。議會正是為此目的而在1784年向各州發出呼籲。呼籲的主要內容是通過一個要求有權力的航海法，期限僅為15年。所有各州都響應了，但各州的解釋和條件互相抵觸，這一企圖又告失敗。
為了在貿易方面對議會授權，各州又分別行動了。統一的政策是必要的，而在以取得眾所願望的結果作為統一行動的藉口之時，很明顯各自的利己目的經常起著指導作用。條件比鄰州優越的州更加會利用這種情況。正如詹姆斯•麥迪森所說的：某些州“由於沒有適宜的外貿港口，貿易需通過其他州的港口來進行，因而就被其他州抽稅。處在費城和紐約之間的新澤西州，就像兩頭開口的木桶一樣；處在弗吉尼亞州和南卡羅來納州之間的北卡羅來納州就像兩臂放血的病人一樣。”美國人此時是務農和從事貿易的民族。干預貿易動脈乃是切斷了美國的生命之血的來源，那就不得不採取措施了。邦聯條款無濟於事，而且顯而易見如果按一般的辦法來對條款作出修正案也不大可能獲得通過。必須採取其他的辦法，而且一個很有前途的辦法已經開始使用了。
弗吉尼亞州和馬里蘭州在切薩皮克灣及其一些支流的水域中的航行問題上取得了可行的協議，這兩州並要求賓夕法尼亞州和特拉華州予以合作。整個過程是明顯地違反憲法的，邦聯條款明確規定所有這類協議必須獲得議會的許可，而許可並未取得。但違法也好不違法也好，它成了行得通的有效辦法，因而到了1786年，它就在更大規模上試行了。該年年初，弗吉尼亞州任命了幾位專員“在商定的時間地點去會晤聯盟的其他州可能任命的同樣的專員來討論合眾國的貿易。”這項總體貿易會議的建議似乎是獲得了贊許。弗吉尼亞州的專員中有兩位人物，一為詹姆斯•麥迪森，一為愛德蒙•藍道夫。接著便指定安納波利斯市及1786年9月份的第一個星期一為會議地點及時間。
儘管大家對此表示了明顯的贊許態度，會議到期之時，只有5個州派出了代表。至少另外4個州也任命了專員，但這些人並不急於出席。由於出席的州太少，會議不可能達到開會的目的；但鑒於輿論的支持，出席的專員們毫不遲疑地建議召開另一個更大規模的會議。法國駐美使節寫報告給他的政府說，這些各州選派的代表中明顯地風傳，除了為另一次會議鋪平道路之外，這次會議沒有什麼前途也沒有解決什麼問題的意圖，並說在有不使人難堪的足夠數量的州參與會議之前，會議報告就倉促通過了。
亞歷山大•漢密爾頓專心致力於改善現狀的整個過程，他在安納波利斯貿易會議上起了主導作用，大約是他起草了會議報告。且不論此說是否有據，也不論漢密爾頓是否認為需要隱藏自己的意圖，毫無疑問的是，安納波利斯會議在改革的進程中是極其重要的一步。它的建議乃是召集制定美國憲法的會議的直接原因。
安納波利斯代表們所作出的建議以報告的形式傳達給各自的州議會，在報告中他們提到了但是未有詳述「邦聯政府制度的嚴重缺陷」，這些制缺陷「其性質嚴重到……使美國脆弱而危險，召喚邦聯的所有成員聯合起美德和智慧為之奮鬥。」因而代表們“認為一個由各州選派代表來參加的會議，專門為了審議（決定那些缺陷的性質）並制定出消除這些缺陷的計畫”乃是最佳步驟。為使他們的建議更加具體，他們最後建議他們所代表的各州應「任命參與明年5月份第二個星期一在費城舉行的會議的專員之時，努力和其他州取得一致意見，要在會議上考慮美國的形勢，以設計出代表們認為是必要的、能使聯邦政府憲法足以應付聯盟的緊急情況的進一步的條款；並向合眾國議會提出為此目的而制定的一個法案，這一法案『經他們同意並在隨之由各州立法機關批准』之後，將有效地規定同一內容」。
弗吉尼亞州的立法機關對此建議行動迅速，由於並無特定的方式，自然而然地根據該州在邦聯議會中任命代表的辦法，任命了一個類似的代表團去費城開會。這種以類似於參與邦聯議會代表團的任命程式被其他州仿效了。新澤西州幾乎與弗吉尼亞州同時行動，並實際上在弗吉尼亞州之先宣佈了自己的代表。幾星期之內，賓夕法尼亞州、北卡羅來納州、特拉華州及佐治亞州都作出了任命。由於邦聯議會尚未認可此計畫，因而許多美國人也懷疑在沒有獲得邦聯條款授權可作修正案的惟一機構的批准，這樣的一個會議能有什麼建樹。然而在1787年2月21日，這個最後的障礙，終於被消除了，這時邦聯議會通過決議同意召開一次會議，並同意了安納波利斯會議報告中建議的時間和地點。
在費城會議的時間確定之前，或緊接著在確定時間之後，除新罕布什爾州和羅德島之外，所有其他州都已任命了代表，新罕布什爾州對會議持有良好願望，但州內的情況使它未能在會議正式召開之前作出行動。然而它的代表還是及時趕到了，並參與了一些至關緊要的議程。只有羅德島拒不參加，雖然該州有一封由商人、手工工人及其他人組成的委員會簽名的信呈交給了會議，表達了他們對羅德島未能參加會議的遺憾，並保證用他們的影響來使該州贊同並通過會議決定。
這樣，1787年5月份的第二個星期一在費城召開了這個制憲會議。該會議由邦聯會議批准並由組成邦聯的13個州中的12個州參考。不論有多少複雜的原因，促成這次會議的一系列事件大致是這樣：首先，從各州取得必要時修正案授給邦聯會議足夠的權力來掌握稅收和貿易已明顯地不可能，接著是召開貿易會議，最後是召開制憲大會。
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