地方政府治理的困境與挑戰

第一章 總論

地方治理是近幾年來學界、政府與公眾議論最多的問題之一。這是因為全球化帶來規制變化，推動國家以及地區必須構建更具競爭性、適應性與應變能力的治理制度；其次，隨著公共治理理念的變化，各國政府推動治理制度與方式的改革，以適應社會發展的需要。然而，任何公共治理轉變與制度創新都是從基層開始，因此地方政府治理在此過程中居於基礎性的重要地位。

面對全球化的挑戰，大部分國家與地區逐漸走向主動適應與接受挑戰。全球化所建立的相互依存關係，為國家與地區的發展提供機遇。各國政府為了提高競爭力，認真制定全球性發展策略，全球化壓力以及國際組織與地區間的密切合作，直接帶來地方政府與公民觀念的改變。聯合國、世界銀行以及其它國際組織透過與地區的直接合作，削弱地方與國家的聯繫，強化地方政府在處理社會公共問題上的主導地位，刺激地方自主意識的發展。在此同時，各國都改革原有的機構，以適應全球化發展與實現新的管理理念。

　　1990年代，「治理」的概念重新界定政府角色與發展方向，成為各國政府再造的理論基礎。我國在這股改革的思潮中也並未缺席，政府的政策方向為「地方能做的，中央不做；民間能做的，政府不做」。中央政府將更多職權下放給地方政府、私部門與民間組織。也就是讓更多參與者共同承擔提供公共服務的工作，減輕地方政府財政與人事上的負擔。但我國政府在改革的態度上出現迷思。過分相信更多參與者的協力合作能減輕政府負擔將是一種不切實際的幻想。不僅無法實質提升地方政府的領航能力，反而導致人民對政府角色的混淆及不信任。因此，解決民主弊端的最佳途徑就是更民主，地方政府存在的問題就該針對政府本身尋求解決之道，而不是期待利用「治理」概念就能承擔政府存在於政治體系中的重要責任。

為實現地方政府治理的轉變，台灣亦於今（2010）年12月25日將台北縣、台中縣市、台南縣市與高雄縣市單獨或合併升格為直轄市，與臺北市形成「五都」。這是有史以來，台灣地方自治史上最大的變革，將對台灣未來的發展產生重大影響。除了台北市以外，其他四個直轄市皆為幅員遼闊之「廣域直轄市」，對於社會大眾而言，其政治參與將是前所未有之經驗與挑戰。各界皆期望透過此次將部分生活圈與行政區盡可能合而為一的行政區變革，達到資源最有效之整合。同時，在日漸強調城市競爭力的今日，社會大眾更期望此番調整可增加自己城市在國際間之實力。

然而，此次的地方自治變革是否會因而造成與直轄市與非直轄市城鄉差距愈來愈大？其次，新直轄市看似預算有所增加，然而是否會因為分配款不如預期，造成財政狀況更加惡化，進而影響到治理效率？「廣域直轄市」的市長面對未因地制宜的行政體制，到底要如何治理才能讓市內發揮最大效能？有日本「平成大合併」作為先例，合併過後的行政區在面對相關問題時，台灣究竟是會重蹈日本的覆轍，還是能夠領先日本提出更好的對策？面對全球化，台灣的地方治理要有何種思維與作法，才能達到提升競爭力的效果？本書針對一連串問題，邀請國內著名學者與專家提出精闢之分析與見解。

本書的第二章是由李俊俋老師所撰寫的｢縣市升格、政府層級與行政區劃｣一文。在去（2009）年立法院通過地方制度法修正案後，各縣市搶搭直轄市列車。一番角力之後，行政院、內政部審議委員會最後正式核定除台北縣（新北市）、台中縣市、台南縣市、高雄縣市分別單獨或合併升格為直轄市，「五都」正式成形，此一重大轉變將完全改變我國都會、城鄉的發展。雖然五都成形，可讓都市獲得更多國際競爭力，並可以進行有效資源整合；然而，這次五都的決策，很顯然地與過去十餘年來各界對改革政府層級為二級制的目標完全背道而馳，也與行政區域整併的概念不相符。

不僅如此，此次匆促上路的升格案，還隱含著更多政治計算，對台灣未來發展未必全然是正面的。許多現實存在的地方自治問題不僅未解決，反而留下更多疑問，如政府層級不見改革、行政區劃不見實施、城鄉貧富差距不見調整、行政區劃法、財政收支劃分法的立法或修正仍懸而未決，進而導致地方財政負擔未能減輕。此外，五都成形後，此次未獲升格的縣市，是否會因為資源分配、壓縮而淪為二等縣市？未來我國地方自治的發展或改革，是否會因五都的確立而更形困難？這些問題仍有待更多的探討與務實的解決。

　　第三章是紀俊臣教授的｢地方制度法修正後各影響層面剖析｣。紀教授首先引用法條，從法制面討論過去數年來縣市改制直轄市的相關計畫，認為這次的行政區變革，堅持依法行政與正當性之經驗，是本次修法的最大收穫。其次，「跨域治理」（cross-boundary governance）事項，排除中央或上級機關昔日因「跨域」而形成的介入空間，也加強了地方自治。第三，五都的形成，是依據北、中、南三大生活圈的國土空間規劃，未來五大直轄市將扮演核心都市（core city）的角色，台灣國土空間將邁向「區域治理」（regional governance）之里程碑。第四，加入了績效管理（performance management）的概念。在新的公務員員額級距劃分，及機關首長的行政裁量權下，可收組織精簡，提升服務之效。最後，地方治理（local governance）可以在中央與地方、官方與民間，以及各機關間合作情況下，利用SWOT分析，可獲得地方加速發展，繁榮區域經濟，改善地方民眾生活之效果。除此之外，縣市邁向直轄市化，以得到區域合作、地方發展之效果。

　　然而，因應此次五都的成形，台灣首次有幅員廣大、多達數千平方公里之直轄市出現，其治理作為勢必要進行調整，例如對於區域發展有著更為周全之考量，否則治理成效將會受到懷疑。除此之外，公共債務法的舉債規定與財政收支劃分法是否應配合修正，以增加歲入財源，使地方財政更為健全，乃刻不容緩的立法課題。總之，作者認為地方制度法之二度制度變革，係注入地方發展的活水，若干受訾議者如能有適當的配套，並能以長遠發展為前提，必可在不久的將來，感受制度變革的正面功效。

　　第四章是董建宏教授所撰寫之「從國家治理到全球治理－全球化時代下的地方政府治理策略」。本篇從國土規劃與治理的角度，從地方治理的歷史演變，來討論當前臺灣所面臨的地方治理困境，及可能的解決之道。首先，作者提出國土空間的區劃、民族國家城市與區域治理的關係，認為民族國家處理都市興起與城鄉發展落差、區域治理等議題之能力，成為考驗與檢視民族國家治理政策與能力的關鍵。

接著，對民族國家來說，區域發展政策隨著工業資本主義的深化，社會不同階級的衝突也日益顯著。為解決這個問題，區域政策的制訂與規劃，便逐漸採取將土地使用「再商品化」的模式。然而，這樣看似解決一個問題，但卻造成另一個問題－國家空間資源的過度商品化與開發，造成國家資源保育與生態環境的危機。另外，土地使用的「再商品化」，透過迅速吸引跨國資本及菁英進行城市特定區域開發，直接架構全球城市意象於這些民族國家的主要城市內，意外造成更大貧富差距的碎裂城市（quartered city）之出現（如豪宅區的產生），造成不同社經階級者，可能在同一城市中永不相見的狀況，如此必然會為民族國家的治理正當性產生重大挑戰！面對這樣的挑戰，「多元核心發展」與「全球在地主義」提供解決如此問題的解藥。

　　第五章是陳耀祥教授所著的「中央與地方政府治理權限劃分再探討－組織面向的觀察」。本文由憲法角度針對此次五都升格的相關作為做批判，認為行政院抱持「只要縣市升格，所有的治理問題即可解決」的想法，毫無「憲政意識」與「治理意識」。不僅如此，地方自治團體之組織權受到侵害的部分，更是本文關注的焦點。首先，組織設計沒有「因地制宜」的概念，制定地方行政機關組織準則時，僅以直轄市人口為標準，忽略地方自治還有空間及人文上之差異，也缺乏「住民自治」或「以住民為主體」之地方自治思考。

再者，由於改制為直轄市，必須將鄉（鎮、市）改制為區，造成差異甚大的各區有著相同的組織，無法因地制宜。此外，此次五都變革為了避免引起地方政治派系之反彈，還創設所謂「以機要人員方式進用」之區長及「區政諮詢委員」，此種「政治酬庸」根本就違背了地方自治的基本原則。最後，作者建議新直轄市應就以上聲請司法院釋憲，以讓直轄市享有完整組織權，進而因應城市治理所需設置相關之組織。

　　第六章是林雍昇研究員所撰寫的「中央與地方分權的歐盟模式」。首先，作者引用學者趙永茂的研究案，指出中央與地方分權問題缺乏有系統而合理的解決途徑，形成中央與地方權限爭議之原因。其次指出現行的中央與地方分權制度，簡直就是採取「中央優先，地方為輔」之精神，完全與現代的地方自治觀念背道而馳。而且還嚴重違背制度性保障及法律保留原則，顯有實質上掏空地方自治權之嫌。本文接著介紹歐盟近年來地方自治制度的思想新趨勢，引用《歐洲地方自治憲章》（European Charter of Local Self-Government）與《馬斯垂克條約（The Maastricht Treaty）》等條約，來說明地方自治的相關概念，如強調「輔助性原則」（principle of subsidiarity）和「最低限度原則」，以及將地方自治體自治中最重要的核心價值－以人為中心的基本人權保障－直接連結到國際人權保障體系做說明，並希望未來有機會修法時，能夠引用為參考。

　　第七章是陳朝建教授所著之「地方政府再造的組織調整課題」。作者首先指出政府組織再造的策略，除了四化策略－去任務化、地方化、法人化與委外化以外，也可以是一種運用「治理」概念而重新發揮政府的功能。故透過此概念，傳統的地方政府必須走向地方治理（from reinventing local government to local governance），也必須比中央政府更有「企業化」、「民營化」的精神與作為，才能有效開源節流、降低成本，及更有彈性地處理地方居民的公共事務，進而面對全球化時代的挑戰。

其次，本文提出地方組織再造的實務課題，強調新直轄市政府仍可以想辦法與其他地方政府、企業組織、第三部門或是其他的各種力量共同戮力於地方公共事務的經營管理，尤其是推動所謂的「服務在地化」（陳朝建，2004），透過將多數業務整併入區域行政中心，讓區域行政中心承擔起小型直轄市政府的功能。接著，就以新北市（原台北縣）為例，提供組織再造之建議，並以2006年台北縣市曾共組縣市合作推動委員會的經驗，作為跨域治理之參考。

此外，由於直轄市改制，必須負擔更多自治事項，如學校、社會教育、醫療等。認為必須體察到各直轄市所擁有的資源與需求不盡然相同，故組織再造不必完全模仿原來的台北市政府或高雄市政府之組織設計，而應該因地制宜才對。

　　第八章則邀請現任民進黨政策會首席副執行長劉建忻先生撰寫「縣市合併後的治理難題－借鏡日本市町村合併經驗」。本文首先從經濟規模與空間發展等主張，簡略探討行政區合併的必要性與目標，期望可以達到提升經濟規模與財政效率、促成城鄉共榮發展與提升全球競爭力等主張。接著，介紹日本市町村合併各階段的歷史，而後以平成大合併為探討重心，分析其政策目標並檢視其執行成效。發現合併雖然帶來廣域行政的優點，但是服務品質與認同感下降卻因為行政區合併而下降，還造成許多一地多制的情況，並且原來希望地方財政狀況改善的效果也沒產生。

　　尤其甚者，平成大合併還產生新的問題：誘使地方放肆舉債、財政紀律不彰等狀況。最後簡述台灣行政區劃的演進與現狀，認為馬政府在推動「三都十五縣政策」的過程中，完全是政治決策先行，相關法制的研修在後，可說是一大敗筆。此外，影響地方政府財政能力的財劃法及統籌分配辦法的修正，至今仍沒有完成，讓地方財政猶如瞎子摸象又是一大敗筆。最後，作者認為大台中、大台南及大高雄的地方政府，皆應借鏡日本市町村合併的經驗，從「行政效能」及「財政理性」兩個面向著手，來積極面對未來的重大治理議題。

　　第九章為蘇建榮教授與陳錦稷研究員合著之「從「準直轄市」到直轄市－新北市升格的財政分析」。首先，作者以台北縣財政為例，發現台北縣政府近五年來有收支差短逐年擴大、建設經費仰賴中央政府補助、「短債長債化」等問題。接著對於新北市升格後的財政狀況進行分析，發現因為升格直轄市後承接中央移撥業務與併計各鄉（鎮、市）預算，財政負擔將大幅增加，儘管統籌分配款也會因為升格而有所增加，但財源增加有限，且由於中央補助的高度不確定性，造成新北市升格的政策風險。

最後，本文對於新北市升格後提出財政建議。第一，提出新版財劃法，導正行政院版缺失，以「把餅確實做大」，「落實地方自治」及「確立財政自主」為基本原則來凝聚共識推動修法。第二，透過成立債務基金、導入租稅增額融資制度（Tax Increment Financing，簡稱TIF）等手段。第三，成立「重大建設基金」，籌措建設財源。第四，妥善規劃土地開發，創造收益。透過以上四點，可收強化財政紀律，提升財務管理效能之效，更可追求財政穩健與永續，達到建立地方政府治理的全新典範。

　　第十章為蘇建榮教授所著之「行政院版財劃草案的缺失與建議的修正方向」（預計下週一交稿）

　　第十一章為陳錦稷研究員之「五都升格的迷失！－地方政府財政問題的再探討」。本文首先檢視地方政府現今所面臨之財政問題，認為升格固然可以增加統籌資源分配與舉債上限，然而升格不僅不等於「縣政升等」，還有可能因為財源不足之情況下，反而不利區域均衡發展。另外因為財政大餅是固定的，升格產生排擠作用，造成其他未升格之縣市財政排擠作用，最後變成「一個台灣兩個世界」的窘境，與國土均衡發展的目標嚴重相左。

其次，透過相關的數字分析，提出當前地方政府的財政問題，如收支結構失衡所造成之財政量能嚴重不足、因為台北市長年財政上的優勢，而造成之財政資源不均，以及因為概括承受舊省府的債務及當年中央政府為了限制、控制地方縣市的施政，而趁著精省之便將地方稅收歸為國稅所造成之公共債務累積龐大。接著介紹相關地方補助款，並提出行政院版公債法及財劃法草案之缺失，認為行政院簡直就是貿然發放一張高額度的舉債「現金卡」，以滿足民選縣市長的建設需求，而且也因為草案中增加財源的重大落差，導致目前兩法都未及於五都升格前通過。最後提出建議，認為落實精省後二級政府制度，讓所有縣（市）在財政地位上都升等成為「直轄縣」，才能矯正長期以來「重直轄市、輕縣市」的問題。並且要以「落實地方自治」與「確立財政自主」為原則，提出確實能把餅做大，以解決地方財政量能不足困境的財劃法草案，才能有凝聚共識推動修法的可能。

　　第十二章為李明峻主任所著之「地方治理與自治行政的特殊領域－農漁會和農田水利會」。台灣的農漁會、農田水利會一向在地方政治中扮演關鍵角色，也是地方派系形成的重要原因。2010年底，台北縣、台中縣市、高雄縣市和台南縣市將正式升格為直轄市，這是1997年決定凍省以來最大的地方自治制度改革，將對台灣地方政治生態產生巨大的影響。作者認為，除地方制度法、財政收支劃分法和公債法等必須修訂之外，這些縣市的鄉鎮市一級自治機構將被改為區一級的派出機構，區長由直轄市長直接任命，鄉鎮市長和鄉鎮市民代表會將停止選舉，連帶引起地方派系的基礎－農漁會和農田水利會的變動。

同時，升格為直轄市將徹底打破地方派系的中間層級，而由於這項地方政治生態的改變，未來將對該直轄市農漁會、農田水利會產生何種影響？至於其他未升格的縣市中，農漁會未來發展方向如何？此外，與行政區域無關但卻為地方派系主體之一的農田水利會未來的定位為何？農漁會和水利會與縣市政府的關係應該為何？作者都對其做進一步的觀察、思考和研究。

　　第十三章為羅承宗教授所著之「五都成形後縣級政府下轄次級自治團體之存廢」。由於五都形成，新直轄市下原有鄉（鎮、市）級首長將改為官派首長，引發鄉（鎮、市）是否應一併隨之去自治化等話題。首先作者引用正相關論點，說明贊成與反對鄉（鎮、市）級去自治化的理由。接著由法律觀點指出，為了「解決地方政治惡質化」的論點，因此讓鄉（鎮、市）級的去自治化犯了錯，把病理現象誤診為生理現象的誤謬，本身在理論上就破綻百出。

作者認為，地方政治惡質化的病因，不在於制度而在於人，而若要解決，必須藉長期民主教育的持續積累，才能有效解決。另一個為了「縮減政府層級、提升行政效能」而讓鄉（鎮、市）級去自治化，聽起來較具有說服力，然而作者認為，將效能、效率作為行政機關從事行政行為基本原則的見解，即使在國外行政法學界，仍屬少數說。且公部門與私部門之目標不同，若將效率置於民主價值之前，恐怕有悖離公法學基本價值判斷之嫌。最後，藉由東京都大型區域治理的例子，認為其區部所屬23區的權力下放、地方自治的治理模式，可提供台灣五都未來突破地制法中小區域直轄市治理框架的侷限，展開「區自治」的課題時之重要參考。

　　第十四章為王義川教授所撰寫之「人本、永續的地方交通治理」。基於都市永續發展，人本交通與智慧型運輸系統成為其重要策略。人本交通部分，除了整合都市發展、道路規劃與停車規劃，並確立了都市結構、路網結構及停車供給結構的互動關係外，也應強調行人或自行車，以及大眾運輸等較不會對生活環境帶來干擾的運具優於小汽車與機車。在具體作為上，「人車分道」與「交通寧靜區」等措施就成為其具體實踐。有人認為建立軌道系統所費不貲，易造成政府重大財政負擔。

作者對此提出建構成本較低的輕軌捷運系統（Light Rail Transit，簡稱LRT），認為若在不興建軌道系統，就無法應付未來運輸需求的前提下，使用這種運輸工具不失為一種解決方案。發展智慧型運輸系統部分，則透過智慧型運輸系統的建置，讓使用大眾運輸與用路人都能享受到便利。最後，作者認為地方治理之交通政策必須考量因地制宜的特性，充分發揮地區性的運輸需求特性與管理手段，雖然許多措施必須考量市民的真實感受，但對於正確的做法也應該堅持推動才是王道。

地方政府治理的困境與挑戰

第一章 總論

地方治理是近幾年來學界、政府與公眾議論最多的問題之一。這是因為全球化帶來規制變化，推動國家以及地區必須構建更具競爭性、適應性與應變能力的治理制度；其次，隨著公共治理理念的變化，各國政府推動治理制度與方式的改革，以適應社會發展的需要。然而，任何公共治理轉變與制度創新都是從基層開始，因此地方政府治理在此過程中居於基礎性的重要地位。

面對全球化的挑戰，大部分國家與地區逐漸走向主動適應與接受挑戰。全球化所建立的相互依存關係，為國家與地區的發展提供機遇。各國...