文化政策的起源
1.國家文化政策的回顧
政樣樣都要有明確的政策，只有文化方面的施政卻是在模糊的觀念中，隨機推動的，因此文化常常成為政治上的口號。其實自有政府以來就有文化政策，而且常常是政府的當政者最重視的政策。比如秦始皇「焚書坑儒」是一種政策，中國古來帝王所主張的「以孝治天下」更是一種政策，前者是愚民政策，後者形成中國崇奉家族與倫理的特殊文化。即使到今天，美國的總統選舉雖無文化政策之名，卻常在基本政見上表達了文化的主張，比如雷根總統主張家庭價值，在骨子裡就是一種保守主義的文化政策。
在現代民主政治來臨之前，西方國家有各種文化偏見表現在施政上，被視為當然，宗教信仰的排他性就是一個重要的因素。共產政權建立之後，延續著這個傳統，把文化視為政治理念的表現，致力於排除異端，因此才被視為人間的禍害。民主社會的精神就是排除一切偏見，讓民眾自然發展其個性，在不傷害他人自由的條件下，做自己喜歡做的事。因此現代民主國家在性質上是不適宜有文化政策的。這就是英、美長期以來都沒有文化部的原因。
為什麼近年來，各國逐漸對文化政策的態度改變得比較積極了呢？這要自二次大戰之後開始談起。因素是來自兩方面，一方面是受共產政權的影響，蘇共與中共都在戰後坐大，它們大量的使用文化與藝術作為政治性號召的工具，把文化與藝術的重要性提高了，自由國家也因此認識到藝文的重要性。藝術代表國家形象，同時會影響國民素質。因此對文化一詞的定義大為減縮，就環繞著藝術來解釋了。純粹創造性的就是藝術，與生活有關的藝術就是文化。因此文化只要不被用為可以箝制人民思想、生活的意識型態或信仰，也就沒有甚麼可怕的了。另一方面美國壯大帶來美國通俗文化的世界化，好萊塢的電影幾乎征服了全世界，加上美國新聞處對美國文化價值的推廣，使很多國家，包括歐洲國家在內，感到一種文化獨特性失落的危機。
美國在科學技術上領先，生活水準也領先，各國希望在這科技與經濟上追隨美國，但同時不要因經濟生活的改善，失掉文化上的獨特性。因為歐洲國家向來視美國是沒有文化的國家。這可能就是二次大戰後，法國率先成立文化部的原因。可是這時候的文化部，實際上卻是藝術部，部長由藝術家出任，所做的工作不過要保持法國在世界藝術界的領導地位而已，這就是最早的，也是最原始的文化政策。跟著設立文化部的各國大多著力於鞏固本國藝術、文化的獨特性，免受美、俄兩國的影響。
三世界的文化政策，在聯合國文教組織的引導下，倒是一味排美的。它們的文化政策受法國的影響，也受共產集團的影響，致力於維護民族的自尊。因為它們原沒有國際級的藝術，所以以保存、維護民族藝術為主要任務，因此有濃厚的民族主義色彩，在文化政策上與先進國家的法國竟然殊途同歸。近年來，高科技帶動美國與西方工業國家快速成長，財富大量累積，生活極為富裕，影響所及全世界對精神生活投注更多的心力，增加在文化與藝術上的投資。因此藝術逐漸被視為精神生活水準的指標，與民族生命力的表現。連向來不干預藝術的英國，也設立了文化部，並以國家彩券所得，大力發展文化與藝術，好像要與法國爭一日之長短。
保守的與自由的文化政策
在西方民主國家，政黨經常輪替，大致區分為右翼保守主義政黨，與左翼自由主義政黨。自由主義與社會主義相近，與共產黨則甚不相同。這兩派代表著國民兩種截然不同的政治、經濟、社會觀，因此不同的文化政策。保守主義的價值觀是傳統西方個人主義與市場經濟的基礎，在精神上是自競爭的觀念發展出來的。由於文化與藝術無關乎生存，所以他們的文化政策就是沒有政策，也就是聽其自求發展，不加干涉。所以美國到今天仍然沒有設立文化部，而且沒有明確的文化政策。與歐洲比較起來，即使是比較開明的民主黨政府，也仍然是保守的，因為他們都向全世界推銷市場經濟。
在保守氣息濃厚的美國，自由派的思想流行在學校校園裡。當社會生活出現大變故時，這些人，大多是教授帶著學生，就大鬧一陣，把左翼的思想用行動來影響大眾。他們的行動就是要將經濟掛帥，改為文化掛帥。六○年代的學生運動並未改變美國的本質，但自由派的教育、文化觀對社會造成一定程度的影響，對前衛藝術則造成決定性的影響。按照保守主義的觀念，國家不應該補助藝術。可是自由派思想的力量甚至迫使民主黨政府學習歐洲的福利政策對藝術就不能不問不聞。所以美國在六○年代的末期設立國家藝術基金會（National Endowment of the Arts），有條件的協助藝術家進行創作或展演。這個動作只是一個姿態，並不表示是接受了開放的文化政策。
保守派並不反對藝術，相反的，他們很能享受藝術。他們只是視藝術為一種事業，要藝術家自負成敗的責任，不應由納稅人出錢支持。他們甚至認為藝術家在經濟上的極端困難，正是使他們成為偉大藝術家的必要條件，梵谷就是很好的例子。政府利用公權力移除藝術發展的障礙，或提供非直接的幫助是應該的，但直接的支持則頗多爭議。有創造力的藝術家常常行為異常，不符合保守派的道德標準，他們是否成功則無法預期。藝術在保守派的願景中佔有重要地位，保守派的價值觀是成功；藝術可以提高精神生活的品質，是成功者的重要條件之一。優雅而高貴的生活是大家追求的目標，因此為了大家的利益，人人都應該接受藝術的薰陶。所以事業成功的人要幫助社會大眾完成這個心願。他們捐錢設立音樂廳、歌劇院、美術館，對大眾開放。但是也要求聽眾與觀眾衣著整齊、舉止合度。基本上，這是菁英主義的藝術觀。在這些文化機構中展演出來的都是已經為社會所接受的作品。在精神上，他們排拒實驗性的藝術，因為文化要符合市場的原則。
一般說來，自由派並不否認藝術在陶冶品行上的重要性，但他們認為更重要的有兩點，第一是在民主社會中，藝術應該屬於大多數人，不能讓社會菁英所獨享。第二，已被肯定的作品固然重要，更重要的是創造力的開發。因為藝術是改變社會，促成心靈進步的動力。基於這些觀念，要對民間自發性的藝術大力栽培，對新生的藝術予以灌溉，所以需要大量公部門的補助撒到民間。在他們看來，為什麼花那麼多錢發展武器，不肯花少量錢厚植藝術土壤？他們並不認為政府的錢一定要有成果回收。藝術家需要錢，給他們就是了，長遠的說，社會必然得到回饋。這樣的文化觀不容易為資本主義的西方國家所接受，即使是歐洲的福利國家也很難照單全收。法國在實施社會主義文化政策的時期勉強可以視為一次實驗。
法國的文化部是在保守派主政時設立，立意是協助藝術發展，使法國在藝術上的世界領導地位立於不墜之地，與美國的通俗文化相對抗。其文化政策是積極的，是菁英主義的。其價值觀與英美的保守派並無不同，只是主張由公部門支持藝術，在當時頗為引人注目而已。一九六八年學生暴動，對法國的文教政策形成重大的影響。社會民主派人士組成「人民陣線」主導此項活動，提出了他們的文化政策，西方自由派的文化觀大體上自這次活動而成型。他們視文化為一種國家發展的載具，所以文化民主化與多元化成為政策的核心。
在藝術方面，主張開闢藝術的新境界，拓展生活藝術的領域。這當然要大量增加文化的預算。這些理想雖對當時的政府政策略有影響，但真正實施則要到一九八一年社會黨執政才開始。文化部長是由六八年運動的領導人出任，得到密特朗總統的信任，因此開始了西方國家中唯一的一次認真的實驗。那是文化建國的理想，由於文化預算充裕，大量的經費分配到地方，過去未受重視的地方文化社團，都得到補助。補助的對象大大的放寬，使人人都可得到文化的滋潤。文化部的力量快速的擴張，也許因為太心急吧，實踐並不是非常成功，不但沒有達到全民文化的理想，而且發現太多的浪費。法國的經濟力量本來就不是很強，此時後繼力量不足，因此這一實驗不過三年就結束了。
當時法國文化部在音樂方面，開放補助範圍，把通俗音樂與民俗音樂包括在內，鼓勵音樂的通俗化與業餘化，在各地建造音樂廳與音樂學院，鼓勵新創與前衛音樂的發展，這些都是很正面的。可是補助免不了通過官僚組織，公務員的作風使向來珍視自由的藝術家感到不滿。同時，對地方的補助，如門票補貼等，便宜了知識份子與年輕學生，一般市民並無興趣，因此也未受惠。在造形藝術方面，為了提高全民的欣賞能力，設置了藝術交流中心，出租現代藝術品。成立了「地方現代藝術基金」，以對等補助的方式，讓地方議會可以購買現代藝術品，間接幫助前衛的藝術家，為此大筆的編列預算支應。社會黨政府常常以畢卡索的作品大部分都流到美國為例，指責法國傳統的保守性格。
可是這樣做，只是便宜了原來就愛好現代藝術的中產階級市民，對於一般市民，達不到普及的目的。政府補助購買美術品，徒然抬高價格，破壞市場行情。這樣毀譽參半的實驗了三年，連密特朗總統都放棄自由派的文化政策。密特朗總統雖為社會黨的總統，卻回歸法國帝王傳統，改採保守主義立場。分配到地方的預算全面縮減，改用到巴黎，興建大型文化機構的硬體。在這方面，他居然比保守派還要保守，擅自干預建築的作業，包括建築師的聘請，羅浮宮的改建就是很好的例子。其實到了一九八六年之後，國會已完全右化，他不向右轉也不可能了。經過這段頗不成功的文化政策實驗，自由世界逐漸發展出一種中道的立場。各國雖因國情的不同而有制度上的差異，但在精神上卻越發接近。
根據美國普林斯頓大學文化政策中心的研究，法國政府在社會黨執政時的一些政策，在美國的民間，未經公權力的干預而有令人滿意的發展。首先是高級文化與大眾文化之間的界線逐漸模糊，富有的贊助者與商人之間也不再截然劃分。藝術不再顯得高不可攀，似乎人人都可以接近了。各地社區與文化提供者的關係也有大幅改變，不再是單方面的，藝術家與藝術鑑賞者的關係了。地方性的文化機構數量成倍數增加，不再依賴幾座超級明星的博物館或歌劇院。參與藝術、文化工作的單位多能跨越本位，共襄盛舉，一片欣欣向榮的氣象。這種「文化民主化」的發展，是民主政治與高科技經濟發展的自然結果，與歐洲社會主義政府的政策，其效果居然殊途同歸。這一點是令人興奮的。
我國文化政策的回顧
國民政府在大陸的時候，是沒有明確的文化政策的。有之，一方面是維護傳統文化，一方面是國民生活的現代化，如提倡新生活運動等「教化」政策，沒有如西方以藝術為中心的文化政策。對於十分落後，在飢餓邊緣求生存的民族，談文化政策也許是一種奢侈。因此國民政府的文化觀是保守的、傳統的，藝術觀是菁英主義的。以當時的處境來說，這是很自然的現象。
國民革命雖然倡導三民主義，其中包括了民生主義，但在基本上是民族主義革命，因此無法滿足知識份子的社會改革訴求，國民政府只是勉強的接受了五四運動的文藝改革。但觀念進步的文化人與文藝創作者對於尚未擺脫傳統，仍未實施民權、民生主義的政府，視同傳統統治者的延續，因而受共產思想的影響而大量左傾。國民政府初時並不以為意，等到這種傾向為中共所利用時，已經來不及了。中共原處於絕對弱勢，但早就懂得利用文藝為宣傳工具，以攻得民心，尤其是利用民間藝術，與農民打成一片的策略最為成功。在都市社會，他們以文化人為外圍。文化人，尤其是文學家，大多為其所用。文人嚴厲的批評政府，打擊政府，雖未必為共產黨人，卻共同形成反政府的力量。一時之間，知識青年都期待一個能改革時弊的新政府出現。在抗日戰爭及勝利後的混亂期間，這種思想漸發生作用，乃有國民政府退守台灣的局面出現。
為了鞏固反共的基地，政府來台之時，痛定思痛，自恐懼文化毒害，發展為壓制文化的政策。學習了中共的手段，強調文宣的政治功能，一方面倡導反共文藝，希望用文學傳播的力量，讓民眾了解中共的可怕；另方面，對思想自由的文化人予以壓制，以免瓦解反共思想，在一般文藝上的政策趨於極端保守。也就是把藝術與文學視為教化的工具，因此以鼓勵傳統的、優美而健康寫實的藝術為主。對於可能沾染色情的，或看不懂的現代藝術，都採取排斥的立場。這些都沒有正式形成政策，只是政治人物對文化界所採的行動，反映出明確的政治立場而已。自這時候起，國民政府與文化界成敵對狀態。
政局穩定，國民生活逐漸的改善後，為因應長期與中共對抗，政府的文化政策乃以維護中華文化為主軸。此時中共正徹底的改造與破壞中國文化，甚至以紅衛兵來毀滅傳統文化，國民政府成立了由總統親自領導的「中國文化復興委員會」來推動傳統價值的重建。這一點與推行國語結合起來，就是以大中國文化傳統在台灣復興為宗旨。在這樣的政策下，台灣地方鄉土傳統受到忽視。在逐步開放的民國六○年代，年輕一代的文化人開始有鄉土的覺悟，國民政府予以溫和的壓制，恐怕這種覺悟會與二二八以來的分離運動相結合。民國七○年代政治本土化的大方向已經形成。台灣在中華民國的國號下，逐漸進行調整為一獨立的政治實體，文化政策開放，鄉土文化漸受重視。
古建築之保存的呼聲在初期具有引導性的功能，使政府減輕了對鄉土文化的恐懼與蔑視，終於設立了文化建設委員會。政府正式設立了文化單位，照理說應該有一明確的文化政策才是。但是文建會的設立似乎是基於功能的需要，並不是為了文化的某ㄧ理想。自蔣經國總統在十二項建設中包括了文化建設以來，政府在經濟上得到初步成功之後，要大力發展文化的意圖是很明顯的。政府所謂的文化，指的是精緻文化，也就是藝術。建設，指的是為精緻文化打造硬體。因此在各地興建文化中心，在通都大邑建設美術館與音樂廳，甚至科學博物館。這是悄然的走上法國戴高樂以來的文化振興的政策，然而文建會與這些大動作並無相關。
文建會在人類學家的領導下，似乎是逐漸實踐鄉土文化與本地文化的再興。鄉土文化是指自大陸帶來的，經過若干年淡化的民俗文化；本地文化指的是自大陸傳來的與日人留下來的上層文化，這是文化本土化的開始。到李登輝總統上任，本土文化遂成為文化的主流。在藝術創作方面，因政治的民主化而有大開大放的趨勢，政府並沒有積極的政策，祇是民間藝術界的自發行為而已。藝術界，包括學校的藝術科系及公立的美術館，開始自己尋找方向。台北市立美術館成為台灣前衛藝術家作品呈現的園地，該館甚至因而進軍威尼斯雙年展，把台灣的藝術家推上國際藝術的舞台。
但是整體說來，由於缺乏明確的政策，不論是大中國傳統的藝術，或日治時期留下來的西方藝術，都是傳統的、鄉愁的。我們美術館及收藏家都尊崇老畫家的作品，蒐集早年的西畫作品，就是很好的例子，說明藝術界趨於保守。由於這樣保守與沉悶的文化氣氛，民國七十年代，關心文化的立法委員，越過行政院，促成了文化的立法，「文化藝術獎助條例」於焉誕生。由於缺少專業的知識，這個條例思慮不周密，但卻是我國首次以比較開明的立法，試圖促進文化、藝術的發展，是繼文化建設的硬體之後主要的軟體工程。「文化藝術獎助條例」規定政府要以獎勵與補助的方法鼓勵文化藝術的成長，把文化、藝術的範圍大幅擴展，包括了商業性的活動及生活文化藝術在內，在條例中規定要設立基金會去執行。尤有進者，條例中仿照外國先進國家的辦法，硬性規定公共建設經費的百分之一用在公共藝術，同時規定企業界對文化、藝術捐助的減免稅賦的辦法。在當時，可說是相當完備的。
因為這不是政府所發動的立法，行政院與文建會上下並不視之為國家政策，所以遲遲沒有實施。只是在少數立委的不斷催促下，在立法數年後才開始討論如何設立基金會，在立法八年後才正式辦理公共藝術的設置(編註1)。政府財經管理方面態度是十分被動的，大部分的立委也不很關心，使得此一條例到最近幾年才認真實施。此種政府被動的情形也發生在民國七○年代立法的「文化資產保存法」。「文化資產保存法」(編註2)雖為文建會所主導，但並無政府政策的支持，因此立法不夠周延，也不急著實施，有很多重要條文，廿年後仍沒有實施，也沒有人真正關心。
我國政府可以說仍然是一個只有文化行動，沒有文化政策的政府。
參考資料
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Kevin V. Mulcahy，《Cultural Patronage in Comparative Perspective：Public Support for Arts in France, Germany. Norway + Canada.》。
M. J. Wyszomirki，《Comparing Cultural Policies in the united States & Japa：Preliminary Observations.》。
The Princeton cultural Policy in America，《The State of Cultural Policy in America.》。
Webster’s World of Cultural Democracy，《Webster’s World of Cultural Policy》，http：//www.wwcd.org 。
編註1： 文化藝術獎助條例於1992年7月1日公佈，財團法人國家文化藝術基金會於1996年1月1日成立，公共藝術設置辦法於1998年1月26日發佈。
編註2： 文化資產保存法於1982年5月26日公佈，2005年2月25日修正
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