第一章 政治的必要
一九七○年到二○一○年這四十年間，全世界的民主國家數量大增。一九七三年時，全世界一百五十一國當中，只有四十五個被自由之家（Freedom House）歸類為「自由」（自由之家是非政府組織，以量化方式衡量世界各地的民權與政治權）。那一年，西班牙、葡萄牙和希臘還在獨裁政權手中；蘇聯和其東歐附庸國看起來還是強大、團結的社會；中國深陷於毛澤東的文化大革命之中；非洲牢牢掌控在一群腐敗的「終身總統」手中；而拉丁美洲大部分地區身陷軍事獨裁統治。接下來的十幾二十年之間，出現重大的政治改變，民主國家和市場導向經濟體在世界各個地區冒出，只有阿拉伯中東地區除外。到了一九九○年代末期，全世界已有約一百二十個國家（占全世界獨立國家的六成以上）成為舉辦選舉的民主國家。這一轉變就是杭亭頓所謂的第三波民主化：自由民主（liberal democracy）政體成為預設的政體，在二十一世紀初成為世人普遍能接受的政治樣貌的一部分。
大規模的社會轉變，也是促成這些政治制度改變的因素。世界之所以會朝民主轉型，乃是全球數百萬原本順從被動的人組織起來，參與自己社會的政治活動所促成。這場社會動員由幾個因素推動：一、教育大幅普及，使人更認識自己和自己所置身的政治世界；二、資訊科技助長觀念與知識的快速傳播；三、移動與交通的成本低廉，讓人如果不喜歡政府就可以用腳投票，移居他國；四、生活更富裕，使人想讓自己的權利得到更完善的保障。
但第三波民主化在一九九○年代晚期之後達到高峰，二十一世紀的頭十年出現「民主倒退」的現象。第三波民主化國家當中，有大約五分之一的國家，若非回到威權統治，就是民主體制遭到嚴重侵蝕。自由之家指出，二○○九年時全世界各地自由度連續第四年下降，這是自由之家自一九七三年開始衡量自由度以來首見。
令人擔憂的政治景況
二十一世紀第二個十年剛開始，民主世界就出現幾個令人憂心的發展。首先是在俄羅斯、委內瑞拉、伊朗之類的國家，先前取得的民主成就遭遇一百八十度大逆轉，許多領袖在靠選舉上臺後開始忙著操縱選舉、關閉或收購獨立電視臺和報社、嚴厲掃蕩反對運動，藉此拆解民主體制。自由民主不只是多數決投票，它是一套複雜的體制，這些體制透過法律和制衡制度約束權力的行使，將權力的行使規則化。但在許多國家，官方接受民主正當性的同時，卻澈底拿掉對行政權的制約，並毀蝕法治。
在其他例子裡，國家似乎正要從威權政府轉型時，卻困在分析家湯馬斯．卡洛瑟（Thomas Carothers）所稱的「灰色地帶」裡，既不是完全的威權體制，也算不上民主。前蘇聯解體後所誕生的國家，例如位於中亞的哈薩克和烏茲別克，就處於這樣的景況。一九八九年柏林圍牆倒下之後那幾年，各方普遍認為，幾乎所有國家都將轉變成民主制度，而實行民主過程中的種種挫敗也只要假以時日就會克服。卡洛瑟指出，這種「民主轉型」典範（transition paradigm）是毫無根據的假設，很多威權主義菁英完全無意施行會稀釋他們權力的民主體制。
第三個令人憂心之處，無關乎政治制度未能符合民主或保持民主，而是關於政治制度未能滿足人民要求、政府無法提供各種基本服務。民主體制的存在，並不是評斷某國治理好壞的有力依據；未能兌現承諾，或許才是這類政治制度所面臨最嚴峻的挑戰。
烏克蘭就是一例。二○○四年，數萬名烏克蘭人民湧到基輔的獨立廣場，抗議總統大選作弊，令世人大吃一驚。這波抗議（後來名為「橘色革命」）導致重新選舉，促成改革派維克托．尤申科（Viktor Yushchenko）當上總統。然而，尤申科一掌權，「橘色聯盟」的無能即表露無遺，尤申科自己也令支持者失望透頂。烏克蘭政府內部爭吵不休，無力解決嚴重的貪汙問題，二○○八年到二○○九年全球金融危機期間，經濟崩盤。結果，二○一○年初的總統大選，反而換成維克托．亞努科維奇（Viktor Yanukovich）出線—當初之所以會在二○○四年爆發「橘色革命」，其實就是因為亞努科維奇遭控大選舞弊。
還有其他許多種治理不善的問題纏擾著各個民主國家。大家都知道，拉丁美洲是全世界貧富最不均的地區，社會階級的分隔線往往和種族、民族的分隔線重疊。委內瑞拉的查維茲（Hugo Chávez）和玻利維亞的莫拉萊斯（Evo Morales）之類民粹領袖的崛起，與其說是社會動盪的結果，不如說反映出貧富不均的問題，還有許多人空具國民的虛名，但內心卻深感遭到社會排斥。無法改善的貧窮常衍生其他社會問題，例如幫派、販毒、瀰漫民間的不安全感。在哥倫比亞、墨西哥、薩爾瓦多，組織犯罪危及國家及其根本體制，而未能有效解決這些問題，已削弱民主的正當性。
再舉印度為例。印度自從一九四七年獨立以來，一直是非常成功的民主國家——鑑於這國家的貧窮、族群與宗教的多元、廣土眾民，這樣的成就更為了不起（從更長遠的歷史角度看來，印度會出現這樣的政治發展實在是不足為奇，這也是本書第十章至第十二章的主題）。儘管如此，印度的民主就像製作香腸一樣，愈近距離審視就愈令人不敢恭維。舉個例子，印度有將近三分之一的議員曾遭刑事起訴，其中有些被控以謀殺或強暴之類的重罪。印度政治人物常公然進行恩庇政治（patronage politics），拿選票來換取政治上的特殊照顧。印度的失控暴走，使政府很難在重大基礎建設投資之類的事務上做出決定。在很多印度城市，耀眼的高科技中心旁邊就是有如非洲般的貧民區。
印度民主予人混亂和腐敗的印象，經常被拿來和中國快速又有效率的決策相比。中國統治者既不受法治約束，也不受政治問責制約束，如果想興建大壩，想用推土機夷平居住區以騰出高速公路和機場建地，想推出經濟快速刺激方案，說做就做，效率遠勝實施民主制的印度。
第四個擔憂來源與經濟有關。事實證明，現代全球資本主義的生產力和財富創造力之高，乃是一八○○年以前的人所無法想像的。一九七○年代石油危機過後那段期間，全球經濟規模成長了幾乎三倍，亞洲因為廣開貿易與投資大門，許多人口得以成為已開發世界的居民。但全球資本主義並未找到方法來避免劇烈波動，特別是金融領域的鉅變。全球經濟成長飽受不時爆發的金融危機困擾，一九九○年代初襲擊歐洲，一九九七年至一九九八年侵擾亞洲，一九九八年至一九九九年換俄羅斯和巴西受害，二○○一年是阿根廷。二○○八年至二○○九年，換全球資本主義發源地美國遭遇重大金融危機（或許是報應），這一不穩定局面達到最高峰。自由市場是推動長期經濟成長所不可或缺，但自由市場不會進行自我管制，尤其是銀行等大型金融機構。金融體系的不穩定，反映出政治失能，也就是反映出各國國內市場，以及國際市場都未能受到足夠的監督管制。
這些經濟危機累積下來的效應，未必會動搖世人對市場掛帥、經濟和全球化作為經濟成長引擎的信心。中國、印度、巴西和許多所謂的新興市場國家，仍然靠著參與全球資本主義而在經濟上表現亮眼。不過各國的治理機制顯然仍未找到正確的管制措施來緩和資本主義的波動。
政治衰敗
上述後一觀點，點出了民主制度的未來，存在一個急迫但常被輕忽的問題。隨著人類社會努力將自己組織化，以駕馭自己所置身的環境，政治體制的發展與時俱進，且往往是緩慢又痛苦的過程。不過，一旦政治制度未能因應變動的環境，就會出現政治衰敗。人類社會有保存既有體制的傾向。人類天生是照著規則走的動物，天生就會遵從存在於自身周遭的社會規範，而且會用一些超驗的意義或價值來確立那些規則。一旦周遭環境改變、新的挑戰出現，現有體制往往無法滿足當前需求，而且有一批根深蒂固、反對任何根本改變的利害關係人支持。
美國的政治體制很可能即將受到重大考驗，考驗其因應變局的能力。美國的制度以一個堅定信念為核心：政治權力的集中會為人民的生活和自由帶來立即的危險。因此，《美國憲法》有各種制衡的設計，以讓政府不同部門免遭其他部門的專斷宰制。至目前為止，這套制度對美國很管用，但完全是因為在處於緊要關頭，需要強勢政府時，美國能透過政治人物的領導形成需建立強勢政府的共識。
令人遺憾的是，這套體制並不保證專制權力能夠時時受到制約，也不保證在有需要時政府可以適時展現國家權威。國家權威的行使，首先有賴於整個社會對政治目的達成共識，而這正是美國這幾年的政治所欠缺的。美國現在面臨一連串重大挑戰，大多與修補長期財政問題有關。過去一個世代，美國人花錢如流水，卻未透過課稅來支應這樣的開銷，又因為多年來預借消費太容易，以及家庭、政府都過度支出，這情況更加惡化。長期財政赤字與外債逐漸危及美國國力的根基，中國等其他國家則相對日漸茁壯。
這些挑戰還不到無力可回天的地步，只要透過雖然痛苦但及時的行動，都能予以解決，但本該有助於共識形成的美國政治制度，如今反倒使問題更嚴重。國會裡的意見對立到了水火不容的程度，使法案通過變得極難。國會裡最保守的民主黨人，比最自由主義的共和黨人，還要自由主義，實在是現代史上頭一遭。以一成或不到一成的得票率差距拿下的國會議員席次（意即民主、共和兩黨都有機會拿下的席次），從十九世紀晚期的將近兩百席，逐步減少為二十一世紀初期的五十幾席。兩黨內部成員的意識形態，同質化程度比以往高了許多，兩黨間的議事辯論品質也惡化。這幾種分裂對立並非今日才有，但過去有強勢總統領導可以予以消弭，如今這樣的領導已不可得。
美國政治的未來不只繫於政治，也繫於社會。國會的兩極化反映了居住區域和地理區域各自皆日益同質化的廣泛趨勢，因為美國人根據國人選擇居住的地方，區別國人的意識形態立場。這種只跟志同道合者往來的趨勢，又被媒體大力強化，訊息傳遞管道大增，卻無法促進公民分享彼此的經驗，導致共識遭到弱化。
使美國政治制度無法放手解決財政難題的因素，除了國會左右兩派的兩極化，還有既得利益團體的增多與勢力壯大。工會、農產企業、藥廠、銀行等等一大群有組織的遊說團體，常阻撓有損他們經濟利益的法案通過。在民主國家，公民捍衛自己的利益絕對正當，也是意料中事，但捍衛到某個程度就逾越分際，變成要求特權，或陷入互不相讓的僵局。這說明了左右兩派的兩極化為何導致民怨日益高漲，而且左右派兩極化反映出的社會現實已經違背了美國的立國精神。
美國人抱怨國家遭菁英與強大利益團體把持一事，反映了從一九七○年代到二○○○年代初期收入與財富差距日益懸殊的事實。美國的政治文化強調「機會平等」而非「結果平等」，在這種文化之下，不平等從來不是什麼大問題。但只要人民相信，靠著努力工作和竭盡所能，自己和自己的下一代有公平的機會出人頭地，只要相信有錢人是照著規則才致富，這套制度就能繼續保有正當性。
但事實上，美國的跨世代社會流動速率遠慢於許多美國人所認為的，也低於其他許多傳統上被視為僵化、階級嚴明的已開發國家。久而久之，菁英能夠藉由把這套政治體制當賭注賭掉，藉由把錢搬到海外逃稅，藉由透過各種進入菁英體制的優惠管道，把種種優勢轉移給子女，來保護自己的地位。二○○八年到二○○九年的金融危機發生時，人民痛苦地察覺到，金融機構的薪酬跟他們對經濟的貢獻沒有什麼關聯，上述內幕於是有很一大部分暴露於世人眼前。在此前十年，金融業利用其龐大的政治影響力解除管制與監督，且在金融危機後仍然繼續阻擋管制。經濟學家賽門．強森（Simon Johnson）指出，美國金融界那些少數巨頭的勢力，跟俄羅斯、印尼等新興市場國家的情況相去不遠。
政治體制沒有自動機制可藉以因應環境的改變。未能因應環境改變之事例和因此造成的政治倒退現象，會在本書後面的章節探討。埃及的馬木魯克王朝（Mamluk Sultanate）為何未像最後打敗他們的奧圖曼土耳其人那樣，早一點採用火器來因應日漸升高的外來威脅，其實並沒有必然的理由；明末的中國皇帝未能向人民課徵足夠的稅，建制足以抵禦滿人的軍隊，也不是必然的事。在這兩個例子裡，問題都出在既有體制背後存在龐大的惰性。
一旦社會無法透過認真的體制改革來解決重大財政危機，就會想訴諸種種短期補救措施，但也損壞且最終腐化了自身體制，像是一五五七年法國國王無法清償他向金融聯合會（Grand Parti）借貸的龐大債務，其後續的作為就是這方面的實例。這些補救措施必然會屈服於地位穩固的各種利害關係人和利益團體的要求，而這些人又總是法國社會裡有錢有勢者的代表。國家入不敷出，導致破產和政府失去正當性，最後以法國大革命收場。
美國現在所面臨的道德與財政危機，並不如「舊制度」時的法國（即法國大革命前的法國）那麼嚴峻，但危險在於若繼續缺乏強勢力量來使制度擺脫失靈的體制平衡，情況會日益惡化。
無國家幻想
從俄羅斯退回威權統治，到印度的貪汙，到開發中世界的失敗國家（failed state），到美國當代政治裡地位穩固的既得利益團體，種種事態皆令今人對未來感到憂心。有一條共同的軸線貫穿其中許多令人憂心的事態，與創造、維持一有效政治體制（既強勢又受法律約束，且可問責的政府）很困難有關。或許有人會覺得這是連四年級小學生都看得出來的道理，不過進一步深思會發現，其實許多聰明人都未能理解這個事實。
先從第三波民主化退潮，以及二十一世紀頭十年世界各地出現民主衰退的問題講起。我認為，我們之所以對民主未能擴散感到失望，原因不在於當前的觀念層次。對政治秩序的建構來說，觀念極為重要，就是因為認可政府的正當性，人民才團結為一，才願意接受政府的權威。柏林圍牆倒下，代表了民主勁敵之一的共產主義瓦解，也代表自由民主快速擴散，成為最被廣泛接受的政體。
到目前為止，確是如此。引用阿瑪蒂亞．森（Amartya Sen）的話說，民主仍然是「被視為理所當然」（default）的政治制度：「雖然民主還未施行於全世界，也還未得到世人的普遍接受，但就世人的整體輿論來說，已認為民主大體上是正確的。」世上少有人公開讚揚普丁（VladimirPutin）的石油國家主義（petronationalism），或查維茲的「二十一世紀社會主義」，或伊朗總統艾哈邁迪內賈德（Mahmoud Ahmadinejad）的伊斯蘭共和國，也沒有重要的國際機構替民主以外的制度背書。中國的快速成長引來羨慕和興趣，但中國的威權資本主義模式，不是其他開發中國家所能輕易理解的，更別提模仿。現代自由民主極受推崇，因而現今想走威權統治路線的領袖，都不得不舉行選舉，幕後操縱媒體以替自己取得正當性。現在不只極權主義已幾乎從世界銷聲匿跡，威權領袖也佯裝是民主主義者，從而肯定了民主。
因此，民主之所以挫敗，問題不在於觀念，而在於執行：若能選擇，全世界大多數人會選擇生活在一個政府接受問責且能發揮政府職能的社會裡，也就是說，政府會以及時且符合成本效益的方式來提供人民所要求之種種服務的社會。不過，很少政府能同時做到可問責且能發揮政府職能，原因是體制脆弱、腐敗、能力不足，甚或在某些情況下根本就沒有能力。從南非到韓國到羅馬尼亞到烏克蘭，全球各地抗議者和民主擁護者的熱情，或許足以促成從威權政府轉為民主政府的「體制轉變」，但若未經過一段冗長、所費不貲、吃力、困難的體制建立過程，民主政府不會成功。
事實上，對於政治體制的重要性，多年來有許多人令人費解地視而不見，而這些人都是對超越政治的世界懷有憧憬者。對這種世界的幻想，並非左派或右派所獨有，兩派各有自己的憧憬。共產主義之父卡爾．馬克思（Karl Marx）有個著名的預言：一旦無產階級革命成功、廢除財產私有，「國家就會式微」。十九世紀無政府主義者以降的左派革命者，認為只要摧毀舊有的權力架構就可以，不需認真思考該拿什麼來取代舊權力架構。這一傳統至今未墜，看看麥可．哈特（Michael Hardt）和安東尼奧．內格利（Antonio Negri）等反全球化作者的提議就知道，他們認為只要削弱國家的主權，代之以網絡化的「諸眾」（multitude），就能消弭經濟不公。
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