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第一章 社會政策與社會立法的基本概念
社會政策（social policy），在於解決社會問題；社會立法（social legislation），在於實踐社會政策。
國家政府為了解決嚴重的社會問題，必須制定對應的社會政策；為了確保社會政策的實踐，必須制定相關的社會立法，以期依法行政，增進福利。因此，「社會問題—社會政策—社會立法—社會行政」之間，有一種連動的邏輯關係。本章將略述社會政策與社會立法的意義、目的、範圍、探討途徑。
第一節 社會政策與社會立法的意義
一、社會政策的意義
社會政策（social policy）的意義，常因觀點或國情，而有不同的解釋。茲列舉三則定義：
（一） 英國學者馬歇爾（Marshall）的定義
「社會政策是政府用以直接影響人民福利的政策， 其行動是提供服務或所得給人民，其核心包括：社會保險、公共救助、衛生保健、福利服務、住宅政策等。」（Marshall, 1965，引自林萬億，2022：7）
這個早期定義，將社會政策視為國家的社會福利政策，用以指導政府對人民的服務輸送與所得保障。在英國，社會政策的內容，包括：社會保險、社會救助、福利服務、衛生保健及住宅等政策。
（二） 美國《社會工作辭典》的定義
「社會政策是一個社會的作為與原則，用以指導個人、團體、社區、機構之中，涉及關係時的預防或管制的方式。這些作為或原則，係由社會的價值和慣例所形成，並據以決定人群的資源配置與福祉層次。通常，社會政策包括：教育、健康照顧、犯罪矯正，以及由政府、志願組織和一般人民所共同提供的社會福利計畫與方案，有時也涉及社會獎賞與約束的社會觀點。」（Barker, 2014: 399）
這個定義，認為社會政策與社會福利有關，用以指導政府與民間組織對於人群服務的資源配置、服務方式、福利層次之作為或原則。在美國，社會政策的內容，除了社會福利之外，還包括：健康照顧、犯罪矯正、教育等政策。
（三） 我國《社會工作辭典》的定義
「社會政策是國家或政黨為謀達成某種目標，所確立的某些基本原則或方針。而社會福利政策，則為解決或預防社會問題，以維持社會秩序並謀求人民福利，所確立的基本原則或方針。」（詹火生，2000：291）
這個定義，將社會政策分為兩種層次：一種是廣義的社會政策，指國家政策，為國家或執政黨的特定目標，確定社會政策施行的原則或方針；另一種是狹義的社會政策，指社會福利政策，藉以確定解決社會問題，增進人民福利的方針或原則。
綜觀上述社會政策的定義，都與社會福利息息相關，其狹義的社會政策，可視為社會福利政策。同時，由上述定義也顯示出社會政策的特質：
1. 社會政策是國家政策的一環，也是公共政策的一部分〔不是與其他公共政策截然不同〕。
2. 社會政策是國家對人民福利權的保障，以確保人民的最低生活水準〔不含保障最佳生活水準〕。
3. 社會政策的制定及執行，傾向於以弱勢者優先受益為原則。
4. 社會政策重視資源的適當配置，藉由社會政策運用資源，較能有效達成政策的目標。
5. 社會政策與經濟發展相輔相成，其目標在於維持社會與經濟的平衡發展。
二、社會立法的意義
社會立法（social legislation），在德國稱為「社會法」，是社會政策法律化的表現（林谷燕等，2016：27），但文獻上對社會立法的解釋，不盡相同，以下列舉三則定義。
（一） 薩克斯納（Saxena）的定義
「社會立法是為了消除明顯的社會弊害，或者為了改善社會情境，以帶動相關社會改革為目的，由立法機關通過法案，並由政府公告的法規。」（cited in Singh, 2017: 65）
這個定義，說明社會立法的性質或目的，必須是有關社會不利情境的改善或改革；也說明社會立法的程序，必須經由立法機關通過，並由政府權威當局（例如：總統）公告施行。
（二） 美國《社會工作辭典》的定義
「社會立法，是為了人群的福利需求、經濟安全、教育及文化成長、公民權、消費者保護，以及回應社會問題的方案，而賦予法律規定與資源配置。」（Barker, 2014: 399）
這個定義，有兩個重點：在性質上，社會立法是有關公共利益之法規制定，並賦予強制性與實踐性，依法執行相關資源（經費、人力）的配置；在目的上， 是為了回應社會問題，滿足人群的福利需求、教育及文化成長、公民權保障、消費者保護。
（三） 我國《社會工作辭典》的定義
「狹義的社會立法，著眼於解決與預防社會問題，用以保護處於經濟劣勢狀況下一群弱勢者的生活安全所制定的社會法規，諸如社會救助立法、勞工保護立法。廣義的社會立法，著眼於增進社會大眾的福利，用以改善大眾生活及促進社會進步發展所制定的有關法規，諸如衛生保健立法、國民就業立法、國民住宅立法。」（張學鶚，2000：282）
這個定義，有廣狹之分：狹義的社會立法，是有關於保護少數弱勢族群的福利法規；廣義的社會立法，是關於促進多數國民或全體國民的福利法規。
綜觀上述社會立法的定義，聚焦於社會福利相關法規的制定，其狹義的社會立法，可視為社會福利法規。同時，上述定義也顯示社會立法的特質：
1. 社會立法必須經過立法機關通過，總統公布，才具法律的效力。
2. 社會立法是有關保障公共利益之法律規定，具有合法性及強制性。
3. 社會立法是直接有關社會福利的立法，且以保障弱勢者的生活安定為優先。
4. 社會立法對於相關經費來源及運用的限制亦有所規定，俾以確保其保障對象的權益。
5. 社會立法的內容，也包括罰則，用以懲罰不當行為，維護社會正義。
三、社會政策與社會立法的關係
雖然社會政策著重於政策面，社會立法著重於法律面，但是社會政策與社會立法兩者之間仍有密切關係（江亮演、林勝義、林振裕，2006：20-21）：
（一） 在主要目的方面：社會政策是針對社會問題而訂定因應的對策，社會立法則是針對社會政策而制定規範的法律，以確保社會問題能夠有效解決。因此，兩者的主要目的相同，都在解決社會問題，增進社會福利。
（二） 在制定單位方面：一般情況，社會政策的制定單位是行政機關，社會立法的制定單位是立法機關。但是現代立法，除了立法機關提出社會法案之外，也需行政機關提出相對的法案（簡稱「對案」），對照討論，使立法更臻完備。因此，無論社會政策或社會立法的制定單位，都含括行政機關。
（三） 在制定程序方面：通常，社會政策的形成在前，社會立法的形成在後；社會政策有所改變或調整，社會立法亦需隨之變更或修正，兩者程序息息相關。
（四） 在涵蓋範圍方面：社會立法透過立法程序，將社會政策條文化，並賦予行政機關執行的權力，也規範行政機關遵守的義務。可說，有怎樣的社會政策，就有怎樣的社會立法，兩者涵蓋的內容大同小異。
（五） 在社會責信方面：社會政策約束力，是行政機關上級對下級的關係；社會立法的約束力，則是立法機關對行政機關的要求。然而，兩者的最終目的都是為了保障人民的權益，對社會都應有所交代，以克盡其社會責信。
簡言之，社會政策可視為社會立法的指導原則，社會立法亦可視為是社會政策的法制化，兩者相輔相成，始能相得益彰。
第二節 社會政策與社會立法的目的
有關社會政策與社會立法的目的之論述，散見於各相關文獻。茲就相關資料及個人意見，分別略述：
一、社會政策的目的
社會政策是國家的政策，也是推動社會福利的基本原則與方針，其主要目的：
（一） 解決社會問題：社會政策為了因應社會問題而產生，其制定的目的，是將社會政策當作解決社會問題的一種工具（林谷燕等，2016：34）。
（二） 提升人民福利：政府制定社會政策，常須針對所要解決的社會問題，發展新的服務方案，以提升人民福利，因而狹義的社會政策也稱為社會福利政策。
（三） 顯現政府的政策作為：政府制定某種社會政策，表示政府對於解決這種社會問題願意負起責任，有所作為，也是一個有效能的政府。一個有效能的政府應具備五種特性（5R）（吳定，2006：12）：
1. 回應性（responsiveness）：政府能回應民眾的需求。
2. 代表性（representation）：政府所作所為能代表大多數人民的利益。
3. 責任性（responsibility）：政府能負起照顧人民生活的責任。
4. 可靠性（reliability）：政府言而有信，令出必行，能獲人民信賴。
5. 務實性（realism）：政府的政策作為，能從實際可行且能達成目標的觀點著手進行。
（四） 促進社會的平等與正義： 「平等」（equality）與「社會正義」（social justice）是社會政策改革者訴求的焦點，社會政策應以促進社會的平等與正義為目的，使社會弱勢者都有平等機會獲得必要服務。
（五） 平衡社會與經濟發展：經濟是影響社會政策制定的重要因素之一，社會政策的執行也需經濟或財務的支持，因而社會政策與經濟政策必須相輔相成，以促進社會與經濟的平衡發展。
簡言之，社會政策的目的，在於解答社會政策的問題，而其最終目的，在於促進全民充分就業，自主自立。
二、社會立法的目的
社會立法是社會政策的法制化，也是保障社會與經濟弱勢者生活安全的社會法規，其主要目的：
（一） 落實社會政策的執行：一個國家針對社會問題提出因應的社會政策，除了宣示政府的政策主張，還須完成立法程序，使政策具有合法性與強制性，落實國家社會政策的執行。
（二） 提供福利輸送的法源：徒善不足以為政，徒法不能以自行，社會立法在法律條文中，通常有資源配置、服務方式等配套措施，其目的在於提供法源，使服務輸送者可依法行政，完成任務。
（三） 保障人民的福利與權益：狹義的社會立法，指社會福利法規。現代的社會福利法規，不但著重人民福利的增進，更強調人民權益的保障。
（四） 發揮社會控制的功能：社會立法是有關人民福利的權利與義務之規範。就正向而言，對於人民接受服務或領取給付的資格、條件、額度、期限，都有明文規定；就負向而言，對於損害人民的權益，或違反相關規定者，也有處罰的條款。這些規定，促使社會立法發揮其社會控制的功能及目的。
（五） 營造政府民主法治的形象：國際上重視社會政策的國家，幾乎都是民主國家，例如：美國、英國、澳洲、義大利、西班牙、瑞典（Gal & Weiss-Gal, 2014: 1-11），這些國家的社會政策內涵，也包含相關立法在內，相當程度透露其立法的目的，乃在於營造政府以人民的需求為主，並依法提供必要服務之形象。
簡言之，社會立法是以促進社會安全與社會公平為目的之法律〔不是以利益團體的利益為目的，也不是以經濟發展及社會權力為目的〕，也就是為了促進社會安全，依法輸送服務，以保障人民的福利與權益。
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