本書在一個財政壓力週期變動的框架內考察了政府的行為變化，旨在重新闡釋公共政策的理論基礎。
公共政策研究的基礎是對政府和市場關係的研究，核心是搞清楚政府是幹什麼的。對政府行為的研究歷來是橫看成嶺側成峰，經濟學家習慣于認為政府應該隨著制度的變遷而依次轉換角色，即制度變遷的初期，政府首先構造出一個市場的基本框架；然後政府職能轉變為呵護民間部門的協調發展；民間部門足夠發達，亦即市場發育相當成熟之後，政府開始退居幕後，為市場失靈拾遺補闕。這是國家推動發展論、市場增進論與親善市場論的觀點。這些認識是在制度變遷具有確定性和可預見性的隱含假設下做出的。制度變遷具有過程複雜性和結果不可預知性的主要特徵，因而它的最終目標是隨機的。這一點對於轉型時期政府行為的研究尤其重要。此外，對政府行為進行的規範分析也違背了經濟解釋的初衷。其結果對經濟學家來講，公共政策的研究既是挑戰，又會遭受挫折，不僅公共政策的制定過程而且其結果均不符合人們的期望。
本書堅持在一個週期變動的制度框架內對政府行為進行經濟解釋。作者認為，制度變遷是公共政策的存在緣由，窮則思變，財政壓力是引起制度變遷的最重要變數。基於“財政手段是政府的神經，政府的稅收等於政府本身，實際上政府的一切都依賴於它”的公理，政策的變化可以看作是政府為獲取財政收入而進行的公共收支的調整，改革只不過是相對劇烈的政策而已
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