東南亞的當代新秩序：後冷戰時代的東南亞國...

名人推薦：王文岳｜國立暨南國際大學東南亞學系副教授兼系主任
蔡宏政｜國立中山大學東南亞研究中心主任
林韋地│作家、台灣「季風帶文化」創辦人
張國城│臺北醫學大學通識中心教授
張　正│燦爛時光東南亞主題書店負責人
黃宗鼎│國防安全研究院副研究員、天下獨評「東南亞風輕史館」專欄作者
──專業推薦（依姓氏筆畫排列）

「本書構思精妙，透過將東南亞區域主義的演變與不確定的新秩序的探索這二個觀點的相互結合，並且透過靈活而富有想像力的思維，以及透過來自東南亞地區的內部視角，讓本書擁有清晰且深具說服力的觀點。...

試閱1：〈新紀元的風口浪尖〉

沒有人預測到冷戰將於一九八九年落幕。套用巴索洛姆．史帕洛（Bartholomew Sparrow）教授的話，「羅伯．蓋茨（Robert Gates）後來說，如果有個人在一九八九年一月二十日那天預測，僅僅一年以後，不只整個東歐都將解放，《華沙公約》（Warsaw Pact）也將走入歷史，『那人一定會被關進瘋人院』。」但隨著柏林圍牆於一九八九年十一月九日倒塌，所謂「冷戰」時代結束。如果想找一個更「官式」的結束日期，這個日期應該就是一九八九年十二月三日，美國總統喬治．布希（George H.W. Bush）與蘇聯領導人戈巴契夫（Gorbachev）這一天在馬爾他宣佈冷戰結束。蘇聯於一九九一年解體也讓每個人都跌破眼鏡。如同彼得．杜伊南（Peter Duignan）與賈恩（L.H. Gann）所說，戈巴契夫並不想讓蘇聯解體。他只「希望修補共產主義，讓國家更有效率，更有人性，更能為民眾接受，並不想結束它」。然而，蘇聯解體是結束冷戰的「最後棺材釘」。

一方面，美國與蘇聯（一九九一年後，與俄羅斯）的對抗結束了，另一方面，華府與北京的關係卻每況愈下。自一九七二年尼克森（Richard Nixon）訪問北京，特別是在一九七八年越南入侵柬埔寨之後，美中關係一直朝正面發展。一九八九年二月，美國總統布希在北京會晤中共總書記趙紫陽，兩人同意，儘管兩國存有歧見，但中美關係已經「來到一種意義重大的相互了解的水平」，而且兩人「英雄所見略同」。幾個月以後，天安門事件（一九八九年四月到六月）爆發，華府（與幾個美國盟邦）對中國實施若干經濟與外交制裁，中美關係隨即惡化。

在東南亞，冷戰在悄無聲息的情況下落幕。早自一九八九年十一月九日之前幾近十年起，分隔共產黨與反共陣營的「牆」已經開始一塊塊拆卸，只不過隨國家不同，拆卸步幅也不同罷了。確實，到一九八九年，東協會員國國內所有的共產黨以及緬甸共產黨或被毀，或已形同虛設。只有菲律賓共產黨直到今天仍然存在，但菲共對政府已經不具任何重大威脅。它的全盛期在一九八○年代馬可仕（Ferdinand Marcos）總統戒嚴法統治期間。東南亞的冷戰有自己一套節奏。如果一定要選一個日子或事件，以標示舊的結束、新的開始來作為這本書的論述起點，可以選一九九一年十月二十三日在巴黎簽署的《柬埔寨衝突全面政治解決架構》（Framework for a Comprehensive Political Settlement of the Cambodia Conflict）。

柬埔寨衝突在一九九一年「正式」結束，是冷戰終於在東南亞落幕的第一個具體標示。若沒有一九八○年代末期出現的以下兩項修好行動，結束柬埔寨衝突的決議也產生不了：一是美蘇修好，另一是中蘇修好。在延宕十年的柬埔寨議題解決之後，東南亞各國可以邁步向前，完成一九六七年展開的東協方案。到一九九九年，原本始終侷限於次區域組織的東協，終於達成東協創始憲章第十八條所訂組織目標，將所有東南亞國家團結在一個實體內。

在一九七○年代中美修好後不久，馬來西亞、泰國與菲律賓與中國建立外交關係。在一九八○年代，東協諸國（基於權宜之計）還曾與中國合作，對抗越南對柬埔寨的佔領。但特別對越南、印尼與新加坡而言，導致東南亞諸國與中國關係正常化的奠基事件是中蘇修好與柬埔寨議題的解決。中國由於與蘇聯角逐共產運動領導權，一直不願放棄對東南亞各國國內共產黨的支持，中蘇修好使北京有可能放棄這種支持。北京拒絕切斷與東南亞共產黨的聯繫，是中國無法改善與東協諸國關係的主要障礙。印尼終於在一九九○年八月恢復與中國的正式關係（兩國於一九六七年斷交）。沒隔多久，在一九九○年十月，新加坡與中國建立正式外交關係──成為最後一個與中國建交的東南亞國家。

美中關係的緊張終究會對東南亞諸國帶來影響。在柏林圍牆倒塌的僅僅兩個月前，新加坡總理李光耀在一篇演說中提出警告說，這場共產陣營與非共陣營自二戰結束以來的對抗雖說已經過去，「大國之間的影響力與權力角逐」將在一個「多極世界」繼續。李光耀指出，「無論是在中國歷史上的三國時代，或是在日本歷史上的戰國時代，情況總是如此。大國想更加壯大，以確保它的優勢；小國會彼此結盟，以封鎖、削弱大國……」。一九九○年代初期變化多端的國際環境，確實極有可塑性。許多人預料「一種新的國際環境即將出現」，不過沒有人知道這種新環境會像什麼樣。布希說得好，「我們面對的這個新世界──但願我像你們一樣年輕──是一個美妙的發現世界，一個可以無拘無束探索、充滿無限可能性的世界。它像一場夢一樣夢幻，像發明家爆發的靈感一樣難以捉摸。」就連警告世人不要因冷戰結束而對世局過度樂觀的李光耀，也相信前景光明可期。一九八九年十月，在柏林圍牆倒塌一個月前，李光耀在第十一屆「英國協政府首長會議」（Commonwealth Heads of Government Meeting）發表演說指出，「一旦大國間的均勢轉變，世上其他國家除了調適以外別無選擇。但並非所有這些發展都是不利的。」李光耀發現，「在東方與西方，從北方到南方，世人渴望集中精力與資源投入經濟發展，抑制武器開支。」根據他的觀點，這種變化「可能透過多邊建制開啟一個全球國際合作新紀元」。李光耀鼓吹從聯合國與聯合國各機構著手，加強多邊建制。首先由澳洲總理鮑伯．霍克（Bob Hawke）於一九八九年一月倡議組建的「亞太經濟合作組織」（APEC），一開始是一個非正式的十二國部長級對話團體，它的組建反映，在冷戰結束的風口浪尖上，「區域性經濟體不斷升高的相互依存性」。亞太經合組織在一九九三年正式建立。安德烈．馬提尼茲（Andres Martinez，譯注：美國記者）在回顧一九九○年代十年時指出，「事實證明，我們不再困在一個分裂、零和世界的意識中，這對跨國合作太有利了」。美國總統比爾．柯林頓（Bill Clinton）在美國主辦的亞太經合組織首屆峰會中說得好，「我們同意，亞太地區應該結合在一起，不應該分裂。」

冷戰後期出現一場有關美國式微的辯論，保羅．甘迺迪（Paul Kennedy）的暢銷書《霸權興衰史》（The Rise and Fall of the Great Powers，一九八七年）對這場辯論有淋漓盡致地描繪。冷戰突如其來的結束，以及一九九○年八月，為對抗伊拉克入侵、兼併科威特，聯合國──特別是聯合國安理會──在美國領導下採取集體反制行動的能力，都讓世人對後冷戰時代與美國復甦寄予厚望。這場波斯灣戰爭是後冷戰時代第一場重大衝突（也是直到今天，唯一一場遭致美國領導的迅速而統一的國際反制的衝突）。

這場戰爭導致美國人宣佈一種由美國扮演特別角色的「新世界秩序」。喬治．布希說：

這種新世界秩序其實是一種處理新世界可能性的工具。這種新秩序的使命與形式不僅源出於共享的利益，也源出於共享的理念。這些在世界各地衍生新自由的理念，在我們偉大的美國有最大膽、最明確的表現。世人從來沒有像現在這樣如此仰望美國，向美國取經。數以百萬計的世人從美國理念汲取希望，也前所未見……

簡言之，基於世人都想向美國學樣的假定，華府認為，它的後冷戰使命是根據美國的形象改變世界。

美國簡短的後冷戰勝利，與之後為東南亞帶來苦難的「單極時刻」（unipolar moment）就此展開（後文會回頭加以討論）。鑄造「單極時刻」一詞的查爾斯．克勞塞莫（Charles Krauthammer）認為這是一種暫時狀況：「毫無疑問，多極時代終將到來。」不過克勞塞莫認為，這種，領先大國與所有其他國家之間史無前例的國力差距，得經過「幾十年」甚至「又一世代」之後才有望拉近。李光耀與其他東南亞領導人也贊同克勞塞莫的看法。在評估後冷戰世界面對的戰略問題時，李光耀認為，一九九○年代會出現對亞洲國家構成新挑戰的地緣政治新世局。他預料，隨著中國經濟崛起（以及隨後的印度經濟崛起），全球均勢將移往亞太地區。也因此，美國必須保有在亞太的存在，發揮制衡力。

（節錄自：第一章〈一九九○到九六年：凝視一片空白的招牌〉）


試閱2：〈「東協共同體」〉
表面上，東南亞以一種單一「東協共同體」的形式迎來二○一六年。但大多數分析家都同意，這個東南亞與它自稱的所謂「共同體」還有很長一段距離。穆西亞．阿拉賈巴（Muthiah Alagappa，譯注：馬來西亞亞洲事務專家）撰文指出，東協「短期內不大可能成為一個單一共同體。今後幾十年，東協的整合與共同體構築仍將是長程目標」。阿拉賈巴這番話道出許多人的心聲，政界人士並不反駁，但寧可聚焦於好的一面，強調「共同體」是東協發展過程的一個歷史性關頭──套用巴里．戴斯克的話說，是「它的建制性成熟的示範」。在新年伊始的慶祝活動中，人們也承認今天的東協「絕對談不上達標」──如果能達標的話。這其實是一種「旅程」，旅途首站是建立「東協經濟共同體」，大幅提升東南亞的競爭力與成長，接下來要建立另兩個支柱──「政治─安全共同體」（Political-Security Community）與「社會─文化共同體」Socio-Cultural Community）。東協經濟共同體本身，也因人口老化、制度軟弱、以及東協內部民族主義論點與保護主義政策不斷升溫的阻礙而「發育不良」。簡言之，「東協共同體」只是一件進行中的事。同時，為了保護東協，不讓東協捲入美中不斷激化的對抗，東協迫切需要更大的整合。美中對抗，以及二○一六年六月東協─中國昆明特別外長會會後聯合聲明遭撤銷（撤銷原因仍然不明）的事實，都說明東協內部特別是在南海議題上意見分歧，以及中國施加的巨大壓力。雖說東協─中國關係確實方方面面，中國外長王毅也呼籲東協諸國外長不要將南海爭議視為「中國─東協關係之合」，現實狀況是北京不把南海爭議，與區域性全面經濟夥伴、一帶一路與亞投行等東協─中國互動相提並論。

不過這一年還有一種更重要的意義。回顧起來，東南亞國際政治的重新定位可以追溯到二○一六年，不過這項仍在進行中的轉變會很快結束，還是會持續長久，目前還言之過早。第一個對東南亞地區國際政治發展造成衝擊的事件，是羅德里戈．杜特蒂（Rodrigo Duterte）在二○一六年五月的勝選。二○一六年六月三十日就任菲律賓第十六任總統的杜特蒂，由於在國內與國際採取的許多政策與行動，而成為廣受爭議的領導人。我們這裡要關注的是他的國際政策與行動。根據葛里戈利．鮑林（Gregory Poling，譯注：戰略與國際研究中心南海問題專家）的觀察，杜特蒂似乎「非常懷疑與美國結盟的價值，因為他不相信美國會在緊要關頭時真的支援菲律賓、對抗中國」。根據《環球時報》（一般認為，這家報紙時而充作中國共產黨的喉舌）的報導，這位新總統說，他「反對與中國開戰的構想，要與北京直接談判南海問題，而且不相信可以透過國際仲裁解決這場衝突」。隨著杜特蒂的當選，二○一六年年初舉行的美國─東協「陽光之鄉特別峰會」（見第七章）也淪為美國與東南亞關係史的一個不起眼的注腳而已。據說，在聽說歐巴馬批判他的肅貪與法外殺戮行動時，杜特蒂曾經罵歐巴馬是「婊子生的」（son of a whore）。兩位總統原訂二○一六年九月利用東協寮國峰會舉行期間碰面的計畫取消了。杜特蒂也沒有出席美國─東協會談，以顯示他「減少菲國對美國依賴」的意圖。杜特蒂還曾說，他「不是美國人的粉絲」，在處理菲律賓的國際關係時，馬尼拉要追求「一種獨立的對外政策」。

──

第二個重大發展就是仲裁法庭於二○一六年七月十二日那項世人矚目的判決：中國的「九段線」主張既無法律基礎也沒有歷史依據，而且沒有一個國家可以在海上主張任何「歷史性權利」。判決中還說，南沙群島完全不具可以視為大陸礁與經濟專屬區的特質。這項判決「遠比許多法學專家預期的更加全面而且決定性得多」。當然，北京不出所料，拒絕了這項判決。東南亞各國對這項判決的反應值得一提：東協由於缺乏共識，無法發表聯合聲明。據報導，汶萊、柬埔寨與寮國已於二○一六年四月與中國就南海議題達成一項四點共識。根據這項共識，四國反對任何「片面將一件事強加於他國」的企圖。新加坡外交官比拉哈里．考斯甘（Bilahari Kausikan）與王景榮指控北京分化東協。甚至在判決宣佈以前，柬埔寨已經表明，它不會針對這項中菲爭議，參與任何表達共同立場的行動。個別國家如寮國、印尼與泰國，也沒有就這項判決發表任何公開聲明，只是重申一些泛泛之論，說要根據東協─中國之前的協議，以及東協規範，和平解決這項爭議。針對這項判決作出反應的國家，如新加坡與緬甸，在用字遣詞上也「極度小心謹慎，以免觸及中國的神經」。在二○一六年九月紀念中國─東協對話關係二十五周年的峰會中，東協領導人甚至連一句中國應該遵守這項判決的建議都沒有。會後發表的聯合公報也對這件事隻字不提。的確，套用海達里安的話說，儘管菲律賓贏了一場「地標性的法律勝利」，「不僅中國壓制了國際社會的反應，東協本身也錯失了一次在南海伸張其重要性的歷史性機會」。意義最重大，也最讓人稱奇的是，二○一三年艾奎諾主政期間提出這項仲裁案的馬尼拉，現在由杜特蒂主政，而杜特蒂決定撇開國際仲裁法庭這項判決，透過雙邊談判解決南海爭議。北京為示回報，也保證提供菲律賓兩百四十億美元貸款與投資，並解除二○一二年實施的禁止菲律賓漁船進入黃岩島的禁令。馬尼拉希望中國提供更多資金，協助菲律賓進行多項基礎設施項目──聯結馬尼拉與呂宋北部阿爾拜（Albay）省黎牙實比市（Legazpi City）的鐵路就是一例。菲律賓財政部長卡羅斯．杜明奎茲（Carlos Dominguez）說，「總統的再平衡外交政策已經有具體成果，中國為菲律賓提供的慷慨援助就是其一。」

東南亞國家在國際仲裁法庭這項判決之後採取的不對抗作法，帶來若干正面成果，包括東協與中國達成海上緊急狀況出現時使用熱線的協議，以及「海上意外相遇準則」（Code of Unplanned Encounters at Sea）的實施，或許還有最重要的是，達成在二○一七年年中以前完成行為準則架構草案的協議。二○一七年四月，由菲律賓擔任輪值主席的東協在馬尼拉舉行第三十屆峰會。主席聲明中雖說提到南海議題，但只是重申「和平解決」爭議，不提國際仲裁法庭的判決。對於中國在南海填海造陸與島礁施工的事，主席聲明同樣隻字不提。根據「亞洲海事透明倡議」（Asia Maritime Transparency Initiative）的報導，衛星照片顯示，中國還繼續在南海、特別是在西沙群島繼續構工。一般看法是，在行為準則架構協議起草的問題上，東協諸國採取一種「較柔性立場」。美國、日本與澳洲嘗試說服東協作出較強硬的反應。放言無忌的杜特蒂在這次峰會召開前說，反正也沒有人敢向中國施壓，在會中討論北京在南海那些有爭議的活動根本沒有意義。作為一種交換條件，北京也不再堅持「不具法律約束力」行為準則的立場（東協一直主張行為準則必須具有「法律約束力」。）在八月六日的會議中，東協─中國「各方行為宣言實施聯合工作組」（Joint Working Group on the Implementation of the Declaration of the Conduct of Parties）就行為準則架構達成協議。九月，來自東協與中國的代表集會，討論行為準則談判前的「工作作法」。在《南海各方行為宣言》自二○○二年簽署的十五年後，終於來到這一階段。二○一七年八月，北京還向馬尼拉保證它不會在南海建更多設施，不會佔領更多島礁。實際狀況是，中國這些年來已經佔領若干有爭議的島嶼，並且在其中至少三個島上建妥可供戰鬥機起降的設施。儘管作了所有這些保證，衛星證據顯示，北京一直在「穩步前進」，不斷在南海填海造陸，建造新設施。

（節錄自：第八章〈二○一六到一七年：徘徊在歷史岔路〉）

試閱1：〈新紀元的風口浪尖〉

沒有人預測到冷戰將於一九八九年落幕。套用巴索洛姆．史帕洛（Bartholomew Sparrow）教授的話，「羅伯．蓋茨（Robert Gates）後來說，如果有個人在一九八九年一月二十日那天預測，僅僅一年以後，不只整個東歐都將解放，《華沙公約》（Warsaw Pact）也將走入歷史，『那人一定會被關進瘋人院』。」但隨著柏林圍牆於一九八九年十一月九日倒塌，所謂「冷戰」時代結束。如果想找一個更「官式」的結束日期，這個日期應該就是一九八九年十二月三日，美國總統喬治．布希（George H.W. Bush）與蘇聯領導人戈巴契夫（...

■臺灣繁中版序

■引言
本書宗旨／文獻回顧／當代史／各章簡介

■第一章｜一九九○到九六年：凝視一片空白的招牌
新紀元的風口浪尖／單極時刻／中國威脅／二十五歲的東協以及東協區域論壇的組建／美濟礁與南海爭議／東協區域論壇的頭三年

■第二章｜一九九七到九九年：亞洲金融危機的漣漪
亞太經濟合作論壇的成立／亞洲金融危機／緬甸加入東協／高棉加入東協／河內的行動計畫／東帝汶／從東亞經濟共策會到東協加三／非傳統安全／第二次美濟礁事件

■第三章｜二○○七到一○年：攜手共進二十一世紀
金融危機過後的省思／東協加三／九一一與後續／加強東協整合／「緬甸問題」／東亞峰會

■第四章｜二○○七到一○年：前行幾步，倒退幾步
年屆四十的東協／東協區域論壇回顧／東協國防部長會議與東協國防部長擴大會議／東協憲章／美國─東協關係／東協內部關係

■第五章｜二○○○到一○年：南海爭議
南海爭議再說明／導致行為準則起草的事件／美國對南海爭議的態度／導致《南海各方行為宣言》的發展

■第六章｜二○一○到一二年：夾在美國與中國之間的東南亞
夾在華府與北京之間／戰略轉向／第四十五屆東協部長會議／東協、美國及中國的關係／東南亞的中美競爭

■第七章｜二○一三到一五年：南海爭議成為核心劇碼
日本與印度／避開「修昔底德陷阱」／南沙群島事件發展／跨太平洋夥伴關係與一帶一路

■第八章｜二○一六到一七年：徘徊在歷史岔路
「東協共同體」／東協諸國與中國／唐納．川普總統來了／恐怖主義、菲律賓南部與羅興亞危機

■結論
■謝辭
■辭彙表
■注釋
■參考書目

■臺灣繁中版序

■引言
本書宗旨／文獻回顧／當代史／各章簡介

■第一章｜一九九○到九六年：凝視一片空白的招牌
新紀元的風口浪尖／單極時刻／中國威脅／二十五歲的東協以及東協區域論壇的組建／美濟礁與南海爭議／東協區域論壇的頭三年

■第二章｜一九九七到九九年：亞洲金融危機的漣漪
亞太經濟合作論壇的成立／亞洲金融危機／緬甸加入東協／高棉加入東協／河內的行動計畫／東帝汶／從東亞經濟共策會到東協加三／非傳統安全／第二次美濟礁事件

■第三章｜二○○七到一○年：攜手共進二十一世紀
金融危機過後的省思／東...