導言
政治學的研究目前（一九○八年）正處於非常令人不滿的狀態。
乍看起來，關於最佳政體的大論戰似乎已經解決，代議民主政體高奏凱歌。四十年前，把一個大現代國家的主權置於普選基礎之上——至少在歐洲——仍然可被說成是一個從未成功進行過的試驗。確實，英國憑藉一八六七年的「冒險行動」【１】，成了當時唯一一個實行民主和代議政體的歐洲大國。但今天，一個以普選為基礎的議會共和政體存在於法國，沒有遭到重大的反對或抗議。義大利享有顯然十分穩固的君主立憲制。奧地利剛宣布實行普選。就連德皇在一九○七年選舉後也自稱是一場普選運動勝利的領導者，而不是神權的繼承者。絕大多數俄國人強烈地希望有一個擁有最高權力的議會，而反動的下議會發現自己被形勢不斷向那個局面推進。最信奉教皇至上主義的羅馬天主教徒要求給教皇管理教會財產的世俗權力，不再是作為理想的世界政府體系，而是作為在區區數平方英里義大利領土內為一個教會的領導人爭取行動自由的應急手段，這個教會幾乎全體成員自始至終都是各立憲國家的選民。沒有一個與十九世紀的共產主義運動和無政府主義運動相關的非代議民主制的建議曾獲得認同，也未能以明確的建設性綱領的姿態出現；而今天，幾乎所有那些希望借助社會變革使現代科學工業成果分配得更公平的人，都對工人階級的選舉活動寄予希望。
然而，就在那些最全心全意地接受代議民主的國家裡，政治家和政治研究者們似乎對他們的親身體驗迷惑不解，大失所望。美國在這方面進行了最持久的試驗。他們的憲法已存在一又四分之一個世紀，儘管對憲法細節的不同解釋曾引起爭議甚至戰爭，但是憲法的原則幾乎始終沒有受到挑戰。但是，就一個英國觀察者所能判斷，沒有一個美國人對其力量在聯邦、州和市的政治中還在不斷增強的選舉「機器」感到滿意。
在英國，不僅我們對代議民主的經驗遠遠不及美國，而且我們的政治傳統也傾向於使民主觀念甚至在民主體制的運行下也遲遲得不到充分認可。然而，即便具體情況不同，英國最忠誠的民主主義者（如果他們與選舉組織的枝微末節有密切關係）同樣顯示出一種在美國已變得更為明顯的失望情緒。我曾協助多次議會選舉，也曾在一連五次倫敦市議會選舉中當過候選人。在上次競選中，我聽到我的兩位遊說者在談論當天的工作時不約而同說了一句：「這事情真怪。」我在英國聽到不少職業政治代理人說過同樣的話，而這些人的效率卻取決於他們實事求是地看待選舉，不抱任何幻想。我對德國或義大利的競選活動沒有親身體會，但是一年前當我和巴黎市議會的議員們談話時，我從他們當中的某些人身上仿佛看到對民主選舉制度的運行有幻想破滅的跡象。
在英、美，人們還有這樣一種感覺，似乎產生最傷腦筋問題的是社會的新生力量，而不是腐朽力量。在美國，選舉「機器」表現最惡劣是在那些其人口、財富和能量代表著其餘美國文明顯然正在追求的目標的新興大城市裡。在英國，對任何一個目光遠大的人來說，老漁港猖獗的賄賂，或大城市的傳統和為數可觀的貪汙，似乎都是些比較小和容易對付的弊端。更令人嚴重不安的是富豪和企業的新花招、現代化的報紙、支配巨額工業資本積累的人的權力和手腕以及工人有組織的政治熱情。這些工人念過小學，居住在方圓數百英里的新、衛生、難以區別的郊區街道上。每過幾年，就發明一種新的政治方法，這種方法如果行之有效，兩黨就都予以採用。政治就像踢足球，流行的戰術不是制定規則的人期望的那些，而是球員發現能賴以取勝的那些，而人們隱約感到，他們的黨最可能賴以獲勝的權宜手段並不能把國家治理得最好。
更重要的是一種恐懼心理（往往表現在政治中發生新問題之際），唯恐現行選舉制度承受不住強化的社會衝突的壓力。英國人討論關稅問題、美國人討論資本集中問題，或德國人討論社會民主問題，使用的論據不少都含有這種心理。人們說，只要不發生那些促使擁有財富和工業權力的人充分利用他們的機會的問題，普選就能運行得相當順利。但是，如果哪一個現代國家的富人們認為，為了保證一項稅率，或使一個托拉斯合法化，或反對一項沒收性稅徵，值得將他們三分之一的收入捐獻給一項政治基金，那麼，任何一種已制定的「懲治貪汙法」都休想阻止他們花這筆錢。如果他們這樣做，還得學許多本領，而製造情緒和輿論的本領已達到登峰造極的地步，以致整個政治較量的狀況今後將為之改觀。任何一個現有的政黨，除非大大增加其基金，或找到其他新的政治力量來源，否則都難保永遠立於不敗之地。
不過，以選舉純潔的名義呼籲貿易保護主義者、托拉斯提倡者，以及社會主義者放棄他們的各種運動，把政治局限在一些比較不刺激的問題上——這種呼籲自然被充耳不聞。
還有，將選舉權授予婦女的建議遭到不清楚自身智力狀態的政客們所遲疑與規避。一個正在就民主的各項原則發表宏論的候選人，在受到詰問時，覺得很難想出一個理由為繼續剝奪婦女的選舉權辯護。正因為如此，在一九○六年大選中，兩大黨獲勝的候選人都發誓要支持婦女選舉權。但是，當我撰寫本書時，發誓的人當中有不少，可能是大多數，似乎正在竭力避免履行誓言。沒有理由認為他們這些人極端不老實，他們對於這些決定可能產生的顧慮顯然是真誠的。他們知道男女之間存在著某些差別，雖然他們並不明白這些差別是什麼，也不懂它們怎樣與選舉權有關。但，他們的疑慮甚至比誓言更加不牢固。在不久的將來，問題可能因一方堅決要求，另一方順水推舟而了結。【２】
這種對於明確政治論爭中被當作業已解決的問題的未決感，由於種族問題日益緊迫而加重。十八世紀和十九世紀初期歐美的民主運動是由一些只為歐洲種族著想的人進行的。但是，一八七○年後，民主不斷擴張，世界列強幾乎都致力於掠奪熱帶屬地，交通工具的改進使世界上所有的種族交往日益密切。老百姓發覺，至高無上的選舉權實際上只屬於一些起源於歐洲的民族（只有為數甚少的例外）。但是，代議原則的形式或歷史似乎無法證明這種狀況是正確的，也提不出任何方式來代替選舉以作為政府的基礎。老百姓也無法從民主國家給或不給非歐洲國民選舉權這一實踐中得出順理成章的結論。例如，美國已悄悄地、幾乎一致同意地放棄了黑人選舉權的試驗。在這件事上，由於西非黑人與北歐和西歐白人之間智力相差懸殊，問題是比較簡單的，但至今還沒有認真去謀求新解決辦法。美國人在處理中國、日本和斯拉夫移民所引起的或統治菲律賓多種民族所產生的更微妙的種族問題時，顯然大傷腦筋，左右為難。
英國及其殖民地在非白種移民和占領熱帶屬地所產生的政治問題面前同樣顯得舉棋不定。甚至當我們討論亞洲各獨立國家的政治前途時，例如：「無代表權不納稅」的原則是否適用於他們，我們也不清楚。我們自己作為亞洲霸主的地位在很大程度上取決於中國和波斯的發展，這兩個國家的人民在某些方面可自稱比我們聰明。當他們採用我們的工程、機械或軍隊體制時，我們深信他們是在為自己做一件好事，儘管我們可能會擔心他們在貿易或軍事上與我們對抗。但是，現在沒有一個邊沁的信徒急於把我們在政治體制方面的最新發明輸出供亞洲國家普遍使用。我們聽說波斯人已經成立了議會，正密切注視著他們的試驗的發展，而對它可能產生的結果完全不作判斷。我們幫助日本人維護他們作為一個立憲國家的獨立，大多數英國人也隱隱地對中國進步分子爭取民族獨立和內部改良的願望表示同情。然而，一個中國人問他是否應該投身於爭取一個歐洲式議會的運動，我們當中卻幾乎沒有人願意給他明確的忠告。
在我們自己的帝國內部，這種對我們政治原則極限的不確定性隨時都會產生實際的災難。例如，在非洲，居住在我們領地上的歐洲人與非歐洲人如卡非爾人、黑人、印度人、哥普特人或阿拉伯人之間的政治關係是按照與納塔爾、巴蘇陀蘭、埃及或東非完全不同的方式處理的。在每一種情況下，體制上的差別不是由於當地問題的性質，而是由於歷史的偶然。隨時隨地都可能因歐洲人侵犯英國政府保留給非歐洲人的權利，或因非歐洲人反抗而出亂子。黑人和白人都因為奈洛比實施一條法律，德班實施另一條法律而惱火。
當然，這種情況就印度來說最為危險。在二、三個世代內，一位普通的英國自由黨人對印度政治遲遲不作決定，因為他認為我們是在教育印度人進行自治，到時候他們都會投票贊成建立印度議會。現在，他已逐漸懂得，印度有許多種族，那些種族本身之間的一些最重要的差別，以及每一個種族與我們自己之間的差別，都不是教育所能消除的。他所尊敬的人告訴他，這個事實使得適合英國的代議制絕對不適合印度，因此他只好繼續戰戰兢兢地為三億人的永久專制統治負責，時不時記起這些人或他們的鄰人中的一些人可能有比他自己明確得多的政治觀念，他最後也許必須為一個他一點都不希望維繫的政權作努力。
與此同時，印度問題的存在使英國自由黨人下意識地放鬆了對國內問題採民主原則的掌握。報紙、雜誌和輪船不斷使印度對他變得更為真實；要不是他默認了不給拉其普特人、孟加拉人和印度祆教徒選舉權的決定，那他對於波蘭移民或倫敦「住旅館」選民應該有選舉權的信念就會更加堅定明確。
當然，我們不能指望講究實際的政治家們僅因一種不安的感覺，覺得競爭的規則需要重申，甚至需要重訂，就在運動中停頓下來。但是，競選的勝負不會耗盡一個國家的政治責任，可能從未有一刻像現在這樣更迫切地需要把各項政治原則公正地予以檢查。迄今為止，促進政治思考的主要動力是戰爭和革命，是希臘城邦反對波斯人的努力以及城邦內部爭奪霸權的災難性抗爭，或者是十六世紀和十七世紀的宗教戰爭以及十八世紀的美國獨立戰爭和法國革命。然而，到目前為止，當代歐洲突出的社會事件是各項偉大運動的失敗而非勝利：俄國由於改良者當中根深蒂固的知識分子的傾軋以及現代化武器和交通工具，使暴虐腐敗的政府也能占有軍事優勢而明顯地使忠誠和勇氣付諸流水；德國社會民主黨人被宗教和愛國主義的勢力以及他們自己的信條挫敗；美國接連出現的民主浪潮在資本掌握的政權下顯得軟弱無力。
但是，失敗和迷惑可能像最成功的革命一樣要求人們嚴肅思考，這種要求目前在許多方面得到滿足。政治經驗以前所未有的嚴密性和精確性被記錄下來並加以研究。以往的政治活動史不是交給學者去關起門來研究，而是成為有組織的、分工精細的課題。當前許多新的政治發展，如澳大利亞聯邦、瑞士的公民投票、德國的公共財政、英美的政黨制度，以及其他無數事例，都在行銷全球各大學的專門論著和技術性雜誌中不斷獲得記錄、討論和比較。
對一個一、二百年前的政治思想家來說，現在唯一缺少的一種研究方式，是按照政治與人性的關係來研究政治。過去時代的思想家，從柏拉圖、邊沁到彌爾，都對人性有獨到的看法，並把那些看法作為思考政治的基礎。但是，現代的政治學論文，無論探討制度或財政，沒有一篇具有像邊沁的《道德與立法原則》那樣的開場白：「大自然把人類置於痛苦和快樂兩位主宰的統治之下」，也沒有一篇具有像納索．西尼爾的《政治經濟學》那樣的「大前提」：「人人都想以盡可能少的犧牲獲得更多的財富。」在大多數作品裡，人們甚至無從知道作者是否有意識地擁有任何人性的概念。
要懂得這種情況如何發生，是很容易的。政治學過於自信的坦露在十九世紀上葉遭到公認的失敗以後，剛開始恢復一些威信。邊沁的功利主義在取代天賦人權和法學家的盲目傳統，成為全歐洲無數法制改革和體制改革的基礎以後，由於普通老百姓不相信快樂和痛苦是人類動機的唯一泉源而夭折了。大學和報紙的「古典」政治經濟學以及麥卡洛克、西尼爾和惠特利大主教的政治經濟學企圖從人性的「少數簡單原則」推斷整個工業體制，其下場甚至更慘。它被等同於維多利亞女王統治前半期富人們企圖賴以使勞動人民相信生活中好事物分配的任何變動「在科學上俱屬不可能」的淺薄教條主義。馬克思、拉斯金和卡萊爾【３】善於諷刺挖苦，他們用來使報紙漸次放棄「政治經濟法則」（這些法則從一八一五至一八七○年像大腹便便的警察那樣屹立著保護地租和利潤）的方法，至今尚未被人們忘懷。
正當反對「政治經濟學」的運動進行得熱火朝天時，達爾文的《物種起源》展現了一個世界，其中那「少數簡單原則」似乎有點荒唐，迄今還沒有任何東西取代它們。確實，赫伯特．斯賓塞先生企圖把他從生物進化史倉促得出的結論變成他本人的一門完整的社會學，並宣揚一種「仁慈的私人戰爭」【４】，把這場戰爭完全等同於一八八四年在英國小店主中流行的那種程度的生意競爭。斯賓塞先生甚至沒有獲得報紙全盤的支持；但是就他的理論被廣為流傳來說，它有助於進一步使任何使政治學與人性研究相結合的企圖聲名掃地。
因此，目前幾乎所有研究政治的人都傾向分析體制，而避免分析人。誠然，自從人類進化學說創始以來，心理學家研究人性的工作有了巨大的進展，但是這個進展過程並沒有影響政治研究，也沒有受政治研究的影響。現代的心理學教科書充滿了無數從家庭、學校、醫院以及心理實驗室汲取的例證，但是對政治幾乎隻字不提。確實，新興的社會學教授正開始不僅按照人性與家庭、宗教和工業的關係，而且還按照人性與某些政治制度的關係來研究人性。然而，社會學對政治學的影響至今仍微乎其微。
我個人認為，這種把政治研究同人性研究切割的傾向只是思想史上一個短暫的階段，在這個階段延續期間，它對政治學以及政治行為的影響很可能是有害的，已經有跡象表明這個階段行將結束。
常有人說，如果工作要做得徹底，道德科學必須像自然科學一樣有分工。但是這種分工事實上是辦不到的。政治研究者必然會自覺或不自覺地形成一種人性觀，自覺性越差，越可能被這種觀念所支配。如果他本人有豐富的政治生活經驗，他不自覺的假設可能是有用的；如果沒有，那它們肯定會使人誤入歧途。例如，羅斯福先生論《美國人的理想》這本小冊子是有用的，因為當他考慮到政治中的人時，他考慮的是他所熟知的政治家。讀過這本書的人會發覺美國大學教授們所寫的許多更系統地論述政治的書是無用的，就因為作者們談論的是些抽象的人，這些人是按照他們所覺察不到的、從未以經驗或研究核實過的假設所形成的。
在涉及人的行為的其他學科中，研究所做之事與研究做該事之人間是沒有區別的。在犯罪學方面，比卡利亞和邊沁早就指出，那種把罪行的分類同對犯人的研究切割的法理學是多麼危險。他們所掌握的人性觀已被進化心理學取代，但是諸如隆勃羅梭這樣的現代思想家已把新的心理學用來為一種新且富有成效的犯罪學服務。
還有在教育學方面，洛克、盧梭、赫伯特以及博學多才的邊沁都把他們的教育理論建立在人性觀之上。這些觀念和作為他們的政治理論基礎的概念是一樣的，而且都受現代知識的影響。在短短一個時期內，就連英國師範學院的教師們也打算像在政治中一樣把研究人的體制同研究人性區分開來。在這個時期內，教學方法的講授與教育理論的講授各行其是。前者僅成為最佳學校的組織和教學的敘述和比較，後者則是康門紐斯、洛克或盧梭等經典作家的解說，偶爾也穿插些評論和批評；它們酷似那些關於亞里斯多德、霍布斯、洛克和盧梭的非正式講話，這些講話冠以政治理論的名義，在我當年於牛津大學攻讀古典文學時構成了一個非常有趣的插曲。但是，雖然牛津講座依然故我，師範學院關於教育理論的講授卻開始發生變化，同醫科學生培養中發生的變化一樣巨大：解剖學教師們不再講解權威人士的經典著作，而是開始自己負起責任，最充分地說明他們所掌握的有關人體構造的元素。
這個變化的原因顯然是：牛津大學的政治理論講師往往不是政治家，師範學院的教學理論講師卻無一不是教師。對他們來說，任何新知識能否有助於他們的工作是個至關重要的問題。因此，人們發現，在威廉．詹姆斯、勞埃德．摩根和斯坦利．霍爾等教授的領導下，一門進步的教育科學正在蓬勃發展：它一方面研究各種類型的學校組織和方法，一方面刻意從專門實驗、內省以及其他學科瞭解兒童的真實情況。
以現代心理學為基礎的現代教育學已經對受過專業訓練的學校教師發生影響。教育學的事例逐年增加，它嘗試避免在沉悶的授課上浪費時間，使數以千計的教師對工作有了新的認識，並使千千萬萬的兒童增進了知識和快樂。
我寫本書是為了說明：政治學界的相應改變是可能的。在龐大的大學人員隊伍裡，一批數量不斷增加的政治學教授和政治研究者在孜孜不倦地埋頭工作。我不由地想到，隨著歲月的流逝，他們當中更多的人將會求助於那種作為道德科學老夥伴的對人的研究。在每一個大城市中，許多人因希望獲得比目前的政治論戰更使人滿意的成就而在晚上聚會。他們擁有非正規的領導和老師，在這些人身上，可知他們對提供替代方案的不耐，這些方案不是單純將現行各種機制作比較，就是奢談社會主義或個人主義、民主主義或貴族主義對人的適切性，而人的天性則被認為理所當然。
如果拙作為任何正式或非正式的思想家所閱讀，我將極力主張：對政治中的人性的研究工作如果由許多飽學之士通力進行，不僅會加深和拓寬我們對政治體制的識見，而且還會打開一個未被發掘過的政治創造力的寶庫。
注釋
【１】譯註：指一八六七年英國第二個選舉法修正案通過。
【２】編註：英國在一九一八年之後才陸續解除對婦女選舉權的限制。
【３】譯註：卡萊爾（一七九五│一八八一）：英國作家、評論家、歷史學家。
【４】《人對國家》（一八八四）第六十九頁：「仁慈的私人戰爭使一個人拚命從另一個人的肩膀爬上去。」
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