導論：制度與經濟成長（摘錄）
吳聰敏（臺大經濟系榮譽教授）
一、制度與誘因
經濟成長一直是經濟學研究的重要議題。1980年代中期，經濟學界再現一波研究的熱潮，成果之一是確認制度對於經濟成長的重要性。制度是人類所制訂，用以規範政治，經濟，與社會的互動。經濟學研究發現，採取市場經濟制度最有利於經濟成長。市場制度的第一個特點是私有財產權制度。若無財產權，人民即缺乏努力的誘因。市場制度的第二個特點是經濟選擇的自由。經濟管制會限制人民的經濟選擇，結果通常不利於經濟發展。
管制不利於經濟成長，例子之一是清治末期台灣的茶業發展。清治初期開始，台灣被限制只能與中國大陸貿易。1860年，安平與淡水港開放為通商口岸之後，台灣可以與外國直接通商。台灣原來並無茶葉直接出口到外國，在英國人陶德（John Dodd）的推動之下，烏龍茶開始出口到紐約。開放通商30年後，茶、糖與樟腦並列為晚清三大出口品。如果國際貿易的管制早一點解除，茶業可能更早就發展出來。
另一個例子是二戰後的經濟管制。1950年，國民政府為了發展紡織業，實行「進口替代」政策，對紡織品課徵高關稅，並管制進口。在保護政策下，紡織業很快發展起來。但是，台灣本身的市場小，大約3年之後，紡織品市場即已飽和。紡織業者想要出口，但在國際市場上，台灣紡織品的價格比其他國家高，原因是國民政府管制貿易與匯率。一直到1950年代晚期，國民政府解除管制，紡織品在國際上才有競爭力，開始出口。
台灣從有人類定居，就有經濟活動。不過，經濟研究以具體的文字敘述與統計數字為基礎。1624年夏天，在明朝政府的要求之下，荷蘭人撤出澎湖，駛抵大員（今台南），在一鯤鯓沙汕的頂端興建熱蘭遮城（Fort Zeelandia），這是荷蘭聯合東印度公司（De Vereenigde Oostindische Compagnie, VOC，本書後簡稱荷蘭東印度公司或VOC）在台殖民統治的起點。荷蘭人統治台灣雖然僅38年，但是留下豐富的文字與數字記錄。因此，學者對於台灣經濟之研究，通常以荷治時期為起點。
台灣的土地產權制度在荷治時期開始發展。1640年代中期，大員商館為了鼓勵種稻，「將土地所有權發放給市民以促使其開墾更多的土地」。從荷治到清治末期，台灣是一個傳統農業經濟（traditional agricultural economy），人均所得水準低， 而且幾乎是零成長。日治初期，在總督府積極推動基礎建設後，經濟制度改頭換面。1905年台灣土地調查事業完成之後，土地產權制度之運作效率，不輸任何高所得國家。此外，1908年縱貫鐵路全線通車，加上糖廠鐵道系統，現代化的交通系統也開始運作。
基礎建設完成後，台灣的「現代經濟成長」（modern economic growth）啟動，人均所得出現有史以來首度的持續成長，稻米與砂糖是最重要的產業。砂糖產值的成長率高於稻米。不過，台灣的新式糖業事實上是在補貼與關稅保護政策下發展出來的。二戰結束時，台灣的人均所得下降到日治初期的水準。國民政府接收台灣之後，實施更嚴厲的經濟管制，造成1945-1949年期間的惡性物價膨脹。1950年，台灣的砂糖必須在國際市場競爭，但因為生產成本高，糖業很快就沒落了。
1949年底，國民政府撤退到台灣後，面臨物價膨脹，財政赤字，與外匯不足三大問題，國民政府持續其管制政策，但無法解決問題。韓戰爆發後，美國對台灣提供經濟與軍事援助。美方同時提供政策建議與壓力，要求國民政府把管制體制轉變成市場體制。1958年，國民政府解除貿易與匯率管制，出口開始擴張，並帶動高成長，一直到20世紀末。
台灣長期經濟發展的歷史，驗證制度經濟學的推論與預測：市場制度能促進經濟成長。本書收錄7篇關於台灣經濟制度演變之研究成果。因為篇幅限制，我們無法納入所有的研究成果，本書所選的論文，主要是說明特定制度為何出現，或者分析制度之影響。本導論對於相關的背景略作說明。
二、台灣土地產權制度的起源
陳第的《東番記》是目前已知最早、作者親訪台灣的記錄。他於1603年來到台灣南部，大約停留3個星期，發現「山最宜鹿，⋯⋯千百為群」，原住民以「鹿脯皮角」與中國商人交易布與鹽等日用品。大約20年之後，荷蘭東印度公司才在大員建立商館。荷蘭人建立商館時，應該已經知道鹿皮出口的商機。不過，一開始他們必須與中國與日本商人競爭。一直到1630年代中期，日本實施鎖國政策後，大員商館才獨占鹿皮出口。
台灣的鹿皮主要出口到日本，Koo (2011)論文的前半部分修正以往學者對於1633-1661年鹿皮出口數量之估計，後半部分則探討荷蘭東印度公司的獵場管理。大員商館的獵場管理，是台灣最早關於產權制度運作的珍貴記錄。
西方人類學者對於原住民土地產權制度如何興起，一直深感好奇，一個著名的研究案例是北美洲魁北克（Quebec）地區的印第安人。早期，此一地區的印第安人並無私有土地產權制度。世紀初法國商人來到此地區，向印第安人購買海狸毛皮（beaver fur），情況開始改變。人類學者Leacock (1954)的調查發現，隨著海狸皮貿易出現，印第安人開始發展出私有土地產權制度。
海狸的活動範圍不大，因此，印第安人劃分土地範圍，指定為私有土地，各人在自己的土地上捕獵海狸。Leacock的調查指出，到了18世紀初，印第安人私有土地產權已經確立。印第安人迫於飢餓，在別人的土地上可以獵殺海狸作為食物，但必需留下毛皮與尾巴。私有土地產權除了降低衝突之外，同時也促使印第安人嘗試飼養海狸，以提升產量。
Demsetz (1967，頁351-352)解釋私有產權制度為何會出現。在法國商人前往購買毛皮之前，印第安人自己所需的海狸皮數量不大，故狩獵並無利益衝突。歐洲人前來交易之後，海狸毛皮的價格上升，印第安人捕獵的動機也上升。但是，捕獵野生動物有外部性（externality）因素：即甲獵人捕捉較多，其他獵人的收穫即減少。為了解決利益衝突，印第安人逐漸發展出私有土地產權。Demsetz進一步解釋，為何美洲西南部的印第安人並未發展出類似的私有土地制度。他認為原因有兩個，第一，西南部地區獵物的商業價值不高。第二，該地區的野生動物會到處遊走，活動範圍很廣，因此，建立私有土地產權對於捕捉獵物並無幫助。
對照台灣，目前的記錄顯示，最晚在16世紀末，中國人與日本人已來到台灣與原住民貿易。1603年陳第所著的《東番記》提到，原住民以鹿產品與中國商人交易。另外一項間接的記錄是西班牙人Francisco Gualle在1584年的航海記，其中記載他與中國人的交談，後者說台灣有鹿皮出口到中國去。另外，1589年明朝政府已對鹿皮與鹿脯進口課稅。不過，此一時期除了台灣之外，菲律賓、暹羅與柬埔寨也有鹿產出口，故無法確定有多少鹿產是來自台灣。
台灣的鹿皮主要出口到日本。16世紀晚期，日本商人到南方貿易，鹿皮是重要的進口商品，主要的產地包括：菲律賓、暹羅、柬埔寨與台灣。除了日本商船之外，中國與荷蘭商船也可能載運台灣的鹿皮前往日本。綜合現存的記錄來看，暹羅似乎是16-17世紀最重要的鹿皮出口地。例如，1613年的報告指出，日本商船到暹羅收購12萬枚鹿皮；1622年的報告則說，暹羅每年出口30萬枚鹿皮到日本。相較之下，1924年1月，日本商船在台灣購買鹿皮18,000枚。1633-1661 年期間，台灣出口鹿皮量最多的一年是1639年，數量是152,810張。
（一）鹿資源之管理
16世紀晚期，日本商船（朱印船）前往菲律賓購買大量的鹿皮。鹿皮貿易使捕鹿者的所得上升，但也很快造成鹿資源耗竭。1598年，菲律賓的西班牙副總督報告，鹿皮出口造成資源的耗竭，鹿皮貿易非禁止不可。1602年，菲律賓限制日本商船數量，僅允許6艘船前來貿易，1608年減為4艘，翌年7月則完全禁止日本人前來貿易。
鹿皮出口造成資源耗竭，也發生在台灣。與北美洲的情況類似，在鹿皮貿易尚未出現之前，台灣的鹿皮與鹿肉數量可能多到「用之不竭，取之不盡」。一旦貿易出現，原住民之間的利益衝突也出現，這可能是原住民各社之間戰爭不斷的原因之一。鹿會四處遊走，因此無法以私有土地制度解決利益衝突。此外，捕鹿是集體行動，因此，原住民有誘因強化以社為中心的狩獵活動。由以上之推論，在16世紀晚期鹿產貿易出現後，原住民以社為中心的獵場土地共有制度，應該會更為強化。
荷蘭東印度公司為了提高出口量，於1636年引入中國人來台灣捕鹿。此時，大員附近的鹿已減少，主要鹿產區北移到嘉義與雲林一帶，其中虎尾壠社（Favorlang，今日虎尾一帶）之產量最多。荷蘭人引入中國獵人之後，1638-1639兩年鹿皮出口大幅增加。但是，中國人獵鹿侵犯了原住民的土地產權，引發原住民的反抗。
從荷治時期開始，台灣歷來的統治者都承認原住民對社有地的產權。韓家寶(2002a，頁77-78)指出，荷蘭東印度公司在1635年與麻豆社締結和平協約，承認原住民對「祖傳地有加以利用與享用之權」，其中包括土地物產，也就是鹿群。荷治晚期的一個案例是，1651年新港與大目降兩社的長老向大員商館陳情，因為土地開墾造成鹿群走失，要求賠償。大員商館也決定，每年對兩社合計補償1,500里爾〔按：1里爾（real）約為2.563荷盾〕。此一案例顯示，荷蘭人承認原住民對祖傳地的使用權。不過，荷蘭人引入中國人捕鹿，卻牴觸這個原則，也造成虎尾壠社的激烈反抗。
中國獵人來台捕鹿，雖然使鹿皮出口增加，但接著而來的是鹿產資源耗竭。1640年代初期，鹿皮出口大幅減少，荷蘭人的政策也不得不調整。Koo (2011)說明，荷蘭人最後禁止中國人捕鹿，才解除鹿產耗竭的危機。事實上，鹿資源需要管理，台灣原住民可能更早就知道。陳第的《東番記》裡有一段話，「居常不許私捕鹿，冬，鹿群出，則約百十人即之」。16世紀末，原住民已經與中國人與日本人交易鹿產品，他們應該很快就發現，若無管理，鹿資源會耗竭。這可能是原住民「居常不許私捕鹿」的由來。
除了原住民與荷蘭人之外，鄭氏政權〔按：下又稱鄭氏王朝、鄭氏時期〕也有類似的政策。1661年，鄭成功軍隊登陸台南之後，楊英(1981，頁254)對文武各官發布命令，允許「圈地永為世業，但不許混圈土民及百姓現耕田地」，此外，「不可斧斤不時，竭澤而漁，庶後來永享無疆之利」。鄭氏王朝承認原住民與漢人的土地權，但要求開墾者注意自然資源保育。
（二）私有耕地產權
除了原住民土地產權制度外，荷蘭人也建立耕地產權制度。韓家寶(2002b，頁123)劃分荷治時期台灣的土地權制度〔按：即本書第二章中的圖2-1〕，原住民採封建形式，中國人與東印度公司員工開墾耕地之產權制度則採市場機制形式。為了鼓勵開墾，荷蘭東印度公司對開墾者授予之土地權，區分為所有權、使用權，與租佃權。取得土地權者，必須繳交米作什一稅〔按：亦稱稻作什一稅，或稻作稅〕。荷治時期台灣，地廣人稀，開墾者不難找到大員商館尚未管轄的地區開墾。但從大員商館取得土地權的好處是，權利受到殖民政府的保障。
為了確認土地權，荷蘭東印度公司在1640年代中期開始丈量土地。1657年，開墾的土地共計7,086.1甲。1660年田園面積為12,252 morgen（折合10,757.3甲）。1662年，荷蘭東印度公司被鄭成功打敗，撤出台灣。一般文獻的說法是，鄭成功所接收的「王田」，變成鄭氏時期的「官佃田園」。不過，荷治末期的田園大部分是中國人所開墾。若這些地主仍留在台灣，而且鄭成功承認他們的土地所有權，則這些土地應該是私有地，不會計入「王田」。因此，一個可能性是這些地主大部分已離開台灣。
鄭氏時期因為糧食需求高，清廷政府鼓勵開墾，田園面積快速增加。1683年，鄭克塽投降後，任命季麒光為首任的諸羅縣令。季麒光在台灣的時間不長，但他的記錄顯示鄭氏王朝移交清冊的內容，以及清治初期土地產權之轉變，彌足珍貴。鄭克塽投降時，田園面積合計30,054.73甲，其中，官佃田園占9,782.89甲，文武官田園為20,271.84甲。官佃田園是官有地，文武官田園是民間私有地。但以上並不包含面積不明的，由鄭氏軍隊開墾的營盤田。若不計入營盤田，1660-1683 年期間，台灣田園面積的年增率為4.6%。
季麒光也記錄了清治初期施琅的軍隊霸占田園的惡行，並企圖收回這些土地，但似乎無功而返，他清理出官佃田園與文武官田園的面積，並把這些土地「盡歸民業」。文武官田園是民人開墾，本來就是私有地，盡歸民業合理。但官佃田園是接收自鄭氏王朝的土地，屬於官府所有，為何要移轉給民間？張研(2002，頁111-112)指出，清廷對於「故明皇室勳戚莊田」的政策是轉為民田。清朝所接收的鄭氏王朝的官佃田園，應該是依此原則處理。
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