偽政權的職能為何？
一般來說，一個政權的職能可分為政治統治和資源汲取兩大類。政治統治包括維持社會治安和秩序、舉辦公共服務事業、加強社會管理和社會控制等等方面；而資源則是統治的基礎，政府唯有掌握了必要的財力，才能有效地進行政治統治。日軍占領江、浙一帶後，國民黨縣以下基層行政機構大多自行解散。相當一段時間內，基層社會完全處於權力真空狀態，社會秩序混亂不堪。
汪政府成立後，開始著手組建縣以下基層政權，通過「清鄉運動」，基本完成了這一任務，實現了對蘇中、蘇南地區的有效控制。各級偽政權成立後，均標榜恢復治安、復興建設；政府對基層社會的控制加強，縣市鄉鎮政府的經濟汲取能力也相應增強。
安定民生和復興建設
戰爭給日本占領區帶造巨大的混亂與創傷，因此，各級偽政權在成立之初，均以恢復治安、救死扶傷、復興經濟為施政方針。華中梁鴻志的維新政府成立後，立即號召各級政權復興農村經濟、充實各種建設事業、安定民生的工作。大體而言，這些工作包括：安置、救濟難民（難民統計、設立難民收容所、設立工廠解決難民生計等等）、修建遭戰爭破壞的房屋道路橋梁、恢復學校正常開課、恢復城鎮交通、貿易等。
不過，維新政府所做的這些事僅限於縣城及其附近的幾個鄉鎮，顧不上廣大的農村鄉下地區。這個現象直到汪政府「清鄉」後才有所改善。日偽在民政方面亦做了不少事，包括恢復各縣的民眾及學校教育、提高公務員及教師的待遇、穩定物價、恢復工廠以資貧民生活等等。
以教育為例，淪陷初期，江蘇各城鎮學校校舍很多被毀，學生無處上學，教師失業，無以維持生計。日本人從穩定人心、恢復社會秩序角度出發，每占一地後就試圖組織地方人士修建校舍，儘早復課。各地「維持會」均設有教育科、學務處、民教科之類的機構，以示對復興教育事業的重視。比如崑山自治會的學務處設立督學、教育委員、教材編審員等，人員配備也較為完整。這些機構亦積極籌劃修復校舍、組織各校復課等事宜。雖然戰亂之中，這些工作並未能確實到位，但對於恢復當時教育、穩定人心，仍有相當效果。據統計，當時蘇、浙、皖、京、滬3省2市，大約有40萬兒童因此「得受其中初等教育」。
維新政府成立後不久，江蘇各縣教育復興工作已初見成效。到1938年10月，武進等16個縣的初等教育均有不同程度的復興，其中速度最快的江都縣，在校學生已占戰前的35.4%。即便是復興成績最差的無錫縣，在校學生與戰前學生的比率也由1938年的2.3%，增加到1939年度第二學期的43.79%，成績相當可觀。僅就初等教育復興而論，日偽政權在1942年之前還是取得一定成績的。其學生數由1940年底的187,867人增加到1942年的301,891人，教職員工亦由3,368人增加到8,377人。到1942年，江蘇初、中、高等教育均有不同程度的恢復。
日偽在教育的復原工作上做得不錯，但其他方面則沒有這樣順利，其中最困難的是治安。少數幾個縣在縣知事的積極參與下，復興和治安工作做得比較出色，甚至得到日偽上級政權的嘉獎 。然而大部分縣幾乎乏善可陳。例如溧水縣在戰爭中受創特深，1939年，江蘇省政府派人兩次調查該縣縣政建設情況，發現該縣「一切機構，蕩然無存」，僅有一自治機關，後來在省府的支持下取消自治會，改設縣政府，並委派吳碩人為縣知事。然而這位吳知事「自視事以至卸任，滯留他埠之日較多，在署之日甚少，其政績如何，自在洞鑑之中」。稍後，（偽）省府又派許逸槎繼任，省府本指望這位「年富力強」之縣長一洗前任之窳政，然而許縣長卻與日本聯絡官意見「諸多不洽，以致辦事掣肘」，不久便辭職，調往他處 。
治安問題做不好原因是多方面的，當時混亂的社會大背景下要想做好治安工作確實特別困難，再加上汪政府又缺乏群眾基礎，偽政權官員與日方人士之間意見經常不一致，官員的行政不作為，直接負責治安問題的警察局自身的問題也不少，這些因素都造成治安工作不順。
社會控制
汪政府推行「清鄉」運動為的就是落實對基層的控制。清鄉時，各級行政機關自上而下層層設置保甲機構，希望透過保甲組織來加強對基層的控制。汪政權的清鄉主要做3件事：（1）清查戶口，劃分保甲；（2）督辦軍米資敵；（3）設立封鎖管理處。陳毅在談到蘇南清鄉時指出，日偽甚至將原有保甲及縣區行政人員全部調往南京受訓。清鄉區各縣在編制保甲時往往是編制、複查、抽查三管齊下，以使保甲名實相符。
日偽時期的保甲除具有傳統保甲制度的一般特徵外，在某些方面將保甲職能發揮到極致。以其對社會控制為例，清鄉地區嚴格執行彙報制，甲長每天必須向保長彙報，保長每天向鄉長彙報，鄉長每天則向區長書面彙報。大小事都必須向上彙報，舉凡有無陌生人來往？有什麼活動？得到些什麼消息？陌生人來往住宿均要到警察所登記等等，都必須向上彙報。此外，通過保甲組織來檢查「自新戶」的言行，並實行嚴格的聯保連坐辦法，如發現「自新戶」有「通匪縱匪」情事，凡擔保連坐切結人及本甲甲長、聯保連坐切結各戶一概連坐。
汪政府在基層社會除了設置區、鄉鎮、保甲等行政機構外，還設置了大量軍警和特務組織，這些組織積極干預基層行政機構的運作，有的地方甚至反客為主，代行基層行政機構的職能。
雖然汪政府通過一系列舉措加強基層控制，但並未取得預期效果。即使在「清鄉」的高潮時，保甲制度亦未按照規定的程序建立起來，甚至連一些形式上的工作亦未完成。究其原因，一方面是傀儡政權工作熱情不高，基層行政人員辦理保甲敷衍了事。以保甲編制上極重要的清查戶口而言，有的地方「所報戶口與實際情形完全不符」，往往一戶長姓名重複多達數十戶。另一方面，抗日軍民的破壞以及民眾的不合作也是重要原因。新四軍在經過一段時間調整後，很快滲透到清鄉區基層政權，致使很多地方的基層政權具有兩面性，基層行政人員大多為兩面派，對日偽能躲則躲，不能躲就敷衍應付。
此外，汪政府在加強基層控制中賴以依靠的軍警組織，不但未能穩定基層，反而成了基層社會的亂源。大量證據證明，對日汪基層政權破壞最烈的就是被吸收進偽政權機構的民團、自衛團、地痞流氓。他們經常羅列各種藉口，誣告民眾，敲詐勒索。這些誣告只需交些「罰款」就能無事，多則數百元，少則50元不等。
賦稅徵收
徵收賦稅是任何政府都不能輕忽的事。淪陷初期江蘇各城鎮成立的治安「維持會」，規模大小不同，但幾乎都設立了賦稅徵收機構，有的叫「財政科」，有的稱「財務股」，還有叫「稅務局」，不一而足。1938年6月，日偽江蘇省政府成立後，省縣政權的機構名稱相對劃一。江蘇省政府成立了財政廳，縣公署則設立財政科，到租賦徵收季節，各縣還成立租賦徵收機構，例如吳縣設立「租賦並收局」（後又改為「租賦徵收總管理處」）；崑山縣不但在縣成立「徵收租賦總處」，還在鄉區設立「田賦經徵分處」或「徵收租賦分支辦事處」。此外，省縣政府都設立了金庫，本來金庫只管收入和支出，並不是徵收機關，但當時縣金庫卻可以派收稅員分駐縣轄各稅收所代徵稅款。
1940年8月，江蘇省政府針對各縣「徵起稅款，不分省縣界限，任意挪用」的情形，逐漸廢止縣財政科，在「稅額較巨各縣分設縣財政局，以其逐步整理，納入常規」。財政局成立後，縣知事無直接執行財務行政之權，只有監督指導財政局的工作。儘管各縣財政局的設立，使縣府不能如以前那樣為所欲為、目空一切，但財政廳仍不能完全控制縣方，縣方挪用事情依舊時有發生。有的縣長膽大妄為，竟勒令各區長把田賦款（包括省縣款）直接上繳縣府，「不准徑交財局糧櫃」。
1941年7月汪政府開始「清鄉」運動，強化偽政權的經濟能力是主要目的之一。汪政府在「清鄉」區各縣設立「賦稅管理處」，直接隸屬於江蘇省財政廳，省府的財政收入因此大幅度增長。汪精衛在1942年曾指出，「清鄉區」的財政收入比未清鄉的地區收入，增加35倍。1942年上半年，江蘇「清鄉區」上繳的稅款占偽省府總收入的60.6%，非清鄉區只占39.4%，且後者的範圍大大超過「清鄉」區，更凸顯了「清鄉區」稅收能力的增大。到1942年下半年，「清鄉區」和非清鄉區稅收比率進一步拉大。
稅收增長主要原因是對「清鄉區」的經濟汲取比以前增加，各種附加稅捐多如牛毛。有些地方附加稅竟達53種，且名目古怪，聞所未聞，如人命捐、偽軍偽員討老婆吃壽麵賀喜捐，富人要交殷戶捐等。另外，各地方「官署暨軍警機關，多有違法徵稅情形」，各地關卡林立，對行商盤剝尤其厲害。這些關卡所徵收的稅款和勒索的物資大多落入徵收人員的腰包，只有少部分上繳到日偽政權機構。例如，吳江縣盛澤鄉大檢問所主任陸君全任內徵收的物資，最多上繳一半，多數被截留進入其私囊 。對上述亂設亂收現象，汪政府雖屢下禁令，甚至撤銷了南京附近的幾個關卡，但遠離京畿的縣仍舊我行我素。各地縣府在日本宣扶班的撐腰下，或者改頭換面，繼續徵收；或者敷衍政令，暫停徵收，稍後數日，復又開始，甚至變本加厲 。上述種種，說明了汪政府對基層社會的控制力還是有限。
他們為何要加入偽政權機關？
以上對淪陷區各個偽政權的探討顯示出，淪陷初期，不僅人民死傷、房舍交通毀損，原有的行政體系更隨著國民政府的撤離形成真空，以致社會體系崩壞、治安蕩然，各地反日和武裝抗日行動仍然相當頻繁。另一方面，日本控制的偽政權在各地成立後，各項政治、經濟、教育、社會施政也跟著展開，其成效因人、因地而異。不論是何種情況，當政治及社會機制陸續恢復運作時，面對侵略者，淪陷區成千上萬的中國人為生存，或與日偽來往，或與之做生意，或到日偽機構工作，甚至還有少數站在日偽立場為日偽權益奮鬥的。
縱觀抗戰期間，在日偽政權統治下的中國人對日軍的反應大致可分3種：
第一，積極抵抗。即直接同日本侵略者進行武裝鬥爭。這種抵抗在抗戰期間自始至終都存在的，其主體力量是國共兩黨領導的抗日軍隊，以及淪陷區堅持與日軍鬥爭的地方勢力。
第二，消極抵抗。淪陷區沒有組織起來的民眾（尤其是部分村民）對日本占領者持消極抵抗的態度。民眾往往在日軍到來之時，全部逃離或者隱藏起來，情勢緩和後，再陸續回來。這固然是由於恐慌心理，害怕遭到日軍的屠殺，但從另一個角度來看，也是拒絕與日本侵略者合作。
第三，與日本侵略者合作。即中國人為了自己的利益、生存而順應日本人的統治，或者想方設法利用日本人，獲取利益。與日偽合作者又因職位高低而有差別。例如：
(1)上層：即地方上的頭面人物，他們有意無意中將日本侵略者捲進政經利益的鬥爭中，利用侵略者為自己服務，侵略者反而成了地方利益、政治鬥爭的工具。
(2)中層：大多是戰前國民政府的一般行政人員、教育界人士，以及地方上的商人階層。由於種種原因，他們之中有不少人進入日偽政權機構，這些人也很快適應日本入侵者的統治，利用侵略者給予的權力為自己撈取各種好處；不少商人利用日本人的各種政策牟取利益。
(3)下層：可分成普通市民及農民、土匪幫會及地痞流氓兩大類，前者一般採取順從的態度，有時也拒絕合作，這種拒絕態度有時會發展為較積極的抵抗；後者本來就是無賴的投機之徒，利之所在，趨之若鶩。
由於淪陷區存在不同的政權組織，很多地方的中下層人士以及部分上層人士的行為表現出「兩面性」、甚至「多面性」。順從的、助紂為虐的有之，敷衍、陽奉陰違的有之，在順從與敷衍間遊走的亦有之。這種現象實際上也是人們在特定環境下尋求生存之道的一種選擇，他們在「通敵」與「反抗」之間奮力掙扎，小心應付，作出讓步和妥協；即使是那些心甘情願的通敵者，也試圖在通敵與抵抗之間取得某種平衡，而不是不顧一切地倒向日本占領者。
正因如此，淪陷區日偽基層政權也普遍出現「兩面性」的現象。那些參與淪陷區偽政權或與他們來往的人多被貼上「漢奸」、「賣國賊」的標籤，但他們行為又往往顯示出複雜面，似乎又很難簡單地以「漢奸」或「賣國賊」名之，或「模式化」。
問題在於，那些被視為漢奸、賣國賊的人，他們的實際作為究竟如何？他們是否出賣了國家民族利益？他們的內心世界究竟如何？這是一個很少被觸及的問題，本研究嘗試作些探討。
什麼是「漢奸」？中國向來有「漢賊不兩立」的觀念，歷朝歷代，凡是與侵略者合作的人多被稱為「漢奸」。《現代漢語詞典》對「漢奸」的定義是：「投靠侵略者，充當其走狗，出賣國家民族利益的敗類（原指漢族的敗類）。」依此定義，漢奸至少要具備兩個條件：（1）侵略者；（2）投靠侵略者的人必須出賣國家民族利益。至於「民族國家利益」則可大可小，大到出賣國家領土，小到和入侵者說一句話，都有可能被貼上漢奸的標籤。中國歷史上，每逢異族入侵時，官方和民間把那些投靠入侵者的人、不得已與入侵者合作的人，有時甚至把一些與入侵者有聯繫、有接觸的人（比如與入侵者做生意等），統統稱為「漢奸」。
另一方面，漢奸一詞帶有強烈的價值判斷，被指為漢奸的人將遭人唾棄，活著時抬不起頭，死了也永世不得翻身，甚至連累其子孫後代。
歷史學家魏斐德（Frederic Evans Wakeman, Jr.）研究19世紀兩次鴉片戰爭時期，廣州地區社會各階層（官府、紳士、團練、農民、宗教、祕密社團等）對外國的態度，他指出，在第一次鴉片戰爭期間，人們為了獲得某種目的而廣泛使用「漢奸」一詞，並隨意擴大漢奸範圍。漢奸是官員們推卸戰敗責任、百姓發洩恐懼和失望的對象；漢奸也被士兵們所利用，他們胡亂指責農民叛國，以此作為其恣意搶掠的藉口。因此，所謂的「漢奸」不僅是指與入侵者有合作行為者，也有包括被某些人為逃脫責任而製造出來的「替罪羊」 。
茅海建在《天朝的崩潰》中也指出類似的現象：「在鴉片戰爭中，『漢奸』是一個最不確定的稱謂，一切不便解釋或難以解釋的事由、責任、後果，大多都被嫁移到『漢奸』的身上」，當一些組織尤其是官府壓制的「會黨」與官兵械鬥、為外國人提供勞務或食物、從事鴉片走私、甚至僅僅不願與官府合作時，都被官府指責為「漢奸」。
台灣學者羅久蓉觀察1941年鄭州維持會的案例，發現漢奸的形成與一定的歷史情境有關，這些情境包括淪陷時間的久暫、各地社會經濟生態、權力運作以及人際關係等。她指出，中國人與日本人合作實有各種原因：有的出於保家、保地方的心態，有的是通過同學同鄉的關係進入日偽組織，有的在淪陷初期不願意進入日偽政權機構，但後來有些偽政權職務反而成為競相爭奪的肥缺等等，不一而足。因此，儘管「情境不足以解釋淪陷區民眾為什麼與敵偽協力合作，但是我們在探討漢奸生成原因時，卻不能把行為從情境中抽離」。也就是說，不能無視行為背後的環境或人際因素。
本研究在探究與日偽合作者的行為時發現，合作者的動機、心態，及行為表現，往往因其經濟狀況、社會地位，以及社會權力資源的不同，而有相當的差異。例如，與日偽合作的行政人員而言，一般可分成3個階層：（1）上層行政人員，包括維持會長、縣知事、縣長、區長以及每個機關的主管人員等；（2）中層的行政人員，指縣、區鄉政權裡一般的科員及辦事人員；（3）基層的鄉鎮保甲長。這3個階層人員的動機與行為呈現出相當的差異。
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