農村宅基地產權製度研究

改革開放以來 ​​，農村經濟迅速發展，農村宅基地面積不斷增加，佔用了大量耕地，國家採取了越來越嚴格的措施管理農村宅基地。但是宅基地擴張的同時也開始大量閒置，一些地方開始出現“空心村”。同期，大量農村人口前往城鎮就業、生活，佔用了部分城鎮用地，他們又保留了農村宅基地，形成了我國特有的“兩棲佔地”現象。城鎮建設用地和農村建設用地的同時增長，加劇了我國土地資源的供求矛盾，使我國耕地保護形勢日益嚴峻，促使國家採取更嚴厲的手段管理和控制農村宅基地。
2007年，在宅基地方面有兩件大事。其一，討論十年之久的《中華人 ​​民共和國物權法》終於頒布實施，對於飽經爭議的宅基地使用權及其權能，《物權法》一方面專章規定，體現了法律對宅基地使用權前所未有的重視：另一方面規定，“宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家有關規定”，給宅基地權能留下了變革空間。其二，出現十多年的“小產權房”首次引起全國范圍內的爭論，而且上了國務院常務會議，但就算是利用宅基地建設的“小產權房”也被國務院叫停。
法律上國家、農民集體和農民在宅基地產權上沒有明確的權利邊界．實踐中，政府、村民委員會的宅基地權利與農民的宅基地使用權發生衝突，有關宅基地的法規政策被農民集體和農民挑戰、被地方政府違反．耕地保護、農村社會穩定、法律與政府權威都受到影響。本文通過對農村宅基地產權制度的分析，試圖從宅基地產權制度的形成、現狀和下一步變遷的研究中，確定國家、農民集體和農民在宅基地產權上的權利邊界，規範宅基地取得制度，建立國家對農村宅基地調整的一套正式規則，既保障農民的宅基地使用權，又能促進宅基地的充分利用。
第一章介紹本書的研究背景、意義，對相關文獻進行綜述，對已有研究成果作了分類述評，提出研究的範圍、方法和思路，明確研究的內容。第二章研究農村宅基地產權制度研究的理論基礎，包括土地產權理論、制度與製度變遷理論和國家理論等。主要分析上述理論與農村宅基地產權制度變遷的理論邏輯，為下文的宅基地產權制度分析提供理論依據。
第三章研究農村宅基地產權制度的變遷過程、變遷特點，並對農村宅基地產權制度的建立和形成進行經濟分析。新中國成立以來宅基地產權制度的變遷分為三個階段，在宅基地產權制度變遷中，宅基地主要依據政策文件調整權利，農民宅基地產權被逐步削弱，農民集體宅基地產權相應擴展。我國農村宅基地產權制度是在特定時代建立和實施的，宅基地產權制度建立時達到了靜態均衡；隨著我國人地關係的緊張、宅基地控制的管理慣性等，宅基地產權逐步成為模糊產權，政府代表國家取得了宅基地的大部分處分權。
第四章研究現行農村宅基地產權制度的安排、缺陷和績效。首先明確農村宅基地產權制度的現狀安排：現行農村宅基地產權主體，宅基地使用權的取得、消滅和權能，我國不同利益主體享有的宅基地產權和宅基地產權制度的國家目標。在此基礎上，分 ​​析現行宅基地產權制度有以下缺陷，宅基地產權制度的國家目標之間存在內在衝突，宅基地產權主體之間有權益爭議，宅基地產權制度的正規規則與相關製度不配套，農村居民的宅基地產權不穩定等。現行宅基地產權制度的缺陷與宅基地產權制度實施機制的不健全，造成農村常住人口減少而宅基地的持續擴張的局面，形成了宅基地閒置與兩棲佔地問題，耕地保護目標受到影響，部分地區農戶基本居住權難以得到保障。
第五章是對農村宅基地產權制度變遷路徑的比較分析。宅基地產權的模糊性，使中央政府、地方政府和農民在宅基地產權制度變遷時都有自己的利益傾向，而且相關主體產生利 ​​益衝突。一是中央政府繼續推行的宅基地產權保持模糊化、宅基地管理嚴格化的傾向。二是農民自發的宅基地產權強化、部分地方政府應和的宅基地產權制度的誘致性變遷。三是地方政府主導的弱化農民集體和農民宅基地產權的創新。這種創新曾得到中央政府的支持。如宅基地有償取得和有償使用，弱化農民的宅基地產權，增加了農民建房負擔；遷村並點和宅基地置換，弱化農民的宅基地產權，引起了農民的上訪和抗議。出於耕地保護和對農村社會的公平穩定的擔心，在沒有一個比較確切的解決措施之前，中央政府還會繼續控制宅基地的處分權。
第六章對農村居民宅基地權利認識進行調查分析。在北京、湖北兩地四村，大部分農村居民的宅基地“私有”觀念比較強烈，認為他們的宅基地權利包括繼承權、轉讓權(如買賣權、租賃權)等，但是他們認同國家對宅基地的嚴格管理，主張國家嚴格控制宅基地用地指標，如果需要收費(稅)限制，則希望由國家對超標準面積的宅基地部分徵稅。在宅基地審批方面國土部門官員已經具有最關鍵的作用，其次則是村幹部。如果國家放開宅基地轉讓限制，可以促進宅基地的利用與流轉，但可能導致農民佔用更多的耕地作為宅基地。
第七章研究農村宅基地產權制度的構建。在21世紀，我國已經進入城鄉一體化階段，土地資源日益稀缺，農村宅基地產權制度已經處於非均衡狀態。借鑒中國香港、美國、韓國的宅基地政策和管理經驗，以公平與效率兼顧，明晰產權、促進交易，正規規則與非正規制約相協調等為原則，建立符合國情民意的農村宅基地產權制度，切實保障農村居民的宅基地產權和農村社會的公平、穩定。在此基礎上系統構建我國宅基地產權制度的框架，即規範宅基地使用權取得制度，明確國家、農民集體和農民的宅基地產權邊界，完善現行的“一戶一宅”原則，設立不動產保有稅和資源稅對農村宅基地進行調節，建設規範的農村宅基地交易市場，完善農村宅基地和房屋的登記制度．分地區、分階段地逐步實行宅基地產權制度的新安排，並提出宅基地產權制度的配套制度建設與保障措施等。
本書的創新表現在：
一是在宅基地取得制度、宅基地權利行使、宅基地利用調節等方面對宅基地產權制度進行了重新構建。在宅基地取得制度設計上，提出新的一套取得規則，規範宅基地取得的申請資格、分戶標準、申請條件和申請程序，以人均宅基地面積替代宅基地總面積作為控制標準；在宅基地權利行使上，明確國家、農民集體和農民的宅基地產權邊界，弱化國家和集體的宅基地權利，強化農民享有的宅基地權利；在宅基地利用調節上，設計不動產保有稅和資源稅調節資源利用，對稅收收入進行合理安排，建立農村宅基地市場引導資源配置優化。
二是提出宅基地產權制度的國家目標是耕地保護和保障農民的基本居住權，二者之間存在內在衝突；現狀宅基地產權制度設計的缺陷與宅基地產權制度實施機制的不健全，使農村宅基地的擴張與閒置並存，且使農民的宅基地權利沒有穩定保障，影響宅基地制度國家目標的實現。
三是通過對宅基地產權制度變遷路徑的比較，認為現狀宅基地產權的模糊性，使中央政府、地方政府和農民在宅基地產權制度變遷上均有自己的利益傾向，中央政府繼續嚴格管理，地方政府和農民則不斷創新，宅基地產權制度變遷方向不穩定。
本書的不足之處在於，關於宅基地產權制度形成與下一步變遷的經濟分析比較薄弱，前者還需要足夠的資料進行分析，後者還需要日後的事實來驗證。

作者簡介：

吳遠來，1970年生，湖北英山人，求學於華中師範大學，華中農業大學和中國人民大學，先後獲得理學學士、管理學碩士和管理學博士學位。曾在國土部門工作6年，擔任高級工程師，現任中南大學公共管理學院講師、中南大學公共政策與地方治理研究中心研究員，主要從事土地制度與政策、土地規劃的教學與研究工作，主持或參加土地政策、土地規劃等課題研究10餘項。

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