中國地方政府的零基預算改革-理性與現實的衝...

　　零基預算（zero-based budgeting），作為一種決策理性的回歸，在公共預算演進的過程中扮演了重要的角色。但是，從實踐來看，零基預算並不是很成功，在上個世紀70年代初期開始實行，到了80年代中期逐漸淡出人們的視線。國外學者們的大量研究證明，零基預算並不適合公共部門採用。有趣的是，中國政府在上個世紀90年代末開始大力提倡並推行零基預算。財政部建議中央部門編制部門預算時採用零基預算的方法。各級地方政府也掀起了零基預算改革的熱潮。那麼，為什麼零基預算——這種已經被理論和實踐檢驗並不適合公共部門採用的預算方法——會在中國興起？這是本研究的一個核心問題。為了找出答案，作者首先研究了美國零基預算的實踐，並且對美國零基預算改革的影響和利弊作了詳細的分析。接著，作者根據經濟條件、地理位置和實行零基預算進程的不同，選取了四個地方政府作為四個案例分別進行了個案分析和案例間的比較分析。研究結果顯示，雖然中國地方政府的官方檔宣稱零基預算已經在國內普遍實施，但是在實際的執行過程中，中國的預算方法更像是目標預算（target-based budgeting），而非嚴格意義上的零基預算。通過零基預算在中國和美國實施情況的比較分析，可以看出，零基預算所依賴的理性決策原則和公共部門的預算決策過程差別很大。改革者的初衷並不是要建立一個完整的零基預算體系，而是要解決財政部門和支出部門之間的行政控制問題，即財政部門通過一系列規則的制定來規範支出部門的預算行為。同時，這項研究發現：財政能力、技術支持、組織學習能力和制度約束是影響地方政府預算改革的重要因素。也正是在這四個關鍵因素的影響下，中國的零基預算改革只是構建現代預算制度的一個起步階段。
　　本研究是一個描述性研究，因而採用了定性研究的設計，應用了綜合案例的方法。作者選取了兩個省和兩個市作為四個典型案例，同時也對美國和中國的零基預算改革進行了比較，探討了公共部門應用零基預算和公共部門預算決策的一般性問題。為了提高研究的有效性和可信度，作者運用了多種資料分析技術，包括多角策略（triangulation strategy）、同行審閱（peer review）和自我評估（self-evaluation）。
　　本研究著眼於零基預算改革實踐，最終的目的是發現關於中國預算改革的一般性問題。從公共預算演進的過程來看，改革者們一直試圖通過預算方法上的技術革新來提高預算決策的科學性。但是，這些建立在理性假設基礎上的預算改革無一因遵照改革者的設計而取得徹底的成功，究其原因，就在於公共預算與私人預算有著本質的差別，它並非按照市場原則來分配資源。資金供給者與分配決策者的分離使得政府預算決策必須按照既定的規則和程式來制定，而這些規則和程式制定得是否合理，是否能夠真正約束預算參與者的行為，很大程度上取決於客觀的預算環境。這個預算環境就是特定時期政府預算管理所面臨的現實條件，包括技術條件，也包括經濟的、文化的、組織的、制度的等多種條件。這些預算條件往往和改革者理想化的設計相衝突，使得基於理性設計的預算改革不能完全落實。因而，某一國家某一特定時期的政府預算管理實踐總是在理性的設計與現實的條件之間尋找一個平衡點。

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