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第一章
導 論
在人類社會中，教育組織無疑是極端複雜的。其具有特定的組成結構、輸入資源、管理模式、與輸出成品。幾無例外的，教育組織運作也往往成為眾所矚目的焦點。家長、立法者、政客、乃至納稅的社會大眾，無不隨時投以關注的眼光。父母希望子女接受最適當的教育形式，立法者與政客藉教育組織累積政治資本，納稅大眾則在意所繳之稅款是否創造最高的教育績效；凡此種種，皆使教育組織牽涉的變數極多，而深具複雜性。
沒有教育組織就沒有教育行政，後者運作策略的制定必須植基於對前者的設計與理念。即以高等教育為例，英國之牛津劍橋、美國之哈佛耶魯，在結構與設計上與現代大學有霄壤之別，其行政運作模式自也迥然不同。因此研究教育行政，必須先對相關的教育組織理論有所瞭解，如此才能洞悉與分析表面呈現的教育現象。
數年前，在一次官方的評鑑活動中，曾造訪一所職業學校。這所以培養工科人才為主的機構，當時已有一甲子的歷史。觀察一整天後，得到如下的經驗：
在這個古老的學校裡，蔥蘢的榕樹占據四周庭園。在初夏的微風中，鳳凰樹開始吐出火紅。但鮮豔的色彩，卻似乎提不起一絲生氣。早晨一場可看出已明顯排練多次的簡報，校長生硬擠出學校的各種資料數字。透過窗戶，可看到對面幾排上數學課的學生都已安然進入夢鄉。中午與教師共吃便當交流時，他們客氣的說菜不好招待不周，卻對評鑑小組所發的問題一語帶過。放學時，訪問一位亟欲衝出校門的男生有關課業狀況，他扮了個鬼臉說：「這種學校還能讀書嗎！別問了，我還要趕到餐廳去唱歌打工呢！」
愣在當場，許多疑問湧上心頭。這學校的悠久歷史，是否反而成了包袱？校長的治校理念是否只是放牛吃草？教師在教學過程中是否得到滿足？學生是否在混文憑？學校是否有雙向溝通管道以創建良好組織氣候？整個學校權力結構為何？如果發生危機，學校的應變能力如何？以及家長與社區人士對學校今後發展又有何看法呢？
種種疑問，使我意識到短暫的走馬觀花，絕無一窺堂奧的可能。要尋求以上問題的答案，必須先從基本的組織理論下手，方能解讀學校的表象行為。校長對組織的看法為何？是謹守古典理論的科層體制，還是服膺開放理論的權變模式？一念之差，往往使教育組織在結構設計（如校長之職權設定）、資源運用（如人員、預算）、經營策略（如決策、溝通方式）、與產出成果（如學生學習、教師工作滿足感）等向度表現上判若雲泥。
本章即以現代教育行政之源流與發展為敘述重點，先介紹組織的定義與要素，接著探討教育行政研究方法的三種典範，並回顧百年來教育行政的歷史，與影響其較深的四種組織模式。由於本書並非探討一般行政學的專書，故描述重點以與教育行政有密切相關者為主，其餘部分則只簡略描述，還請讀者諒察。
第一節 組織的定義與要素
一、組織的定義與目標
組織（organization）是人類社會運作中不可或缺的一環。隨著時代不斷進步，組織的規模與複雜度與日俱增，跨國性的公司甚可擁有員工數百萬，而經營的項目也是林林總總。一般而言，組織可被定義為是「一種由個人組成，並能完成特定目標的社會結構」；其功能極具多樣性，重要的如教化（學校）、財貨的分配與製造（工業與商業公司）、傳播（各種媒體）、金融服務（銀行）、與娛樂（表演團體）等。
組織既然是由眾人組成，且以達成特定目標為職志的團體，因此在運作上往往必須面對以下六個課題：(1)目標如何擬定？(2)成員的選用與訓練方式為何？(3)如何創造誘因使成員為組織效命？(4)組織內的權力系統如何設計？(5)如何獲取資源與創造高績效之產出？(6)如何面對因應外界變化與影響？儘管組織的性質有別，但處理以上六個課題卻往往不可避免。即以學校為例，首先其必須依其階段設定目標（普通教育還是職業導向），接下來尚要遴選師資，提高其士氣，制定法規以使成員各守其分，爭取經費，及與社區維持良好公共關係等；而其最後運作之良窳，皆成為教育行政者關心的焦點。
組織的研究最初為社會學領域之一，但近年來卻呈現科際整合的態勢。此因組織的高複雜特性，往往難以單一學門所以概括分析。此外，基於專業領域與焦點之不同，相關組織研究也極為多樣。例如，政治學者喜歡討論組織中的權力結構與分配，經濟學者偏向資源使用之績效，心理學者注重成員人格與工作動機，人類學者則可能將文化對組織之影響列為首要研究課題。凡此種種，皆顯示欲窺組織之全貌，則必須從多個角度加以觀察分析。
二、組織研究的層次
如上所述，有關組織的研究汗牛充棟，且牽涉到各個學術領域。社會科學如政治學、社會學，人文學門如哲學、倫理學不用說，即連自然科學中的物理學、數學，晚近對組織的相關研究也有極大影響力（開放理論、混沌理論、複雜理論即是明證）。不過追本溯源，歷來組織的重點研究層次仍可加以歸納。其中如Scott（1992）即認為可分為三類，分別是社會心理層次（social psychological level）、結構層次（structural level）、與生態層次（ecological level）。
一般而言，研究重點放在組織中社會心理層次者，關心的是成員行為與組織之間的交會關係。由於前者具備一定特質與需求，其動向必對組織運作有所影響。早期組織研究如科學管理學派、人際關係學派的研究重點多在社會心理層次，對於如何使組織與個人各取所需，以創造最高績效的課題最為關心。
與之相較，以組織結構層次為研究重點的學者，重視的是各次級結構（subunit）之建立與設計對於組織的影響。換言之，在建構組織時，基於不同的經營哲學，即產生大相逕庭的規劃，並依此決定其運作策略（如分工程度、溝通網路之建立等）。組織結構之差異，會進而產生特殊的外顯組織行為。如何視環境的變化與內部需求設計組織結構，向為此類研究者所關注。
以組織生態層次為重點的研究者，則將組織視為是一有機體，重視觀察其與環境之間的關係。其如同如研究生物界的生態一般，探討何種組織在某種環境中特別能夠生存，或是能依環境的改變而進化。研究者如Hannan and Freeman（1977）、Aldrich（1979），均承繼了Darwin（達爾文）的「物競天擇」理論，將重心放在各種組織的生老病死與消長的過程。例如，在激烈競爭的汽車市場上，美國與日本各廠牌的攻防戰，與如何設計迎合消費者的成品而不致倒閉，均成為研究重點。
三、組織的要素
組織的型態千變萬化，依其性質而有不同的運作方式；但不論其複雜程度，原則上仍有基本軌跡可循。研究組織者，必須先瞭解其組成要素，然後才能掌握全局。雖然組織有大有小，有強有弱，但所產生的行為卻皆為各組成要素交互作用後的結果。Leavitt（1965）指出構成組織的基本要素有四，其中包括社會結構（social structure）、人員（participants）、目標（goals）、科技（technology）。Leavitt的理論並經其後學者（如Scott，1992）的修正，再加入環境（environment）因素（請見圖1.1），以下分別敘述之。
（一）社會結構
社會結構係指組織中規範成員之間關係的模式與規律。Davis（1949）指出人類組織必然並存兩種層面，一為規範結構層面（normative structure），反映出組織「應該做」（ought to）的方向；二為行為結構層面（behavior structure），代表組織「真實」（what is）的運作情況。兩層面之間極少是完全相疊或是彼此獨立的，其相關程度則依組織性質而有大小之別。
以教育組織為例，學校中幾無例外的有其既定的規範與規則，其作用即在界定各成員之間的關係。規範與規則的形成或經由法令制定，部分也與歷史背景及道德價值相關。不管其係成文或不成文的規定，基本上反映了學校「希望」發展的目標與走向，並為成員之組織行為立下原則性的規準。學校性質不同，其規範結構自也有所差異。
然而，組織畢竟是由活生生的成員所組成的，其有各自的需求與感覺，絕非藉由規範所能完全控制。因此，組織的行為結構也是必然成為研究重點。Homan（1950）即指出組織的社會行為可分為活動（activity）、交會（interaction）、與情緒（sentiment）三要素，經由三者的運作，即形成組織中實際的行為。例如，在學校中有各種教育活動，成員之間互有交會（如教師與學生、教師與教師），而其中最特殊的即是各成員有其不同情緒。對於同一事件也有不同反應，有的直接表現，有的卻在規範的大帽子下加以壓抑。各成員經由以上活動、交會、情緒三種要素的結合，即形成真正整體組織行為的特色。
規範與行為兩結構彼此之間的差異程度，依組織性質而有所不同。烏托邦的理想社會中，規範與行為結構即已合而為一，即「應然」與「實然」的行為完全相同。然而現實世界中，兩者之間卻多半存有鴻溝。組織規範是一回事，成員行為卻往往有陽奉陰違的色彩。因此，組織行為多半擺盪於兩者之間，有時是規範影響行為，有時卻是行為反向改變規範，彼此之間勢力的消長，向為組織研究者關心的課題。
由於規範與行為結構之間多半存有差異，因此，組織中的衝突（conflict）自是無可避免，其出現並非皆為壞事，如能適當處理，反而能藉機使組織脫胎換骨。此外，組織之社會結構層面在實務運作上，也有所謂正式（formal）與非正式（informal）兩種形式的存在。前者多依法令或規則，明定組織成員彼此之間的權利義務關係，偏向規範結構；後者則為成員之間私下交會與運作的形式，產生特定之組織氣候與文化，較偏向行為結構層面。本書在其後將以專章討論兩層面的形成原因與運作方式。
（二）人員
顧名思義，人員係指組成組織的個體，其所扮演的角色在不同組織中極為多樣。例如，一位學校教師，可能同時為英文科教學委員會的召集人、同鄉會的理事、政黨的義工、與社區球隊的教練。在不同組織的規範與環境中，個體必須審度自我能力後做出適當行為，因此其人格與特質即成為研究者重視的議題。即使在同一組織與職位之中，個體表現卻不盡相同。此因組織中的人員絕非工廠的單一製品，具有不同特質的個體即產生多樣行為。換言之，其不僅只是「成員」，同時還扮演「社會演員」（social actor），必須經過適度社會化的過程來修飾自我的外顯行為。例如，在學校扮演教師與擔任政黨義工，乃必須視情形有所區別。因著不同個體的存在，組織的社會結構才能成形，並創造出千變萬化的型態。
在古典行政理論時期，學者如Taylor、Weber等人多半重視組織結構，而輕忽個體行為的重要性。其後，學者如Giddens（1979）即指出組織人員的功能有二，其不但具有使組織結構的「存續」（continuity）功能，也可使組織求新求變而存在著「興革」（change）功能。一個組織若只將成員視為機器，或是輕忽其想像力與創造力，則其格局必定受限。因此，研究組織者絕不可輕忽人員要素，因其往往因不同背景（如性別、學經歷、種族、年齡、地域等）與人格（如內外控、場地獨立性、人生觀等），而最後產出差異頗大的行為。個體如何社會化、如何在角色與人格間取得平衡、及其不同特質如何形成外顯行為等議題，均為研究者所不可忽視。
（三）目標
目標的設定對組織極為重要，其往往成為個體成員行事的指針。不過在實際運作上，組織雖有其「成文」目標，但在同時也必須接受成員間所醞釀之「不成文」目標的事實。原則上，成文目標導引成員的運作方向，然而不可諱言，不成文目標也有其巨大影響力量，有時甚而反向影響成文目標的形成；兩者之間的關係往往為研究者所重視。此外，組織目標形成的過程與事後的評鑑，也關乎組織的成敗，如何使其客觀易行，也是行政者必須正視的議題。
（四）科技
科技對於組織的運作有極大影響。狹義而言，科技係指硬體的器械與實行之技術；但如從廣義面來看，科技也可包括軟體的經營方式與策略等。教育組織由於其獨特的背景，科技之影響力未如一般商業組織，此因後者必須隨時引進新科技，否則產品很容易就被淘汰。儘管如此，近年來之各種視聽教具與電腦的引進，也使教學產生巨大改變，甚而有人預言往後學生藉著電腦網絡科技，在家裡即可上學，完全改變傳統學校的結構形式。此種因科技引進而造成組織之社會結構重組的現象，一向成為學者所矚目之研究焦點。
（五）環境
極少的組織能夠遺世獨立或是自給自足，換言之，其必須與所處環境發生緊密關係。Parsons（1960）即指出一個組織的目標與外界環境有極大牽連。此因組織成員在加入前已形成其特定的價值觀與人格，而其與生長環境有密不可分之關係。影響所及，特定環境即將成員之特質與需求投射至組織中。此外，組織也必須自環境中輸入資源（如人員、科技、經費），任何環境變項的改變，皆會直接或間接影響組織運作。例如，學校教師多半來自各師資培育機構，任何培育政策的改變（如一元化或是多元化），均會影響未來教師的特質。此外，教育相關立法的修訂，也往往使學校之權力結構重組。其中如校長的甄選方式，採取官派或公開甄選之間，必定使校長在權力運作與角色扮演上有所差異，進而影響其行事作為。
以上組織的五個要素，在後文均會分別有所討論。由於本書重點乃在教育行政領域，故所探求的組織類型以教育組織（如學校）為主，有關其社會結構、人員、目標、科技、與環境的課題，在以下各章中均有所觸及，還請在閱讀時特別注意。基本上，五因素的比重則視組織理論模式而各有不同。例如，理性系統模式之古典行政理論強調社會結構與目標，自然系統模式的人際關係學派則標舉成員需求的重要性，開放系統模式則特重環境與科技之影響，這些在後文中均會加以詳述，Leavitt的理論則於第三章中會有進一步探討。
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