第一章 公共管理的發展概論
前 言
傳統行政理論之本質乃是奠基於大有為政府的觀念之上，並以韋伯（Max Weber）所提出之官僚體制作為公共組織設計的原理。然而，在1960 年代末期到1970 年代，激進的反國家主義之思維大為盛行，民眾對於政府無所不在的管制作為日漸感到不耐，取而代之的是，小而美的政府觀念逐漸受到重視，使得公共行政的論述朝向嶄新的內容發展（吳定等，2007：277）。
基於此，在跨越21 世紀的前夕，公共行政學術領域最重要的大事毋寧是「公共管理」（Public Management）的崛起。公共管理肇始於美國1970 年代，而在1990 年代大放異彩，其著重目標達成、績效獲致，而非死守程序；強調顧客導向、解除管制（deregulation）、授能（empower）； 行政機關只須領航，無須操槳（steer, not row），應盡量利用市場式的競爭（market-like competition），以獲致績效等觀念，在在顛覆傳統公共行政的中心思想，改變了公共行政學術理論與實務的原本面貌，成為世界各國行政管理學、政兩界矚目的焦點。正如同Hughes 所形容的，這是傳統公共行政「改變的年代」（era of change），此種改變不僅是管理技術與管理公式的改變，也涉及政府在社會中的角色以及政府與民眾之間關係的改變（吳瓊恩等，2005：3）。
受到公共管理相關理論的影響，自1980 年代開始，世界各國掀起了一股政府再造的風潮。公共管理企圖顛覆，或者轉化舊有公共行政的本質─僵硬、層級節制的官僚體制，取而代之的是形塑一個彈性的、市場導向的公共部門，而這樣的理念正好被視為解決過去政府組織積弊的一帖良方，不但政府層面，就連民間社會皆對這股再造風潮的預期效應寄予厚望（林鍾沂，2001：160；吳瓊恩等，2005：3）。然而，公共管理的興起是否真的意味傳統公共行政已經過時？或代表典範的移轉已經從行政移轉到管理、從官僚移轉到市場？公共管理的意涵、內容與理論基礎究竟為何？為何能引領風潮這麼多年，廣受各國政府部門的支持，進而促使各國政府部門進行內在的變革？其在公部門的實際應用情形與成效為何？是否會產生困境與限制等？這些都是本書所欲探究的議題。
針對上述的問題意識，在本書的各章中將一一予以探討，而在第一章中擬先對公共管理的發展歷程和理論基礎進行簡單的概述。基於此，本章首先整理公共管理的興起背景及研究途徑；其次就公共管理的意涵、特性與內涵要素加以敘述；接著對公共管理與企業管理進行比較；最後則將新公共管理單獨成一小節，針對新公共管理的發展背景、主要論點、哲學基礎及優缺點進行探討。
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第二節 公共管理的基本概念
一、公共管理的意涵
公共管理是一門新興的學科與學派，旨在幫助公共管理者（即負責督導人員從事公務之政府官員），獲致解決公共問題、滿足民眾需求及處理公眾事務所需的知識、技能與策略，以造就一個績效卓越，也就是負責任、有反應、講效率、重公平的政府（余致力，2000：38）。
公共管理的意涵，就狹義而言，係指公部門的管理（public sector management）；但廣義來看，則包含公共事務的管理，從政治面向到行政面向，從公部門、私部門到第三部門的事務皆包含在內。一般學界的通說是指涉公共事務的管理，意即政府部門（具有公權力）及非營利組織（如慈善機構、學校、社團法人等）的管理。然由於公共管理是一門多元、複雜的學科，不同的學者可能以不同的概念來定義公共管理，如學者丘昌泰（2010：15-16）認為，公共管理有下列三項意涵，分別是：（1）一種新興專業或管理實務。多數國家認為，公共管理只是一種專業或管理實務，而無須將其視為是一種「主義」來信仰，否則會教條化，欠缺彈性；（2）一種新修正的公共行政。意指公共管理不同於傳統公共行政關注的重點在於民主與行政之間的關係，而是偏重機關內部結構的安排、人員激勵及資源分配等管理面向；（3）為新公共管理的同義詞。意指兩者皆強調師法企業的管理實務與技術，企圖將官僚權威式的作風轉換成有效率、回應性及顧客導向的新典範。
另一位學者孫本初（2009：33-34）則綜合多位學者的見解，提出公共管理是繼承科學管理的傳統，為一種應用性的社會科學，反映出科際整合的取向，且其雖自公共政策與企業管理知識領域中獲取部分知識，但卻未自限於政策執行的技術性質，以及企業管理追求營利的狹隘目標。公共管理的重點在於將公共行政視為一種專業，並將公共經理人視為專業的執行者，不僅重視組織內部運作程序的有效性，同時也重視組織與外部環境的關係。
二、公共管理的特性
公共管理發展至今，已累積相當多的文獻與政府實務經驗，而其特質為何？各家說法分歧互異。Bozeman 在1993 年所主編出版的論文集中，認為整合後的公共管理，不僅專注於組織內的經營管理，更重視組織外部的問題。特別是外部政治因素對公共管理的衝擊與影響，以及如何與其他組織間協力合作以貫徹政策方案，解決公共問題等（吳瓊恩等，2005：12）。而Kettl（1993：57-59）則從公共政策的角度理解公共管理，認為公共管理的特質在於：擺脫傳統公共行政與政策執行之研究途徑，其研究領域比傳統的公共行政更具前瞻及規範性，而且以最高管理者的策略設計為焦點，偏好以個案研究與個人經驗發展管理知識，並認為公共管理與政策分析是一體，並非分立的。而國內學者丘昌泰（2010：16-22）則從「管理主義」、「公共行政」、「政策管理」及「新公共管理」四個面向出發，歸納出公共管理的幾個共同特質如下：
（一）將私部門的管理手段運用於公部門之上，並未改變公部門的主體性
公共管理者並不否認形成公部門特性的公共利益、公共道德、公共責任、公共服務等價值的重要性。公共管理在維持公共性格的實質基礎下，主張應該謙虛的學習與吸收私部門管理策略與方法等手段，以實踐公部門所揭示的效率（efficiency）、效果（effect）、公平（equity）及卓越（excellence）的「四E」目標。
（二）選擇性地運用市場機制手段，並非將公共服務完全的市場化
公共管理由於受到公共選擇學派的影響，主張引進市場機制，將公共服務民營化，以加強競爭、降低預算與權力的極大化，故稱之為「市場取向的公共行政」（market-oriented public administration）。不過市場取向的公共管理是指選擇性地運用市場機制的手段與方法，並非實質上將政府予以「市場化」，在將公共服務交給市場之前，通常都會經過審慎的可行性研究，如英國續階計畫（Next Steps）中，係將可能民營化的業務進行市場測試，可以交給市場經營的項目大都是例行性的、作業性的、非管制性的公共服務。
（三）主張吸收公共行政與政策執行的內涵並予以修正
不同於公共行政強調管理過程與規則，公共管理較重視目標的設定與成果的衡量。另一方面，若從研究焦點來看，公共管理也不同於政策執行是重視執行組織的結構與過程研究，而是強調公共計畫的成果與績效。因此，公共管理學者認為，公共行政的管理程序與原則值得吸收，而政策執行因強調以公共計畫為單元的概念亦應重視，故公共管理吸收且修正了兩者的論點。
（四）重視外部環境的關係，強調最高管理者的策略設計為焦點
公共管理兼顧內部與外部的環境關係，特別是重視外部環境，故主張採取策略性的觀點進行資源的管理，包括：如何認定顧客的需求、如何研擬因應的計畫與如何進行資源的配置。但傳統的公共行政僅重視組織內部的環境因素，強調以標準作業程序與官僚控制完成組織目標。此外，傳統的公共行政將官僚體系視為分析單元，主要分析官僚人員的行政管理程序與原理；但是公共管理者的分析單元為官僚部門中最高管理者的策略，其所面對的問題是：如何為本身的計畫或官僚結構設計適宜的管理策略。
（五）公共管理不完全等於政府管理，是與私部門、非營利部門、公民社會或個人進行「公私合夥」的合作模式
公共管理中所謂的管理者不一定是政府部門，私部門、非營利部門等都是公共管理者的一環，且都扮演積極角色，故公共管理非常強調「公私合夥」（public-private-partnership）的合作關係。
（六）公共管理與政策分析有密切關係，不可分離
政策分析主要是關切政府做什麼（what）的課題，公共管理則關切如何做（how）的問題，兩者密切相關，互為因果。
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