國會議事策略101

第一章　緒論

第一節　論題界定

民主政治乃民意政治，亦即會議政治。無論行政部門、議會機關或人民團體，類多透過會議，運用共同決策，以解決各種問題；而會議的運轉，則經由議案的提出、討論、議決等程序來呈現。上述議會機關更為主要的合議體，包括其事務的處理，完全依多數成員的合議而定。我國依憲法所設五權分立與地方自治體制，包括立法院、直轄市、縣（市）議會、鄉（鎮、縣轄市）民代表會等議會機關；其中立法院為國家的最高立法機關，經多次修憲以後，監察院改為準司法機關，國民大會亦於民國94年6月10日予以廢除，立法院已實質為單一國會，更成為政策形成及合法化過程所關注的主要焦點。因此，本書乃以立法院作為主要的探討範圍。
關於策略一詞，與戰略在英文用字上均為Strategy，源自於希臘文的Strategia，早期運用在軍事作戰，而後應用於企業管理等其他領域。該名詞運用在軍事作戰上，稱之為戰略，係指為達到戰爭目的而運用戰鬥，是一種使用會戰的手段，以求得戰爭目的的藝術，戰略必須擬制戰爭計畫，為整個軍事行動確定一個符合戰爭目的的目標，並擬制各個戰局的方案和部署各個戰鬥。至於企業管理等其他領域，大多採行策略用語，其簡單涵義，仍可作為克敵致勝的計謀，以達成目標的手段，就企業而言，策略主要指涉企業目標的決定與變更以指引企業思考與行動的一項計畫，係經由企業的一套主要計畫目標與政策，在企業願景的指引下，建立企業內部資源能力的優勢與掌握外在環境的機會，以達成企業願景的一項手段和方式。因此，議事策略乃援用前述概念，界定為會議成員運用其議事技巧，而得以在會議過程中，達成其所欲的目標，而國會議事策略，即指國會成員在議事進行過程中，運用議事規範，作為達成其目標的各種議事技巧。上述議事策略可能依其本意使議案順利完成立法程序，亦可能阻絕所欲反對的相關議案。
國會既為合議制機關，其職權的行使類以會議方式為之，我國立法院亦然。立法院職權的行使，大多以議案的方式呈現，議案的提出、討論與議決等程序，均須遵守議事規範。因此，國會職權運作與議事規範有相當的關連性。本書擬將國會制度與議事相關規範加以連結，就目前立法院成文規範與不成文例規，抽繹出可運用於議事場域中的101策略，論述其運作成敗。
合上所述，爰將本書命名為「國會議事策略101」。

第一章　緒論

第一節　論題界定

民主政治乃民意政治，亦即會議政治。無論行政部門、議會機關或人民團體，類多透過會議，運用共同決策，以解決各種問題；而會議的運轉，則經由議案的提出、討論、議決等程序來呈現。上述議會機關更為主要的合議體，包括其事務的處理，完全依多數成員的合議而定。我國依憲法所設五權分立與地方自治體制，包括立法院、直轄市、縣（市）議會、鄉（鎮、縣轄市）民代表會等議會機關；其中立法院為國家的最高立法機關，經多次修憲以後，監察院改為準司法機關，國民大會亦於民國94年6月10日予以廢除，立法院已...

王序

國會是民主國家重要之憲政機關，肩負一個國家發展決策之重責。當代民主政治發展趨勢，已使得國會成為民主政治最主要的象徵機關。而國會表現的良窳代表著這個國家實施民主政治之成效，是謂任重道遠。我國自政府行憲以來，立法院歷經第1屆資深立法委員全部退職、7次修憲、廢除國民大會，到實質成為單一國會，受全體國民之付託恪遵憲法，執行鞏固國權、保障民權，增進人民福祉之任務。
立法院是由立法委員組成之國家最高立法機關，在五權分立憲政架構下，代表人民監督政府施政，必須為國家社會建立一般性之法律框架，行政部門依循法律再展開行政作為，所有公權力之賦予皆聚焦在立法院，通過立法院之審議取得政策之合法性、正當性。如此之屬性集合百餘人於一堂共同議事，必須藉助一個為全體立法委員所能共同服膺之議事規範，乃如尚書．周官所言「議事以制，政乃不迷」。國會是不同民意之競技場，其議事運作規範是執政黨與在野黨在立法院從事問政之規則，是故國外學者習以實質憲法規範稱呼之，凸顯其在議會民主憲政體制之重要性。
立法功能及效率，繫於組織健全之結構及其作用之程序。立法院組織及運作在民國88年第3屆最後會期做了全面改造，配合憲法修正後之政治形勢變遷，政黨政治氛圍成形，參照西方先進民主國家國會議事之規制，配合調整修正立法院組織結構及議事規範，以立法院組織法、立法院各委員會組織法、立法院職權行使法、立法委員行為法、立法院議事規則五大體系建構立法院運作之基礎。嗣隨著國內政治經濟情勢變動、國際潮流之效應，分別於第4屆、第5屆、第6屆、第7屆及第8屆，再修正部分條文，使立法之整備充分，樹立國會完善之議事體制。
民主社會重視程序之價值，而程序之優先性及程序之公平性亦成為法治極重要之原則，在立法任務中落實尤顯珍貴。本書從議會會期、議案提出、議案討論、議案表決、議案協商、議案延緩及議會監督等，詳予敘述議案審議各階段、各環節產生之案例，並剖析探討其策略，供讀者瞭解不同政黨採取何種策略，運用何種議事技巧，達到政策推動之效果。其中對於協商場域的重現，可謂用心良苦。國會多元意見的呈現乃屬常態，政策論辯及爭議係政策合法化必經過程。實務上，黨團協商是民主發展過程政黨政治自然生成的議事現象，議事場域之非正式朝野協商自第2屆起即行之有年，嗣後於民國88年第3屆最後會期通過制定立法院職權行使法時，乃將黨團協商正式法制化，其目的即在透過制度規範，有效運用黨團協商以化解政黨歧見，加速議案討論及決策。惟自第4屆起民眾對黨團協商仍有諸多改進建議，立法院為回應社會建議，亦針對黨團協商加以修法，例如第4屆為了接軌委員會專業審查，乃明定各委員會於議案審查完畢後應議決是否交由黨團協商，以使議案在經委員會專業審查後，如委員會認其審畢議案爭議不大者，可不經黨團協商直接進入二讀會，並配合將第3屆制定之院會審議未經黨團協商之議案時，得由院會主席裁決交黨團協商之規定予以刪除，改為院會審議委員會議決不須黨團協商之議案時，得由出席委員連署或附議交黨團協商，而該黨團協商則由委員會主席或推定之院會說明人所屬黨團負責召集，凡此均有意使黨團協商居於委員會專業審查的輔助角色，並使其召集由負責黨團為之，以健全國會運作，期能回應人民期盼。
作者周萬來君現任考試院考試委員，之前公職生涯則在立法院從事議事工作，嫻熟國會議事法規，輔以聰記強識的個人特質，舉凡歷年之立法慣例亦是如數家珍，向來是各屆委員議事諮詢之重要智囊。當年周君即將離開立法院就任考試委員之時，特囑其須將過往國會工作之心法策略著書傳世，今其潛心蒐集鑽研議事資料，撰寫此本細心觀察、精密析論的大作，堪稱國會運作實務之經典，除有助於社會大眾及專業議事工作者瞭解議事運作三昧，更有利於議事場域的與時俱進，此書既成，爰樂為之序。

王金平

游序

實踐民主的教戰守則
如果有機會翻閱立法院議事的歷史圖片，從未改選的萬年國會開始，在立法院秘書長席的右側，經常可見篤實勤懇的一位公務員身影，逐字逐句地在為中華民國法律接生把關。卅年如一日，周委員萬來在那個位子上，唸著一字字的法條，正是他在我腦海中的不滅形象─他就是一部活生生的立法院史，在那麼關鍵樞紐的位子，見證著中華民國民主的成長。
個人近卅年的新聞職涯就是在立法院開始，自走進立法院議場那天起，就亦步亦趨地在追著周委員萬來，為了採訪新聞也為了學習，理解立法院的遊戲規則與政治實務。在那國會全面變革的時代，我們共同面對迎接時代的改變，也一點一滴參與見證立法院由荒唐走調，逐步朝向議事正軌前進，雖然國會民主運作如今仍未臻成熟，但議事攻防策略已漸發展為專業，更是政黨履踐民主必備的政治專業與基本技能。
只有在國會學習「合議制」的精神，才能真正明白何謂「服從多數，尊重少數」，實際理解國會議長不輕易動用警察權的意義。國會本來就是政治角力的戰場，自選舉結果產生那一刻起，各政黨多寡席次已定，但要讓多元意見呈現，不是「多數黨整碗端走」，靠的就是議事過程與策略，讓法案、議案得以產生運作，發揮立法院議事的政治效果，不管你喜不喜歡立法院，但自國會全面改選以來，這個戰場運作越來越重要，朝野都認為國會需要改革，也正突顯了國會有效運作與內涵提昇，對台灣民主進程已是刻不容緩的工作。
要改革，喊的容易，但從實務著手要怎麼做呢？除了憲政位階的內閣制、總統制設計外，法律位階就是立法院議事的變革。朝野在論及立法院近年來的舉措失序，每每喜用「黑箱協商」一詞，簡化且扭曲了立法院協商制度運作，殊不知協商過程絕非一人一黨說了算，要推翻協商結論，也有諸多戰術戰技可為，端視主事者如何運作，但國人通常無法理解立法也是門專業，了解議事攻防實務，許多政務大事其實就在執政黨團不能掌握議事實務，讓在野黨有機可乘，種下政務難推的禍根。
就以最關鍵的服貿協議為例，本書中明白點出，未能如期完成立法的關鍵，不是立法院長王金平的有意拖延，而是執政黨黨鞭急於通過十二年國教相關法案，中了在野黨黨鞭的圈套，在黨團協商時同意「逐項審查，逐項表決，不得予以全案包裹表決，非經立法院實質審查通過，不得啟動生效條款」，完全限縮延宕服貿協議如期上路的空間，也造成這兩年政務嚴重受阻惡果，誤國之重，就在掌握議事策略之高下，國民黨至今仍未學到教訓，難怪會一敗再敗，實怨不得人。
由服貿協議個案中，可知議事實務之關鍵，國會攻防之緊要，絕不是憑選舉結果席次多寡就能定江山，政治環境、黨團紀律、議事規範運用，主事者政治謀略與能力，都能讓法案、議案在國會中扭轉乾坤，決定生死命運。本書「國會議事策略101」正是以多年立院議事實務為例，以實際案例、引用規範、策略分析架構，清楚明白將歷年來重要議事策略的運作，清楚明白分類解析，讀起來看似容易，但周委員萬來所下功夫之深，對實務掌握之透徹，學理、實務兼備，當今中華民國議事權威，除周委員萬來外，實無第二人能為。本書實在是立院攻防的教戰守則，關心政治的學者，實際從事政治的官員、議員，乃至於相關幕僚、公務員，都應人手一冊，善加體會玩味，自能讓法案推動事半功倍，而政治權力運作之妙，也盡在其中矣。
周委員萬來老說我是此書的催生者，做為新聞記者，我更好奇的是，在這些攻防策略背後，還有許多不為人知的政治考量與作為，獨有周委員萬來知悉，就如同幾十年來在議場上，他經手國會主席那一張張紙片內容，都承載了多少國會秘辛與始末，如果能夠經周委員萬來之手，再為國會歷史作見證，那真是中華民國民主歷史的重要篇章，拜讀學習周委員萬來大作之餘，更期待周委員萬來持其千秋之筆的未來大作，謹以為序。

游其昌

王序

國會是民主國家重要之憲政機關，肩負一個國家發展決策之重責。當代民主政治發展趨勢，已使得國會成為民主政治最主要的象徵機關。而國會表現的良窳代表著這個國家實施民主政治之成效，是謂任重道遠。我國自政府行憲以來，立法院歷經第1屆資深立法委員全部退職、7次修憲、廢除國民大會，到實質成為單一國會，受全體國民之付託恪遵憲法，執行鞏固國權、保障民權，增進人民福祉之任務。
立法院是由立法委員組成之國家最高立法機關，在五權分立憲政架構下，代表人民監督政府施政，必須為國家社會建立一般性之法律框架，行政部門依循法...

二版序

國會議員角色多元，代表不同的民意，行使憲法所賦予的職權；其立法行為受其選區選民、行政機關、利益團體及所屬政黨的影響。為期達成所欲的目標，在會議過程中，往往運用各種議事策略；惟運用時仍須符合全體成員所共同服膺的議事規範。倘不遵守議事規範，甚至曲解其原意，則將引發無謂的爭議與衝突，而破壞國會正常運作。
回顧第9屆立法院，在一致政府、執政黨黨團絕對多數席次之下，主席時因立法時程的迫切性，而有心或無意未照立法院職權行使法及議事規則相關規定行使職權，更且漠視程序正義為法治極重要的原則，致迭受外界訾議為「碾壓式立法」。第10屆立法委員已於本（109）年1月11日選出，雖仍為一致政府的結構，然單一在野政黨的席次已逾開會的法定人數（立法委員總額的1/3），且司法院釋字第735號解釋後，不信任案的提出與處理，不再受立法院組織法第6條第1項所定臨時會以決議召集臨時會之特定事項的限制。同時，亦能聲請大法官釋憲（自民國111年1月4日起，依憲法訴訟法第49條規定，改為立法委員現有總額1/4，即可聲請憲法法庭為宣告違憲之判決）。因此，在議事策略應用上，在野政黨比上屆更有較大的運作空間。又該屆委員已於2月1日報到，並選出游錫堃擔任院長，其於就職演說時表示，未來立法院將在兼顧程序正義、立法品質與議事效率下，一切以民意為依歸，爰期許本屆立法院得以實踐「服從多數、尊重少數」的民主真諦。
本書得以適時改版，特別感謝五南圖書出版公司劉靜芬副總編輯及黃郁婷編輯協助，立法院同仁黃美菁、黃建福提供最新資料，考試院同仁劉秀英協助繕校，謹此一併致謝。由於個人學識有所不逮，錯誤失漏之處在所難免，尚祈先進學者不吝指正，俾使本書內容得以更為充實。

周萬來　謹識
民國109年3月9日

二版序

國會議員角色多元，代表不同的民意，行使憲法所賦予的職權；其立法行為受其選區選民、行政機關、利益團體及所屬政黨的影響。為期達成所欲的目標，在會議過程中，往往運用各種議事策略；惟運用時仍須符合全體成員所共同服膺的議事規範。倘不遵守議事規範，甚至曲解其原意，則將引發無謂的爭議與衝突，而破壞國會正常運作。
回顧第9屆立法院，在一致政府、執政黨黨團絕對多數席次之下，主席時因立法時程的迫切性，而有心或無意未照立法院職權行使法及議事規則相關規定行使職權，更且漠視程序正義為法治極重要的原則，致迭受外界訾...

目 次

第一章　緒論
第一節　論題界定
第二節　分析架構
第二章　議會會期
第一節　延期加審
第二節　臨會快炒
第三節　停會打烊
第四節　復會開張
第三章　議案提出
第一節　主體轉換
第二節　分案攻頂
第三節　綜合立法
第四節　逕付二讀
第五節　不予審議
第六節　併案審查
第七節　聯席審查
第八節　撤回重提
第九節　瑕疵補正
第四章　議案討論
第一節　額數不足
第二節　散會終了
第三節　變更先議
第四節　延時續議
第五節　保留擱置
第六節　輪番發言
第七節　停止速決
第八節　修正變異
第九節　聽證求全
第十節　抽出見日
第十一節　重付審查
第十二節　撤銷結案
第十三節　復議補救
第十四節　附款加碼
第十五節　實質修復
第十六節　準用援引
第十七節　分割禁止
第五章　議案表決
第一節　記名現身
第二節　重行再現
第三節　全案阻擋
第四節　主席定案
第六章　議案協商
第一節　異議協商
第二節　異議表決
第三節　協商阻絕
第四節　轉換主持
第五節　兩院協議
第七章　議案延緩
第一節　議程阻絕
第二節　異議退回
第三節　復議阻撓
第四節　撤回結案
第五節　屆期失效
第六節　公布延緩
第七節　覆議否決
第八章　議會監督
第一節　人事控制
第二節　調查聽證
第三節　質詢論辯
第四節　命令審查
第九章　結論
第一節　外在環境
第二節　黨團紀律
第三節　規範運用
參考書目
附錄一　中華民國憲法及增修條文
附錄二　立法院組織法
附錄三　立法院各委員會組織法
附錄四　立法院職權行使法
附錄五　立法院議事規則

目 次

第一章　緒論
第一節　論題界定
第二節　分析架構
第二章　議會會期
第一節　延期加審
第二節　臨會快炒
第三節　停會打烊
第四節　復會開張
第三章　議案提出
第一節　主體轉換
第二節　分案攻頂
第三節　綜合立法
第四節　逕付二讀
第五節　不予審議
第六節　併案審查
第七節　聯席審查
第八節　撤回重提
第九節　瑕疵補正
第四章　議案討論
第一節　額數不足
第二節　散會終了
第三節　變更先議
第四節　延時續議
第五節　保留擱置
...