日本的統治結構 ：從官僚內閣制到議會內閣制...

第一章 官僚內閣制

對於議會內閣制的誤解
因為郵政民營化問題，導致自民黨內部分裂、混亂，當時首相小泉純一郎突然解散眾議院，因而讓日本國內經常以「總統制手法」一詞來形容此一事件。雖然總統制國家通常不具有解散議會的權力，除此之外，社會氛圍似乎接受了小泉的政治手法。
日本政治常受人詬病的是，包含缺乏迅速有力的決策，以及因應社會變化做出大膽改革等問題。此時，「議會內閣制」往往成為受指責的箭靶。」就因為採取議會內閣制，才無法果斷下決策」這句話，不僅來自批判日本政治的人士口中，政府內部也會以此作為遁辭。經驗了小泉內閣的執政後，才開始理解到上述說法謂必正確，但是，卻從未有人深入追究為什麼會這樣。然而，若不仔細思考這個問題，就無法描繪出政治應有的樣貌。
實際上，議會內閣制真的能在日本政治中發揮效用嗎？舉例來說，常常有人批評日本就是因為採用議會內閣制才會導致權力分散，為強化領導人的權力，必須改採總統制。不過，這樣的想法在國際上不但不常見，甚至還有些奇妙。
就像多數日本人，並不會對「日本國憲法的原則為三權分立，並採用議會內閣制」這句話感到懷疑。但是，如果對美國人或英國人說出這句話，想必對方應該會一頭霧水吧？眾所周知，英國是採用議會內閣制的國家，美國則採用總統制。以這兩個國家的政治體制來說，應該會有以下看法。
英國為議會主權的國家，採用權力集中於內閣或首相的議會內閣制。權力並不分散，反而是相對集中。相較於此，美國則徹底實施權力分立，政治權力分別掌握在議會及總統手中，因此美國政治較偏向抑制權力。
也就是說，日本議會內閣制被認為權力分散的看法，並不適用於所有國家。若以先前舉例的英國與美國分別為議會內閣制及總統制創始國的角度來看，這些國家對於權力集中與分散的理解較為正統。之所以會產生與這些國家不同的認知，也令人質疑日本是否真正了解這些制度。
之所以會令人有此感受，是因為日本雖然號稱採用「議會內閣制」，卻會看到一些令人覺得日本幾乎不懂「議會」的意涵。例如，在日文輸入法中常因選字錯誤而將「議院（會）內閣制」打成「議員內閣制」【1】 ，但大家卻錯誤地混用而渾然不知。舉一個比較極端的例子來說，在探討英國政治的書籍中，也可以看到這種錯誤用法。因作者應該不可能不了解其英文原意，反而顯示了日本人對這兩種詞的混用深信不疑。豈止如此，竹中平藏擔任小泉內閣大臣時，政界出現了以下這種批評：「明明國家採取的是議會內閣制，竟然讓『民間人士』（也就是不具備議員身分的人士）入閣，簡直是豈有此理」。這是一種基於「國會議員」擔任大臣才是議會內閣制的思維。若是如此，相較於「議會內閣制」一詞，也許稱之為「議員內閣制」反而更加貼切。
在此再次說明，議會內閣制中的「議會」，指的是作為「議會」的組織。也就是說，議會內閣制可稱作議會政府，意即由議會組織政府。
1 內閣制度百年與日本國憲法的制定

議會內閣制與內閣制的差異
現代日本似乎並未區分「議會內閣制」與「內閣制」的意思，即使習慣稱之為「議會內閣制」，但似乎把議會內閣制的「議會」要素去掉，不了解其真實意涵。
一九八五年，日本國內絲毫不帶疑問地舉辦了「內閣制度一百年」的紀念儀式，但是，卻徹底忘記過去這段期間，憲法早已修改、政治制度也徹底變更的事實。確實，內閣制自明治時代起延續至今，即使憲法修改，也仍然持續存在。內閣總理大臣可從一八八五年就任的第一位內閣總理大臣伊藤博文開始，一直到現代。這些都可讓人感受到戰前的內閣制與今日內閣制有明顯延續性。不過，雖然憲法經過修改或替換，最根本的政治制度是否維持原貌不變呢？
日本國憲法的制定具有多重意義，但應該沒有人會反對，戰後改革的重點是以日本國憲法為基礎的民主化政策吧？
選舉是民主政治的必要條件，乃是理所當然。但是，日本政治並非因為日本國憲法規定加入選舉而實現民主化。因為在戰前，雖然女性不具參政權，但男性卻擁有普通選舉權，可參加眾議院議員選舉，大日本帝國憲法（明治憲法）條文上也承認眾議院議員選舉一事。
從民主政治的觀點檢視戰前政治體制的問題，便是透過選舉選出來的議員所組成的眾議院，其權能受到限制。例如，對於貴族院、樞密院及軍部的控制，便不屬於民選議會眾議院的權能。尤其是關係到內閣存續與否的問題，就未必需要眾議院的支持，眾議院權力受到過度的限制。
藉由制定日本國憲法以落實民主化，主要是在於採用議會內閣制，將權力集中於經過民主過程選出來的勢力。因此，日本政治透過日本國憲法實施民主化之際，確認議會內閣制是否正常運作至關重要。
在政治學的世界裡，有「戰前戰後連續論」與「戰前戰後斷絕論」兩派主張的對立。「戰前戰後連續論」主張，雖經戰後改革，卻因「逆進程」等政策，留下許多戰前政治的要素，使得民主化或自由主義改革並不徹底，此派理論對戰後的制度變更效果評價並不高（辻清明等）；相對於此，「戰前戰後斷絕論」則強調戰後改革帶來的民主化效果，加上戰後民主政治逐漸發展，與戰前有所不同（村松岐夫等）。不過，兩者的「對立」，主要是在於透過批判已成為一般公認的說法之「戰前戰後連續論」以點出問題。與其討論哪一個說法正確，不如衡量兩者的範圍，並多方檢視政治體系的運作方式，反而更有幫助。
戰後發展起來的日本政治，毫無疑問地是屬於民主政治的一種類型。不過，若從構成日本政治的一大關鍵，也就是議會內閣制的運用角度來看，確實脫離了憲法的原則，成為民主政治比較奇特的型態。本章將特意著眼於戰前戰後連續論的探討，以檢視戰前政治要素如何保留至戰後，而且在民主政治的原則上是否產生什麼問題。

第一章 官僚內閣制

對於議會內閣制的誤解
因為郵政民營化問題，導致自民黨內部分裂、混亂，當時首相小泉純一郎突然解散眾議院，因而讓日本國內經常以「總統制手法」一詞來形容此一事件。雖然總統制國家通常不具有解散議會的權力，除此之外，社會氛圍似乎接受了小泉的政治手法。
日本政治常受人詬病的是，包含缺乏迅速有力的決策，以及因應社會變化做出大膽改革等問題。此時，「議會內閣制」往往成為受指責的箭靶。」就因為採取議會內閣制，才無法果斷下決策」這句話，不僅來自批判日本政治的人士口中，政府內部也會以此作為遁...

永無止盡地批判政治及政府；不能相信政治人物；有見識的政治人物已經沒有了；厭惡官僚等，這些批評的聲音不絕於耳。
長期以來，日本的政治人物都被認為難以發揮大膽的領導能力。因此，追求大幅度政策變換的人便認為，在議會內閣制之下無法出現具領導能力的政治人物，主
張日本應該改採總統制。
不過，除了美國及法國以外，歐美先進國家幾乎都採用議會內閣制，而這些國家的首相也有不少發揮領導能力的例子。而且近幾年來，經歷了小泉純一郎內閣執政後，便出現了認為日本首相也能發揮領導能力的看法。
那麼，議會內閣制原本是什麼樣的制度呢？
簡言之，議會內閣制是將行政權奠基於議會(國會)的制度；具體而言，在議會中占多數席次的政黨握有行政權。
日本國內大都認為，總統制可以大膽行使權力，議會內閣制可行使的權力則受到限制。但是，歐美國家的想法卻與此大相逕庭。
議會和總統是分別由不同的選舉選出，與權力劃分明確的總統制相比較，身為內閣最高長官、而且可同時掌握議會及政府雙方權力的首相，本應擁有更大的權力
才對。
東西方冷戰結束後，日本便不斷實行統治結構的改革，而小泉內閣的首相主導型政治出現，可以說是改革的一個結果。此外，日本政府無法大膽發揮領導能力的
狀態，乃是戰後日本孕育出來的獨特現象，早已背離一般議會內閣制的意義。
本書透過對日本議會內閣制的分析，針對國會、內閣、首相、政治人物、官僚體制、政黨、選舉制度及政策決定過程等領域，從歷史的縱軸與國際比較的橫軸切入，嘗試以結構性角度解析日本統治結構的過去與現在。
分析之際，暫且不討論應實行的政策，而是先行思考必須採取哪一種政府結構，才能實現符合期待的政策。也就是說，將政府的能力列為思考的問題。其次，再以現代日本政治的現況為基準，解說其統治結構，並提出可提升政治效能的方案。
為展開整體論述，在此先行說明本書內容的安排。
第一章說明戰後日本的議會內閣制特色，並從「內閣是什麼」的問題開始探討起。首先，儘管已經依據日本國憲法實施民主化，並轉變體制，但仍須注意的是，內閣制從戰前以來即已存在的事實。這樣就能理解，政黨政治人物並非內閣的主體，而是以行政機關省廳代表者聚集在一起組成內閣，這種認知造就了戰後日本獨特的議會內閣制。我把這個由官僚代理人所組成的內閣，稱作「官僚內閣制」。雖然講法稍微極端，但是，這就是所謂「理念型」的展現。
第二章探討官僚運作下的各個省廳實際狀況，從結果可以看出，反映社會動向的結構就存在於各省廳內部。我將其稱為「省廳代表制」，並指出各個省廳影響力擴及社會，縱向管理的省廳各自代表了不同社會團體的利害關係。
第三章主要論述長期執政的自由民主黨，如何擴大政策審議機構，以不同於內閣的「執政黨」身分推動政策，將其特徵稱為「政府、執政黨二元體制」。因為這個機制運作相當發達，一方面讓日本的政策形成過程更加複雜、權力及責任歸屬變得曖昧不明，另一方面，這個機制也可以作為緩衝，讓日本政府得以應付時代的變化。
第四章「無政黨輪替的政黨政治」中，將從各種制度的運作層面，探討政治競爭的狀態，並分析即使未經政黨輪替，也可以完成政策轉換過程，但是，很明確地，正因如此，才形成不會發生政黨輪替的機制。然後在此論述的基礎上，指出缺乏政黨政治最大機制的政黨輪替所衍生之問題。
第五章概觀各國政治制度，以凸顯出日本政治的特色。有些案例即使表面上制度相似，實際運用上卻大相逕庭。也有些案例雖然制度不同，卻能發揮相同的效果。本章不僅探討正式政治制度，也一併比較政治人物與官僚、社會結構的關係，以期深入探討問題。
第六章主要探討日本政治制度的具體問題，以及改革的方向。其次，再解析負責人的權力集中與一般選民所付託的民主統治制度二者必須兼具，才是有效率民主政府的條件。本書主張，應該透過將日本獨特的內閣制轉為普遍的議會內閣制，以實現前述的政府體制改革。此外，自一九八○年代末期起，日本透過不斷地政治改革及行政改革等努力，也顯示出持續在產生效果的現象。然而，也有人認為，還存在政黨政治改良等課題。
最後的第七章則指出，僅依靠議會內閣制的強化、政黨政治的發展等貫徹近代政治原理的改革，仍然無法解決當代的課題。
在本書的說明中，因為會出現與讀者過往所了解內容不盡相同的說法，也許會稍微難以理解。不過，我認為若讀者能耐心閱讀，就能從新的角度觀察日本政治。日本政治中有什麼問題、要怎麼做才會更好？本書最主要的目的，便是正面回答這些疑問。

永無止盡地批判政治及政府；不能相信政治人物；有見識的政治人物已經沒有了；厭惡官僚等，這些批評的聲音不絕於耳。
長期以來，日本的政治人物都被認為難以發揮大膽的領導能力。因此，追求大幅度政策變換的人便認為，在議會內閣制之下無法出現具領導能力的政治人物，主
張日本應該改採總統制。
不過，除了美國及法國以外，歐美先進國家幾乎都採用議會內閣制，而這些國家的首相也有不少發揮領導能力的例子。而且近幾年來，經歷了小泉純一郎內閣執政後，便出現了認為日本首相也能發揮領導能力的看法。
那麼，議會內閣制原本是什麼樣的制...

前言

第一章 官僚內閣制
1 內閣制百年與日本國憲法的制定
2 戰前日本的內閣制度
3 何謂議會內閣制
4 偏離正軌的日本政治
5 內閣總理大臣與分擔管理
6 形式化的內閣會議
7 官僚內閣制的束縛

第二章 省廳代表制
1 日本型多元主義論與官僚制
2 日本官僚制的特質
3 堆積木式的決策
4 政策的綜合調整
5 中央政府與地方政府的關係──集權融合體制
6 深層滲透的國家
7 依管轄範圍而異的利益媒介系統

第三章 政府、執政黨二元制
1 何謂「執政黨」
2 執政黨的政策審議機構
3 合議（互相商議）對象的國會議員
4 族議員的興盛
5 派閥與政治家人事的制度化
6 政治家與官僚的角色交錯

第四章 無政黨輪替的政黨政治
1 議會內閣制與政黨政治
2 一黨獨大制
3 無目標政權
4 形式化國會
5 在野黨曖昧不明的機能
6 基礎薄弱的政黨與彙整民意功能

第五章 統治結構的比較─議會內閣制與總統制
1 權力集中與分散
2 政官關係
3 多數派民主政治與比例代表制民主政治

第六章 議會內閣制的確立
1 日本政治欠缺什麼
2 議會內閣制如何運作
3 近年因政治、行政改革而生的結構變化
4 尚未解決的改革課題

第七章 政黨政治的侷限與意義
1 兩院制
2 官僚制度的重建
3 司法的活化
4 國家主權的瓦解
5 議會內閣制與政黨政治的未來


後記
主要參考文獻

前言

第一章 官僚內閣制
1 內閣制百年與日本國憲法的制定
2 戰前日本的內閣制度
3 何謂議會內閣制
4 偏離正軌的日本政治
5 內閣總理大臣與分擔管理
6 形式化的內閣會議
7 官僚內閣制的束縛

第二章 省廳代表制
1 日本型多元主義論與官僚制
2 日本官僚制的特質
3 堆積木式的決策
4 政策的綜合調整
5 中央政府與地方政府的關係──集權融合體制
6 深層滲透的國家
7 依管轄範圍而異的利益媒介系統

第三章 政府、執政黨二元制
1 何謂「執政黨」
2 執政黨的政策審議機構
3 合議（互相商議）對象的國會議員
4 族議員的...