《奉命釋法》導讀∣劉恆妏
緣起
司法院大法官解釋檔案在各種政府機關檔案中的重要性，毋庸置疑。多年來一直是國家發展委員會檔案管理局（以下簡稱「檔案管理局」）審選國家檔案的重點對象。不過，一直以來，司法院都以此批檔案屬於司法核心評議資料為理由，未提出檔案目錄提供審選。至二○一九年六月，檔案管理局進行「司法院民國三十九至六十九年檔案審選」徵集工作時，最終仍是以暫時擱置大法官釋憲檔案的方式，進行其他司法院檔案的國家檔案審選。
二○二○年，因執行促進轉型正義委員會（以下簡稱「促轉會」）研究計畫，有幸得於第一時間取得權限，得以利用促轉會依《促進轉型正義條例》向各機關調取，用以撰寫任務總結報告所需的相關檔案，包括幾波政治檔案徵集所得的調查局、國家安全局等大量檔案，以及此書所解讀之司法院「去識別化」、遮蔽卷內相關大法官姓名後的九案威權時期大法官解釋相關檔案。此九案大法官解釋檔案，包括第一屆中央民意代表長期無法改選（釋字第三十一、八十五、一一七、一五○、二六一號）、參加叛亂組織罪之構成要件遭擴張解釋（釋字第六十八、八十、一二九號），以及非現役軍人得受軍法審判等議題（釋字二七二號），攸關臺灣民主憲政發展重大。在執行計畫之時，限囿於時間壓力與計畫架構，我們僅能快速瀏覽包括九案解釋在內的各種檔案，擷取部分內容，進行報告撰寫。而九案解釋的釋憲資料，也僅能於探討威權時期司法權之行為時，進行引述摘錄。
在利用檔案的過程中，我們很快地意識到，這批威權時期的釋憲檔案內容豐富翔實，且其解釋結果長年影響臺灣民主憲政發展。如果僅擷取小部分的內容，當作任務總結報告威權時期司法作為之佐證事例，甚為可惜。再者，就檔案的價值而言，這樣深具歷史意義的憲政發展紀錄，攸關民主憲政體制發展，蘊含的資訊豐富、影響的層面深遠，得以成為世人深入了解臺灣憲政發展重要轉折的瑰寶，如只能由少數幾位執行計畫之人所運用，實非憲政發展迄今民主化初衷。
上述研究計畫結束後，促轉會立刻展開進一步深入研究的規劃，希望以具體的研究成果，作為總結報告之重要附錄，向社會大眾揭示此批檔案對發掘歷史真相、促進轉型正義的重要性。期能進一步依《政治檔案條例》規定，重行揭示已遮蔽的檔案內公務人員姓名，盡量做到直接對全民公開。透過開誠布公地面對過去，稍能回應各界對還原歷史真相的期望，希冀重新彰顯民主、透明、公開的價值座標。
組隊解讀
由於我過去曾經擔任司法院大法官助理，在執行前述計畫之時，也已對這批檔案的整體結構，進行初步的架構分析，對這批釋憲檔案有些基礎認識。於是，副主任委員葉虹靈找我討論，看看能否徵求合適人選，專門針對這批釋憲檔案，進行分析解讀，面向公眾進行介紹，使大眾能認識這批檔案的重要性，理解檔案公開對還原歷史真相的重要性。
由於當時促轉會任期結束在即，在急迫的時間壓力下，參與分析解讀的人選，需要一定的「即戰力」，對釋字檔案要有相當認識。此外，在解讀立場上，必須專業客觀，俾能樹立公信。是以，我們選擇以過去曾任大法官助理，或是長年針對釋字進行研究的臺灣憲政、公法、刑法領域學者為主，進行邀請，期能快速展開檔案解讀工作。
然而，一方面，由於這樣的分析解讀報告，初步定位為促轉會總結報告之特殊附錄。此種解讀成果的展現形式，未必能被學界採認為教師升等評鑑之學術業績，對於被考核的新進人員而言，可能造成負擔。另一方面，不可諱言的，因促轉會成軍之初，即被媒體貼上政治標籤，承接促轉會工作，在某些學校單位眼中，已有成見，未來或需面對種種不友善的審查。一開始，對於是否能在短期內，順利找到合適人選進行解讀，也不太敢抱持太樂觀的態度。
沒想到，二○二○年一月初，抱持姑且一試的態度詢問幾位研究者，都得到善意回應，大家都體認到這是一個難得的機會，完全不計較時間急迫、稿酬微薄、難以計入業績，甚至可能引發種種未來效應，即大方應允，甚至動手幫忙找人。短短幾天之內，就敲定了春元、雅雯、慧婕、彥圖、建志等解讀人馬，各自認領了一號解釋；非常幸運地，連長居英國的慧雯都剛好人在臺灣，同意共襄盛舉，幫忙處理卷帙最為浩繁的釋字第二六一號解釋。隨後，偉群學長也以其刑事法專長加入陣容，協助釋字第六十八與一二九兩號的分析解讀。
團隊於一月分召開討論會議，迅速地統整待分析的幾個重要面向，決定針對這幾號影響臺灣自由民主憲政秩序重大的解釋，觀察其作成原委與意義，分析當時司法院大法官的決策過程，審查案件之法理依據、審查重點為何？是否有其他外力的介入？並就透過聲請、分案、承辦大法官（或小組）程序與實體審查，以及審查會、大會等，大法官釋憲各階段共通流程，建立各號解釋的基本分析架構，制定簡單的分析規格表，再完成初步的工作分配，即各自展開檔案之解讀工作。至五月分，即已大致完成所有稿件，提交促轉會，準備作為總結報告之特殊附錄。
召開研討會
二○二○年六月，由於促轉會之任期展延一年獲得確定。在總結報告的繳交期限順延之後，大家此前努力趕稿，作為報告附錄的解讀報告，卻因此擱置、延後公開。促轉會認為眾人的解讀成果豐碩，有許多重要的發現，卻僅作為未來報告之附錄，值得再商榷，希望能更積極地妥為運用。因此，便再度邀集協助解讀的成員們，共同諮詢，討論此批調用司法機關資料解讀成果的後續公開方式。會中決議於九月中下旬，以研討會方式，對社會大眾進行成果公開。一方面，使研究成果早日面世，與更多人分享；另方面，亦希望提請各界注意這批憲政檔案的重要性，加速檔案對外公開的時程。
是以，在疫情控制稍為和緩的九月，促轉會於臺灣大學法學院舉辦了「大法官與轉型正義：從九份解釋談起」研討會，擴大討論的格局與人員參與，分別依「威權統治下的軍事審判」、「萬年國會的建立與鞏固」以及威權統治末期「萬年國會終結與軍審救濟之門的關閉」三個場次，邀請原解讀者與跨領域的專家學者與談。會議當天，台上台下參與熱烈，各家媒體亦即時進行報導，議題受到各界關注。除討論解讀之釋憲檔案內容、還原歷史脈絡，藉以認識威權時期大法官於憲政體制中的多元面貌外，於此同時，亦透過研討會，搭起溝通橋梁，進一步與相關機關協商此批檔案完全揭露與對外開放的可能性。透過最後的座談，各方對釋憲歷史檔案之性質、是否得對外公開、公開的範圍、是否遮蔽、公開的法源依據，公開的形式等等，進行熱烈討論。
結集出版
會議結束後，果然引發各方討論，各界反應超乎預期，一場學術性研討會，竟然獲得大報以頭版頭外加他版的篇幅，進行報導與評論。無論是肯定或批評，這樣熱烈的反應，在在顯示各界體認到檔案所揭示之釋憲紀錄，對還原歷史真相、面向未來去理解過去的重要性。
這樣的熱烈關懷，促使促轉會與解讀成員們，更認真思考九篇解讀報告的呈現方式，認為不宜停留在一場研討會與總結報告的附錄形式，應統整會議上各方精彩的討論，集結成書，以專書形式對外公開，方便社會大眾取得與閱覽，使史實與解讀成果，均能受各界公評。另方面，亦希望解讀成員們針對釋憲程序與實體探討的初步成果，能成為未來各界分析、研究釋憲資料的入門階。
在修稿的過程中，因各方的建言與司法院的從善如流，使此批檔案的公開，有了突破性的發展。司法院同意於十一月底，依《政治檔案條例》等相關檔案法規，移轉未遮蔽的釋憲檔案予檔案管理局典藏。而促轉會亦迅速調用未遮掩大法官姓名的司法院釋字檔案影像，提供解讀團隊修改文稿、進行司法機關之資料彙整及研析報告之撰寫。
取得未遮蔽的檔案之後，解讀團隊立刻重行檢視全份檔案，發現大法官姓名的遮蔽，對閱讀、理解以多人會議討論紀錄為核心的資料，確實有嚴重的影響。在原本的釋憲檔案中，唯一能確認發言者身分，僅有早期主持大法官會議的大會主席。因為依據早期《司法院大法官會議規則》，俗稱「大會」的「大法官會議會議」主席，係由不具大法官身分的司法院院長擔任。除此之外，不但不知道案件的承審大法官身分、不知道每份審查文字的提出者身分，連一般審查會各個發言者是誰，都無從知悉。職是之故，無從得知「誰」正在跟「誰」甚至是「誰們」說話，討論著「誰」提出的文字版本。霧裡看花，確實會發生如同電話接錯線般的脈絡誤讀，相當程度影響解讀者對檔案的分析推論。是以，修改文稿的工作，不僅僅是將各處提及的「某大法官」部分，回填入具體人名而已，而是重行檢視一段段發言紀錄前言後語間的對話脈絡，回溯討論情境，再據以修正初稿之分析。
專書結構
會議的議程，原本配合報告者的時間調整場次。至彙整出書時，則選擇依釋字的主題排序，體系性地呈現解讀的成果。在章節安排上，大分為「威權統治下的軍事審判」與「萬年國會的建立與終結」兩部分，再依時序羅列相關釋字的解讀成果，並加入研討會與談人許澤天、陳昭如、黃長玲等的精彩與談稿，透過多元角度，幫助讀者思考。
在威權時期軍事審判部分，首先是第二屆大法官於一九五六年作成的釋字第六十八號解釋。本號解釋與延伸的一九七○年釋字第一二九號，均由徐偉群負責分析，這兩號解釋界定了所謂未自首而「繼續叛亂」的政治犯，甚至回溯追究行為人未滿十四歲未成年時期之行為，違反了許多基本的法治原則，牴觸刑事法與人權保障的精神，同時也是造就大量政治犯的根源。在風雨飄搖的肅殺氛圍裡，我們看到了大法官們在法律解釋適用上的法理交鋒，也看到總裁手令等各方政治影響介入的痕跡，以及威權體制下不同大法官的有所堅持。
由蘇彥圖負責的釋字第八十號解釋，對軍事法院與普通法院檢察官對叛亂犯的追訴權，作出界定。相對於過去部分學界對本號解釋的誤解，透過本號解釋檔案，反而澄清了本件解釋大法官的法理考量。即便王之倧等三位大法官出具不同意見，強烈要求無論軍事檢察官與普通法院檢察官，都要「鍥而不捨」地追訴叛亂的犯行，多數大法官們則認為，在軍事法院作出不起訴處分後，普通法院不應再行追訴。
由林建志負責解讀的釋字第二七二號解釋，於一九九一年由第五屆大法官作成，迄今亦已逾三十年。此號解釋肯定《國家安全法》阻斷解嚴後軍審案件依法上訴之制度設計，使個案無從進行救濟，無法由普通司法體系重新審視，關乎轉型正義重大。透過本號檔案，分析本案大法官最後作成的結論，實質上參雜後果考察解釋方法，考量戒嚴時期過長、累積案件量大恐衝擊法院負荷，解釋結果對法安定與社會秩序的實際影響等因素進行解釋。
在「萬年國會的建立與終結」部分，首先即為一九五四年作成，影響戰後臺灣民主發展近四十年的釋字第三十一號，由楊雅雯與我共同完成。本號解釋由當時之司法院長王寵惠與遷臺後增補的第一屆九位大法官作成，賦予立、監委等中央民代，長期不改選之法理依據。即便大法官們認識到此案為「成立以來所受理的最重大案件」，處理時程卻異常迅速，甫收件即於一週內火速完成。且在審查會前，大法官已針對此案進行非正式、無紀錄的談話會。審查紀錄中顯示，本案未討論是否受理的程序問題且本案之解釋原則亦早已確立。值得注意的是，不具大法官身分的司法院院長，透過大會主席身分，能實質主導議事，甚至可提出文字版本，出現司法行政介入司法審查的空間。
釋字第八十五號解釋，由林春元負責解讀。本號降低了國民大會的議決門檻，使在臺灣的國民大會得以合法集會並通過臨時條款修正案，奠定蔣中正一再連任總統之基礎，變更了憲政體制，並促使動員戡亂常態化，影響民主憲政深遠。在作成之初，從聲請資格、受理要件到解釋結論，均受到《自由中國》等輿論批評。在檔案中發現，即便多數大法官對受理要件與審查原則均無異議，但從歷次審查會與大會來看，仍有一位大法官「沒有」表示同意。
由蘇慧婕處理之釋字第一一七號解釋，是大法官所受理第一件人民聲請解釋案。本件聲請人係第一屆國民大會代表候補人，為釋字第三十一號奠定「萬年國會」後，衍生之國代出缺遞補規則疑義而提出聲請。從檔案觀察，據以聲請本號解釋的原因案件，涉及的並非抽象法規違憲疑義，而是「行政法院判決」本身是否違憲的爭議，屬於二○二二年《憲法訴訟法》才明文賦予之人民聲請類型。本案的受理，或多或少呈現當時中國國民黨內部黨、政不協調的茶壺裡風暴，而合憲的解釋結果，支持了行政院與行政法院的見解。
釋字第一五○號解釋，由楊雅雯負責解讀，一九七七年作成的本號解釋，聲請人均為第一屆立法委員候補人，長年爭取遞補為立法委員。本件在增補選已經開始的政治局勢下，肯定了行政院於一九五一年發布第一屆立法委員遇缺停止遞補之行政命令合憲，展現了萬年國會的動搖跡象。值得注意的是，本件解釋對象雖為立委，但大法官在措辭用字上，卻小心提防亦有候補制且握有修憲權的國大反彈，顧慮國大可能的反應。
由陳慧雯負責處理的釋字第二六一號解釋檔案，卷帙浩繁、頁數破千，也是臺灣民主化過程中，重中之重，具劃時代意義的一號解釋。所謂「解鈴還需繫鈴人」，即是指大法官順應當時推動民主改革之社會共識，在本號解釋中補充解釋釋字第三十一號，親手終止了該號解釋造成的萬年國會局面，完成國會全面改選的重大憲政改革任務。從檔案中可得知，大法官於收件分案次日，即迅速地提出審查報告，再以臨時動議方式，快速通過受理，並在兩個月的時程中，通過本號解釋及一份李志鵬大法官的不同意見書。除此之外，在檔案中，我們還能看到歷次會議中不同版本的文字，以及四份實為協同意見的「理由不同意見書」，不知何故選擇存檔，而未能與解釋一併公布。綜言之，即便作成釋字第二六一號的大法官，未必能被認定是時代的開創者，但在臺灣民主化的過程中，仍扮演了臨門一腳的關鍵性角色。
展望
開放釋憲檔案，長年為各界所期待，以期能深入了解大法官意見形成過程之考量，更立體、深入地理解政府體制中不同部門的交互作用，研討其等對臺灣民主憲政秩序發展的影響。在促進戰後臺灣轉型正義的路上，對大法官解釋作成過程的抽絲剝繭，亦有助於我們進一步認識，身為《憲法》守護者的大法官們，各自在威權統治時期，扮演了什麼樣的角色，藉以還原真相、進行歷史監督。
附帶一提，在各方努力下，司法院已於二○二○年十一月底，移交上述九案解釋檔案予檔案管理局，目前檔案管理局方面已做到檔案目錄公開，並能提供一般民眾申請利用。至二○二一年三月，九案解釋檔案的數位影像，亦全數上網、對全民公開，未來不必特別申請，即得於政治檔案檢索系統中，看到未遮蔽大法官姓名的全文影像。此外，司法院亦承諾將於二○二一年五月，把促轉會另行建議擴大徵集，後經檔案管理局審定為政治檔案的七十四案大法官解釋，移交檔案管理局。在可見的未來，至少八十三案釋憲檔案的公開，將會改變臺灣的憲法學研究。而本書對既往釋憲程序與實體運作的分析、解讀，亦適足以提供未來研究者入門的參考。
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