第四章 個案二 － 國立中正文化中心（行政法人）

第一節 歷史與現況描述

如筆者於本書第二章所曾言及，民國91年11月，當時已成立滿15年的國立中正文化中心 – 國家兩廳院，在現任國立臺北藝術大學校長朱宗慶教授擔任該中心主任的倡議下，以「行政法人制度」做為組織運作之總體設計核心，完成「國立中正文化中心設置條例草案」。該草案在經教育部送請行政院審查後，行政院即於91年12月18日通過「國立中正文化中心設置條例」草案，並在12月24日將草案送請立法院審議。立法院於民國93年1月9日完成三讀，經總統於93 年 1 月 20 日公布後，完成立法程序，嗣經行政院指定自93年3月1日起施行，兩廳院正式改制為「行政法人」。

惟在兩廳院於93年3月1日改制為「行政法人」的同時，政府雖曾致力於推動其他包括展演機構在內之其他政府機關/構，也能夠如兩廳院一般，完成「法人化」的法制程序，惟如筆者於本書前言所述，由於主事者與當事人的態度未見一致、立法院與行政院及考試院間互有堅持，再加上政府內部、朝野立委與學界民間滿溢著多元觀點，終使得臺灣政府自民國90年開始的行政革新任務，在出現了一個「行政法人」兩廳院後，就未再見其他機構追隨跟進。此使得身處於文化藝術領域的兩廳院，自民國93年3月1日「法人化」至今，依然是我國絕無僅有的唯一「行政法人」機構（餘請參閱本書第二章）。

因此，「行政法人」兩廳院既然是「唯一的」行政法人機構，同時，也是在朱宗慶校長戮力請纓之下，所生成的「獨立機構」。因此，在兩廳院「法人化」之前、「法人化」當年，以及今日的兩廳院營運情形，就成了必須予以觀察的重點，以為將來在「行政法人法」完成立法三讀程序後，有其他政府機關/構加入「行政法人」的行列做準備。

於是，筆者在本節部分，乃以兩廳院「法人化」之前的民國91年（含部分之92年度資料）、「法人化」當年的民國93年，以及兩廳院對外發布之最新年度資料的民國98年，做為跨年比較的年份，期能以此觀察，「法人化」之於兩廳院，是否真的能夠確實因為「人事與財務鬆綁」等法人機構特性，而使兩廳院在營運績效上，可以出現明顯的提升效益。不過，由於筆者在上述各年度資料蒐集的過程中，不可免的仍遇有部分資料因年代過久已不可得，或資料不易取得的問題，而必須在跨年比較的過程中，就民國91年與92年間之法人化前的資料，做成少量彈性調整的不得已決定，謹此先予敘明，並請讀者包涵諒解。

以下，筆者即先對「行政法人」兩廳院的沿革，做一簡要說明，其後，再就作者依兩廳院「法人化」前（91年為主，92年為輔）、「法人化」當年（93年），以及當前之兩廳院（98年）的比較原則，所揀選之年份，進行扼要之兩廳院基本背景說明，以利讀者在進入下一節「營運績效分析」時，可以對「行政法人」兩廳院有較多的認識。

一、「行政法人」兩廳院之沿革

「國立中正文化中心」，通稱國家兩廳院，係因民國64年先總統蔣中正先生逝世，國人為表達永恆的崇敬與追思，乃發起捐獻籌建中正紀念堂計畫。園區內含有中正紀念堂、國家戲劇院及音樂廳等三座大型建築。民國69年4月，第一期工程 - 中正紀念堂完成；民國76年9月30日園區內全部工程完成，並於同年10月31日正式開幕。

在兩廳院的硬體建設期間，其組織管理與法規章程也在逐步進行設置與訂定。「國家戲劇院及音樂廳營運管理籌備處」首先於民國74年2月1日成立，並展開營運。及至民國81年10月，始由行政院核定「國立中正文化中心暫行組織規程」，同年12月20日經教育部發佈後，正式成立「國立中正文化中心」，同時將原有之籌備處裁撤，成為隸屬教育部之社教機構之一。

民國91年11月，兩廳院將訂定完成之「國立中正文化中心設置條例草案」送請主管機關教育部審核後，即經教育部將該草案送請行政院審查。91年12月18日，行政院通過「國立中正文化中心設置條例」草案，並於12月24日將草案送請立法院審議。立法院在民國93年1月9日完成「國立中正文化中心設置條例」三讀，經總統於93 年 1 月 20 日公布後，完成立法程序，嗣經行政院指定自93年3月1日起施行，兩廳院正式改制為「行政法人」，成為我國第一個，同時也是目前唯一實施行政法人制度的機構。

在行政法人的全新組織型態下，中正文化中心設董事長一人，由行政院院長就董事成員中遴選聘任之，負責綜理董事會業務。而除董事長外，另有董事十四人、監察人三人，由監督機關 - 教育部報請行政院院長聘任之。董事會負責兩廳院工作方針核定、營運計劃與營運目標審議、經費籌募、年度預算核定與決算審議、自有不動產處分或其設定負擔審議、重要規章審議或核定，以及藝術總監任免等事項。

民國94年8月1日，原國家音樂廳交響樂團納併成為國立中正文化中心附設樂團，並正名為「國家交響樂團」，為兩廳院第一支附設演藝團隊。(延伸閱讀：國立中正文化中心，http://www.ntch.edu.tw/front/index)

（二）各年度之基本背景說明

有鑑於國立中正文化中心 - 兩廳院於改制為行政法人前後，在行政團隊、經費預算、人力組成，以及觀眾增減等，概都會因「制度」的原則性改變，以及「人事」、「財務」自主，而隨之產生不同程度之變異情形。

第二節 營運績效分析

承上節所述，筆者本次乃以兩廳院「法人化」之前的民國91年（含部分之92年度資料）、「法人化」當年的民國93年，以及兩廳院對外發布之最新年度資料的民國98年，做為跨年比較之基礎，期能透過兩廳院改制為「行政法人」前後的資料，就其人員編制、工作計畫、公務補助預算、自籌經費比例，以及服務內容之調整等，進行跨年觀察暨比較其中之異同。

在此同時，筆者也會根據兩廳院在各該年度的財務表現，分析其營運績效是否確能因為「法人化」而產出明顯效益。筆者期能以一個外部的中立觀察者身分，就上述項目進行探討與比較，盼能藉最後之結果呈現「法人化」是否真為臺灣政府繼續可行之路。

惟筆者在此也必須說明，由於本次之跨年比較研究之基礎，基本建立於兩廳院依「政府資訊公開」原則所選擇公佈的內容，以及包括前兩廳院主任/藝術總監朱宗慶校長的部落格及《法制獨角戲 － 話說行政法人》之專書資料；前兩廳院董事長陳郁秀所出版之《行政法人之評析 － 兩廳院政策與實務》專書內容等，因此，為使讀者可以與筆者擁有共同資訊的立場，以了解筆者在此次進行比較時，係以哪些主要資訊協助建立比較邏輯，是以，筆者在陳述如下的文稿中，必須得引用較多篇幅的前人智慧，以做為鋪陳比較的礎石。關於這一點，務請被引述的作者們多予包涵。

一、人員編制

國家兩廳院之所以在朱宗慶前主任（現任國立臺北藝術大學校長）的主張下，致力於改制為行政法人的最主要原因，除了組織定位不明確與會計制度不合宜外，人事制度的複雜性更是關鍵因素。國家兩廳院在改制前的人事問題包括:（一）任用員額不足，公務人員與約聘僱人員比例差距過大，達約2.33倍(民國92年，表4-2.1)；（二）藝術專業人才難以進用。

民國93年3月行政法人後的兩廳院，則採公務人員與非公務人員雙軌制。同時，為保障相關人員之合法權益，乃對改制前之編制內具公務人員資格者，保障其仍具有公務人員身分；惟自民國97年7月起，則對編制內之公務人員人員採以「遇缺不補」原則，此致使兩廳院之人事費用，可較原預算數節省近三千萬元。

不過即使是已經採「遇缺不補」的方式，希望使人力組成儘量往單純方向發展的國家兩廳院，在經過了6年的法人化歷程後，依前兩廳院董事長陳郁秀教授的觀點，兩廳院似仍未因「法人化」，而可全然的自前朱宗慶「主任」時期的「人事制度複雜性」的問題中脫出。

依陳郁秀教授所撰，兩廳院從業者包括：一般人員、經銓敘核定之公務員、經教育部核定之教育人員、點工及志工等，不同身分人員有其各自適用的人事規章，所以產生內部管理的困擾。而為求公平與合理，目前部分內部人事規定不得不以比照公務人員的方式訂定，譬如：年終獎金即多比照公務人員規定，發給1.5個月獎金(陳郁秀，2010，頁57)。

就陳郁秀教授所指述的「困擾」，民國93年8月31日卸下行政法人後之首任「藝術總監」重任的朱宗慶校長，曾於民國98年2月16日，以「現職員工的移撥安置是一件大工程」為題寫道：按「行政法人法草案」在第四章「人事及現職員工權益保障」中，從第19~ 29條共11個條文，其中除第19條規定：行政法人進用之人員不具公務人員身分，使行政法人可因人事鬆綁免受公務人員任用法制之拘束，且可適用於所有新設或改制成立的行政法人外，其餘十個條文，均都是針對改制法人後的既有公家機關或機構的員工，包括：原機關之編制內公務人員、約聘僱人員、駐警、工友(技工、駕駛)的處理與照顧。

因此，從「行政法人法草案」共41條條文來看，僅是在員工權益保障部分就占了10條之多，且均對於員工的移撥安置、留任、休職、停職、留職停薪、遣散、退休等做了相當具體的條文解釋。很顯然的，政府亦係以兩廳院為本，盼以較大的誠意，協助已受聘之員工做生涯的調整轉換，由此可見，政府從「兩廳院改制」開始，乃至於今日，為了既有人事處理問題，所重視的細節與為之付出的用心。

一般而言，在組織改制下，針對現職員工的移撥安置，最常見的方式是以「落日條款」進行。「落日條款」指的是法律有明訂施行期間者，在有效法律時間(例如三至五年內)，要求原有職員工必須決定改變身分或移撥、轉職；此種方式的優點是幫助機構進入專業化經營，能夠更快速的達成改制目標。

但相對來說，行政院所提之行政法人法草案採取的則是較溫和的方式，也就是依照原機關現職員工的意願，移轉到行政法人機構任職、移撥其他單位或者是優退。此種方式的優點在於溫和漸進地過渡轉型，基於照顧現有員工權益，而把改制工作的調整流程拉長。但其缺點卻是，機構改制前後體制轉換的衝突性與過渡期將拉長，造成人員管理的困難度增高(朱宗慶，2009，頁70)。

從以上朱宗慶校長對是否該「快速」還是「溫和」處理兩廳院或法人機構人事問題的發言內容，可以使我們了解，在「快速」與「溫和」在各有其優缺點的情況下，確實讓主其事者難以對之立下判斷做成抉擇，不過，朱校長終究在其文章中，透露了個人的最後主張。朱校長說：「我個人的經驗和觀察認為，溫和漸進的方式轉型，將可降低員工不必要的徬徨與緊張、取得員工的信賴，進而願意共同期待組織之轉型，並且樂見未來遠景，如此一來，即已邁開成功的第一步。這樣說來或許輕鬆，但其執行方法，卻須嚴謹與有步驟性，大前提是必須訂出清楚的改制目標，透過討論與共識凝聚的方式，讓組織和員工共同學習成長，一起加快腳步，跟著新制度走！」(朱宗慶，2009，頁70)。

不過，對於朱宗慶校長的「溫和」處理主張，當時仍擔任兩廳院董事長的陳郁秀教授，卻有著反向的見解。陳郁秀教授表示：行政法人的存在，主是為了提升組織營運效益，而為能聘任有能力的專業人士，人事鬆綁實為必要之措施。然就組織內部的和諧，以及提升人事管理的效度與一致性而論，改制時在保障身分轉換權益的前提下，應該採取「強制」規定，將留任的公務人員一律以轉任為非公務人員為宜，這點可提供將來欲規劃法人化的機關做參考 (陳郁秀，2010，頁57) 。

依筆者個人之見，由於「行政法人化」自民國90年代以來的議題興起，主要是政府著眼於為使其所執行之公共任務能夠更具行政效率與彈性的同時，也能夠減輕政府的財政負擔，因此，綜觀兩廳院因「法人化」而在人員改制上因仍採以較溫和的方式，則由於善意的為了「延長生命跡象」，的確會反而造成內部人員在衡平管理上的困難度。在者，若根據「國98年度國立中正文化中心營運績效評鑑報告」，則又可發現，兩廳院在該年度的人事經費，占其總支出比率仍呈現上升趨勢，且民國96~98年之三年平均，甚至還較改制為行政法人之前三年(民國93-95年)，增加了 6 個百分點，若依此，則兩廳院確應就人事成本及人力運用效益等問題，持續地加以研討。

二、工作計畫

依筆者於本書第二章第一節所引述之朱宗慶校長於民國97年7月11日，在其部落格 - 「朱宗慶的文化觀察」，以「行政法人是什麼，當初為何要推動行政法人？」為題所寫道的內容：

「民國90年3月我到兩廳院工作，當時我有很清楚的願景、目標、策略，其中之一就是讓兩廳院法人化。兩廳院自民國76年成立以來，一直都是組織定位不明的「黑機關」，為了讓它早日法制化，正常運作，進而成為國際一流的劇院，我全力推動「法人化」制度」。

據此，則可了解，早在民國93年3月兩廳院完成法人化之前，朱校長即已在其基本心情與態度上，要以「準法人」的積極度，邁向「真法人」的最終結果。因此，從筆者僅能搜集到的兩廳院「民國92年工作計畫」中，就可觀察到，在正式成為「行政法人」前一年的兩廳院，其工作計畫已然涵括：

1. 品質提升，包括：改變觀眾聆賞節目的經驗、使兩廳院更趨近於「文化生活園區」的理想，以及鼓勵工作人員重新建立「服務業」的心理態度。

2. 為迎接法人化，進行內部改造工作，為轉型做好準備。

3. 透過各種主題性節目的規劃，配合以主動積極的行銷宣傳手法，吸引不同的藝術愛好族群，加強推廣藝術的效果。

民國93年，兩廳院在正式改制為「行政法人國立中正文化中心」後，即經由全體董事會議通過，委請朱宗慶教授出任第一任藝術總監。兩廳院即開始在全新的組織下，依功能屬性將兩廳院的整體營運分為藝術、業務、行政三大區塊。另為了深耕藝文推廣對象，同年推出「兩廳院之友」新制，將原有之二級會員制，改為四級，並依照不同觀眾族群的需求和興趣，設計提供相關服務與消費項目，並全面更新售票系統，增設二十四小時網路購票服務，以及全省藝文或文化娛樂票券代售業務。

至於已然法人化達五年之久的兩廳院，則更是在民國98年提出了相當多元的工作計畫。依據兩廳院民國98年度「營運績效評鑑報告」內容，兩廳院為了增進藝文欣賞人口，並因應陸客來臺觀光之趨勢，兩廳院乃採取了主動行銷推廣的策略。此外，民國98年亦有由兩廳院自製的旗艦節目，結合國內外一流劇場工作者合作演出。例如：《歐蘭朵》邀請國際級導演羅伯．威爾森(Robert Wilson)與國光劇團、魏海敏合作；《觀》則邀請了無垢舞蹈劇場，兩者在演出後均獲得極大迴響及好評，同時還將製作過程攝製成紀錄片進行發行與推廣。上述的這些演出，亦於後續成為推展至國際巡演的重點節目，尤以「藝像臺灣」系列，囊括了戲劇、戲曲、音樂、舞蹈等，均屬最能夠呈現臺灣表演藝術活力的創新製作。

此外，為了能夠吸引更多「民眾」，成為初次進入兩廳院的「觀眾」，同年，兩廳院亦推出了一系列為「深耕藝術欣賞」而特別規劃的專題講座，以及相關推廣活動，主要參與對象為校園及企業族群。

另於民國98年同期，兩廳院除將網站進行改版外，每月亦發行20萬份的「兩廳院（月）節目簡介」，全年並召開記者會132場，有效提高了兩廳院的曝光度。在此同時，為了營造優質創意空間，同年兩廳院亦曾邀請從事生態藝術達三十餘年的法國植物學家Mr. Patrick Blanc，於國家戲劇院大廳創作「蘭花圓舞曲」。

三、公務補助預算與自籌經費比例

兩廳院前董事長陳郁秀教授指出，兩廳院改制後的預算來源，主要為營運之收入、政府之補助、受託研究及提供服務之收入、國內外公私立機構、團體及個人捐贈，以及其他有關收入等。在政府補助費用方面，主要是廣泛運用於兩廳院的經營管理，包含：人事費、節目費、行銷推廣費、建築物與固定設備之重要設施維修及購置費，以及其他特殊維修計畫所需經費。而根據民國93年行政院院公文函釋，自民國94年起，有關政府公務預算補助兩廳院的總額，將先依比例連續三年(民國97-99年)調降3%後，再予以檢討評估。另依據民國97-99年兩廳院中程計畫，兩廳院的自籌比例必須達32.36% (陳郁秀，2010，頁62/82) 。

對此，陳郁秀教授樂觀的表示，兩廳院(不含國家交響樂團NSO)在沒有其他重要硬體汰換及修繕的前提下，由於場地使用與節目辦理的政策已愈趨明朗，總預算在新臺幣9到10億元間是現階段合適的規模，而這其中兩廳院的自籌比例可達35%到40%之間，即政府補助60%到65%之間 (陳郁秀，2010，頁164) 。由此，即可知，在民國93年法人化以前的兩廳院，曾是個完全仰賴公務預算營運的「公有公營」機構，且在朱宗慶校長的任內，當時的兩廳院還有著高額的負債。其後經過「法人化」的身分轉變與組織再造，依照上述陳郁秀教授所指，兩廳院已經有能力自籌35%到40%的營運經費所需，是可証明當時朱宗慶校長的堅決主張確為應行的方向。

不過，就「自籌經費」與「自給自足」中的區別，朱宗慶校長特別也為文說明：外界經常關切到「法人化後需提高自籌經費」，並把教育部三年調降兩廳院3%預算的做法，曲解為政府是要兩廳院法人化後「自給自足」，其實並非如此。因為如果只著眼於強化營收、提高自籌比例，而不顧或忽略國家兩廳院的公共任務，則可能會導致社會大眾減少對表演藝術界的支持，或迫使兩廳院走向商業劇場的營運方向，如此，恐將影響兩廳院法人設置的核心目的，而此種結果更是與政府支持成立行政法人的初衷背道而馳。(朱宗慶，2009，頁25)

但相對於朱宗慶校長的「內斂」，陳郁秀教授反倒在「強化營收、提高自籌比例」部分，與朱宗慶校長間，又有著明顯不同的主張。陳郁秀教授表示：事實上，許多學者與教育部主管單位都認為，兩廳院的定位應當是表演藝術中心，有門票收入，而不應單純依靠政府補助。至於沒有經費補助的部分，則應該由兩廳院自行籌措。而這也就是說，雖然行政法人經營的最高價值在於非營利化，但仍必須「經營管理效率化，且必須重視財務收入之最大化」。因此，監督機關教育部的評鑑報告即曾明示，兩廳院應對未來營運策略與發展預為籌謀規劃，持續合理提高自籌經費比例，儘量朝著「自給自足」的方向做努力，以減輕政府的財政負擔。惟在此同時，亦曾有學者撰文反對兩廳院提高自籌比率到40%，認為提高兩廳院的自籌財源門檻，將會連動提高場地設備使用費(租金)，嚴重影響核心業務，減少對表演藝術的支持，也將降低觀眾欣賞表演藝術的意願 (陳郁秀，2010，頁93)。

四、服務概況

在有關兩廳院的服務概況方面，陳郁秀教授指出：每年的觀賞人次大約都在60~65萬人次之間，其主要的原因在於，兩廳院的四個表演廳座席固定，且每年可提供表演的檔期，也大致維持不變所致。以國家戲劇院為例，扣除保養維修與農曆春節休假，每週一檔，每年約可提供48檔表演，在場次的限制下，除非有新型態的表演形式，譬如：民國95年參觀人次較高(約70萬人次)，即係因受當年《歌劇魅影》連演三個月的影響。但就一般的情況而言，戲劇院每檔的裝、卸臺約需3~4天，而一檔約可表演4場，因此三個月大約可以提供48場的表演。而《歌戲魅影》是因為連續演出三個月，所以演出總場次可達64場，那就是因為節省了裝、卸臺的日程所致，於是可以多增加16場次，並也因此而多出了2萬5千位觀眾。換句話說，若以民國97年為例，當年的兩廳院四廳，不分主辦或外租，平均每場上座率約為67%；而由兩廳院含NSO主辦的節目，則平均上座率為75%。由此可顯示，兩廳院每場表演的上座率，確實仍有進步的空間。不過，即使兩廳院每場的上座率繼續提升到極致，卻仍因座位數的先天限制，而無法持續或大幅的成長。因此，新設專業藝術表演場所，對於滿足表演團體的需求、平衡南北區域發展，以及拓展觀眾人數而言，確實是有其必要性(陳郁秀，2010，頁150)。

在對以上陳郁秀教授的陳述有所認識後，以下就可依據表4-2.5之「兩廳院各類型之演出節目場次」來進行分析。從場次的總量來看，以民國91年度法人化以前的演出場次為最多，達1,038場；法人化當年的民國93年度，演出總場次則為最少，共965場。此外，若以民國98年度與民國91年度相較，則可發現雖因為總量的減少，而使得戲劇、舞蹈、音樂三類的演出場次，皆處於減少的狀態，但其中則又以戲劇類所減少的36場次為最多，其次為音樂類的33場，至於舞蹈類則為21場。

另若再從民國91年與民國98年各類型演出之「變動幅度」來觀察，則可知民國98年度的舞蹈類，在相較於民國91年度之後，係下降約二成為最高，其次為戲劇類，約一成五左右，至於總場次的變動幅度，則為－6.74%。

而若再以各類型演出占總場次之比例來觀察，則又可看出，音樂類占有近七成的場次比例，位居三類型演出的最高，其次為戲劇類，約占二成五左右。而究其原因，很明顯的就是因為陳郁秀教授所指：「戲劇院每檔的裝、卸臺約需3~4天」的緣故。

第四章 個案二 － 國立中正文化中心（行政法人）

第一節 歷史與現況描述

如筆者於本書第二章所曾言及，民國91年11月，當時已成立滿15年的國立中正文化中心 – 國家兩廳院，在現任國立臺北藝術大學校長朱宗慶教授擔任該中心主任的倡議下，以「行政法人制度」做為組織運作之總體設計核心，完成「國立中正文化中心設置條例草案」。該草案在經教育部送請行政院審查後，行政院即於91年12月18日通過「國立中正文化中心設置條例」草案，並在12月24日將草案送請立法院審議。立法院於民國93年1月9日完成三讀，經總統於93 年 1 月 20 日公布後，完...

序
第一篇　前言
第一章　現況與趨勢
第一節　以效益為導向
第二節　文化藝術的功能變遷
第三節　文化藝術的「直接」效益產出
第四節　以民意與滿意為依歸
第二章　環境與問題
第一節　人力面向
第二節　組織面向
第三節　資金面向
第四節　市場面向
第二篇　案例
第三章　個案一：國立故宮博物院（公有公營、發展基金、BOT）
第一節　歷史與現況描述
第二節　觀眾滿意分析
第四章　個案二：國立中正文化中心（行政法人）
第一節　歷史與現況描述
第二節　營運績效分析
第五章　個案三：國立海洋生物博物館（OT、BOT、作業基金）等八個主要國立博物館/美術館
第一節　歷史與現況描述
第二節　營運績效分析
結語　全民歡慶「藝」百年
後記
參考書目
附　錄

序
第一篇　前言
第一章　現況與趨勢
第一節　以效益為導向
第二節　文化藝術的功能變遷
第三節　文化藝術的「直接」效益產出
第四節　以民意與滿意為依歸
第二章　環境與問題
第一節　人力面向
第二節　組織面向
第三節　資金面向
第四節　市場面向
第二篇　案例
第三章　個案一：國立故宮博物院（公有公營、發展基金、BOT）
第一節　歷史與現況描述
第二節　觀眾滿意分析
第四章　個案二：國立中正文化中心（行政法人）
第一節　歷史與現況描述
第二節　營運績效分析
第五章　個案三：國立海洋生物博物館（OT、...