圖解行政學

行政學是一門年輕而複雜的學問。之所以年輕，是因為行政學自1887年才問世；之所以複雜，是因為至今不到一百三十年的時間中，行政學不斷向管理學、政治學、經濟學、社會學、哲學……等等相關學科借用他們的最新知識，導致行政學呈現眾說紛紜的複雜樣態，成為令人相當頭疼的學科。
事實上，要學好行政學，筆者以為必須要掌握時代的脈絡。因為社會科學不像自然科學，可以「無中生有」，創造全新的產品；一個社會科學理論的產生，通常都是面對當時難解的社會問題，而由思想家殫精竭慮所提出的學說理論。因此，要瞭解一個社會科學的學說，最好能瞭解它的時代脈絡，這樣就能更有效率的去體會這個學說的精要。
行政學是研究政府公共行政的學問，自然跟時代脈絡更加息息相關。我國行政學的知識體系幾乎全來自美國，因此觀察美國自19世紀末以來的政治發展就顯得相當重要。
美國在1880年到1920年之間興起一股社會改革運動，在政治上主張終結政黨分贓，以免政黨干預政府形成公共行政的腐敗，於是才有1883年的文官法，及1887年行政學獨立於政治學之外的觀點形成。而在行政學獨立於政治學之外以後，就不斷向管理學借用學說，當時盛行的「古典管理理論」，如科學管理、行政管理、官僚體制等，便成為行政學的基礎。1929年美國華爾街爆發的經濟大恐慌，重創市場經濟，於是才有羅斯福總統的「新政」，以及凱因斯學說的風行，而這也造成行政權力不斷擴張、行政規模不斷膨脹，出現「行政國」的理論。新政時期羅斯福總統成立「布朗婁委員會」，重用行政學者古立克，他力主公部門運作應以效率為先，奠定行政學朝向「公共管理」發展的基石，因而吸收了更多的管理學知識。
直到1970年代，行政規模擴大的結果，導致政府過度吸收民間資源，但政府依法辦事、繁文縟節的特質又無法適應社會需求，因此英美兩國在新古典經濟學與公共選擇論的主導下，開始縮小政府規模，也就是1980年代盛行的民營化政策，及其後來的政府再造運動，在行政學中稱為「新公共管理學派」。
但是，另有一批學者，認為1960年代末期美國經歷的社會混亂、種族衝突等等問題，正需要一個有為的政府來解決。所以政府的問題不是規模太大，而是過去一直以來重視組織效率的結果，導致行政機關與社會人民脫節。因此縮減政府規模不是最好的辦法，而是應該讓公務員扮演反映民意、追求公益的「公民受託者」角色，追求所謂「民主行政」；此即行政學中的「新公共行政學派」。
在20世紀末期，為了因應民主化、全球化的發展，公共行政又發展出了「治理」及「新公共服務」的觀念。所以，理論與時空脈絡就像是行政學的任督二脈，若能瞭解這一路的發展，那麼學習行政學的任督二脈就能暢通了。

行政學是一門年輕而複雜的學問。之所以年輕，是因為行政學自1887年才問世；之所以複雜，是因為至今不到一百三十年的時間中，行政學不斷向管理學、政治學、經濟學、社會學、哲學……等等相關學科借用他們的最新知識，導致行政學呈現眾說紛紜的複雜樣態，成為令人相當頭疼的學科。
事實上，要學好行政學，筆者以為必須要掌握時代的脈絡。因為社會科學不像自然科學，可以「無中生有」，創造全新的產品；一個社會科學理論的產生，通常都是面對當時難解的社會問題，而由思想家殫精竭慮所提出的學說理論。因此，要瞭解一個社會科學的學說，最好...

行政學是一門相當年輕的學問，從1887年第一篇行政學論文〈行政的研究〉在美國問世以來，至今不過才130年左右的光景。卻因為趕上了這個知識爆炸的時代，與許多學科之間不斷彼此交相激盪、融合演化，致使其內容在這半個世紀裡大幅膨脹，甚至還衍生出公共政策、公共管理、人事行政、府際關係等各種子學科，往往使得剛開始接觸行政學的學習者，彷彿突然身處五里霧中，既看不清前方，也模糊了來時路。
當我開始寫這本書時，腦海中常浮現一幕幕教學生涯中，曾經看到學生們出現過的疑惑表情，以及我為了解答學生的提問或是基於本身研究的需求，而在圖書館中翻查各種不同領域書籍的日子。這個過程儘管十分辛苦，但讓我深刻地感受到，要掌握行政學的思想，就必須從行政學的基礎開始，徹底弄清楚行政學的發展脈絡。有了堅實的基礎，才能繼續鑽研更多、更新，甚至更難的學說，而不致於忘卻自己身在何處。
所以在「寫在前面」這個單元中，我先請讀者理解行政學是一個「應用性社會科學」的本質，也就是任何行政學的學說，無論其抽象程度的高低，均是為了解決某個時代的社會問題而來；瞭解美國社會問題的演進，就能掌握行政學中陸續出現的重要學說的基本特質；換言之，就像腦中有了一張「學習地圖」，沿著地圖的軸線前進，就不怕迷路了。
隨後的第一章，是基本的學術名辭與概念，以及行政學問世的來龍去脈，這是進入這個地圖的第一站；第二章到第四章，是「組織管理的基礎」，事實上就是當代管理學的根基，呼應了行政學肇造之時，定位在「追求辦公室的效率」，以和政治學有所區隔。到了第五章，讀者會看到行政學在1960至1970年代出現分裂之勢；反對行政學忽略政治議題的學者們，形成「新公共行政學派」，在思想上強烈主張關於公平正義、民主價值及行政倫理等規範性的研究；但在公共行政的實務上，由於世界各國受到能源危機的重創，展開了由經濟學主導的「政府再造」，也就是以追求績效為主的「新公共管理學派」。這兩股勢力在行政學中各擅勝場，直到1990年代末期，才在「治理」（Governance）這個大概念下逐漸展現整合的契機。
前述本書一至五章呈現的是行政學的本體架構，第六、七、八等三章則為組織理論與管理的詳細內容，將行政學向企業管理取經的成果一一呈現；唯本書寫作時特別著重管理學的原汁原味，希望讀者能從根本理解這些管理理論的真諦。準備國家考試測驗題的讀者，務必熟讀此處內容。第九、十兩章則是財務與人事的管理，儘管企業管理也有這兩個領域的專業，但在行政學中，尤其是我國的公務員考試，比較傾向於法規、政策等制度面的設計。至於第十一章的行政責任與行政倫理，則是近年各類考試的重點，也是前一段「新公共行政學派」所倡導的政府改革重點。最後一章是公共政策，內容是一個子學科的縮影，需要進一步瞭解的讀者可再參閱拙著《圖解公共政策》（五南出版）。
要將行政學中複雜的理論內容用圖表來輔助呈現，確實是件不容易的事；但「化繁為簡」也是我從事教學工作以來一直想要做的事。感謝五南圖書公司法政編輯室給予我這個機會，也謝謝他們在過程中耐心的等待我「龜毛」地一再更改，終於寫成全國第一本完整的行政學圖解書。更感謝我的組織理論啟蒙老師，中原大學的諸承明教授；行政學啟蒙老師，空中大學的許立一教授；在碩、博士班階段為我傳道解惑的史美強教授、陳銘薰教授、紀俊臣教授、黃人傑教授、吳瓊恩教授與曲兆祥教授；以及作為我的榜樣，總是給我鼓勵的林文清博士、蔡倩傑博士、蔡相廷博士、歐崇亞博士與蘇子喬博士。希望這本書的付梓出版，能讓有需要學習行政學的讀者產生學習興趣，有興趣學習行政學的讀者跨越艱難的學術藩籬。

行政學是一門相當年輕的學問，從1887年第一篇行政學論文〈行政的研究〉在美國問世以來，至今不過才130年左右的光景。卻因為趕上了這個知識爆炸的時代，與許多學科之間不斷彼此交相激盪、融合演化，致使其內容在這半個世紀裡大幅膨脹，甚至還衍生出公共政策、公共管理、人事行政、府際關係等各種子學科，往往使得剛開始接觸行政學的學習者，彷彿突然身處五里霧中，既看不清前方，也模糊了來時路。
當我開始寫這本書時，腦海中常浮現一幕幕教學生涯中，曾經看到學生們出現過的疑惑表情，以及我為了解答學生的提問或是基於本身研究的需求，而...

自序

第一章行政學概論
第二章傳統理論時期
第三章修正理論時期
第四章整合理論時期
第五章左、右之爭
第六章組織設計理論與實務
第七章組織管理理論與實務
第八章組織運作理論與實務
第九章財務行政
第十章人事行政
第十一章行政責任與行政倫理
第十二章公共政策概說

自序

第一章行政學概論
第二章傳統理論時期
第三章修正理論時期
第四章整合理論時期
第五章左、右之爭
第六章組織設計理論與實務
第七章組織管理理論與實務
第八章組織運作理論與實務
第九章財務行政
第十章人事行政
第十一章行政責任與行政倫理
第十二章公共政策概說