中國式規劃：從「一五」到「十四五」

名人推薦：我見證了中華人民共和國成立七十多年來的偉大變遷，經歷了十三個五年規劃的波瀾壯闊，目睹了祖國建設的偉大成就。「十四五」期間要以更大的政治勇氣和智慧推進全面深化改革，必須加強頂層設計，注重改革的系統性、整體性和協調性，深刻理解規劃的邏輯。本書兼具學術性和歷史性，對了解規劃、認識規劃、學習規劃有很好的啟發性。
高尚全
著名經濟學家 原國家經濟體制改革委員會副主任 中國經濟體制改革研究會名譽會長

「十四五」規劃是進入新時代以來，全面建成小康社會後的第一個面向高質量發展的五年規劃，也是應對國內外...

用中長期規劃指導經濟社會發展，是我們黨治國理政的一種重要方式。實踐證明，中長期發展規劃既能充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，又能更好發揮政府作用。
——習近平在經濟社會領域專家座談會上的講話

第一節 國家治理與規劃制度
一、從國家治理看國家發展
1.國家發展的背後
從世界發展史來看，大部分國家追求的發展目標都是相似的。聯合國《變革我們的世界：2030年可持續發展議程》中包含了17項重要目標，「無貧窮，零飢餓，良好健康與福祉，優質教育，性別平等，清潔飲水和衛生設施，經濟適用的清潔能源，體面工作和經濟增長，產業、創新和基礎設施，減少不平等，可持續城市和社區，負責任消費和生產，氣候行動，保護水下生物，保護陸地生物，創建和平、正義與強大的機構，促進目標實現的夥伴關係」，這基本成為各個國家的共識。我們需要研究的是，在實現這些發展目標的過程中，有的國家表現優異，有的國家卻長期落後，其中的原因是甚麼呢？
以經濟目標為例，第二次世界大戰以後，發展中國家普遍將恢復經濟作為第一要務，然而當我們對全部發展中國家的經濟表現進行回顧時，發現不同國家的表現大相徑庭。東亞經濟可謂「一枝獨秀」，蘇聯和一些中東歐國家倡導的指令及控制型經濟在20世紀90年代宣告失敗，而有的市場經濟國家在走向福利國家的過程中面臨着嚴重的財政危機。為了探尋其中的原因，世界銀行於2006年成立了由2位學者和19位經濟體領導人組成的增長與發展委員會，研究1950年以來，在25年或更長時間內年均經濟增長率達到或超過7%的全球13個經濟體的增長原因、結果和內部動態變化。這13個經濟體是博茨瓦納、巴西、中國內地、中國香港、印度尼西亞、日本、韓國、馬來西亞、馬耳他、阿曼、新加坡、中國台灣和泰國，分佈在亞洲、非洲、拉丁美洲、中東、歐洲。有的經濟體自然資源豐富（如博茨瓦納、巴西、印度尼西亞、馬來西亞、阿曼和泰國），而有的經濟體則資源匱乏；有的經濟體人口在10億人以上（中國內地），而有的經濟體人口不足50萬人（馬耳他）。其中有6個經濟體（中國香港、日本、韓國、馬耳他、新加坡和中國台灣）持續增長並進入高收入行列，但也有經濟體在追趕領跑者的道路上部分甚至完全喪失了增長動力，比如巴西。在對13個經濟體進行深入分析後，世界銀行歸納了它們的五個共同特徵，包括：充分利用了國際經濟；保持了宏觀經濟的穩定；積聚了很高的儲蓄率和投資率；允許由市場來配置資源；擁有敢作敢為、值得信賴和精明強幹的政府。世界銀行還特別強調了政府的作用，因為這是滿足其他四個特徵的關鍵前提。事實上，世界銀行早在1997年發佈的《1997年世界發展報告：變革世界中的政府》中就已經提出，在建立法律制度、保護市場環境、保持宏觀經濟穩定、對外開放等許多方面，政府都發揮着十分關鍵的基礎性作用。
2.一個重要視角：國家治理
從本質上來看，世界銀行提到的政府作用就是我們通常所說的國家治理，換言之，國家治理是實現國家發展目標的關鍵因素，也是解釋國家發展的重要視角。然而，這一觀點並未引起各個國家的重視，許多國家依然固執地堅信新自由主義的觀點，認為起決定性作用的是發達國家所採用的自由放任的市場經濟體制，而並非國家治理，經濟表現不佳的國家之所以表現不佳，是由於其政策和制度與發達國家不一致。這一觀點明顯違背了唯物主義觀點，因為任何國家的政策和制度都必須適應本國國情，而不能完全照搬他國。此外，這一觀點也無法解釋中國長期高速增長的經濟表現，因為中國的政策和制度與發達國家所謂的最優政策和制度並不一致。因此，時隔20年後，世界銀行《2017年世界發展報告：治理與法律》再次重申了國家治理的重要性，「儘管發展組織強調大力重視研究國家需要甚麼樣的政策和干預措施來產生更好的結果，發展組織不太重視研究為甚麼在有些環境中取得成功的方法在其他環境中卻未能產生積極的成果，這其中的原因在於治理不善」。換言之，我們不僅需要關注甚麼是好的政策和制度，還要關注為甚麼好的政策和制度不能在各個國家產生相同預期的結果。我們認為，這其中的原因就在於國家治理的差異。
那麼，甚麼是國家治理呢？2013年11月12日，習近平在黨的十八屆三中全會第二次全體會議上從國家治理體系和治理能力兩個層面對國家治理進行了科學定義，「國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規安排，也就是一整套緊密相連、相互協調的國家制度；國家治理能力則是運用國家制度管理社會各方面事務的能力，包括改革發展穩定、內政外交國防、治黨治國治軍等各個方面。國家治理體系和治理能力是一個有機整體，相輔相成，有了好的國家治理體系才能提高治理能力，提高國家治理能力才能充分發揮國家治理體系的效能」。與此相似，世界銀行對國家治理（governance）的定義是：國家和非國家行動者在既定的一套塑造權力反過來又被權力塑造的規範和不規範的框架體系中進行互動，並在互動中制定和實施政策的過程。由此可見，國家治理包括兩個層面的內涵，一是建立一套制度，二是推動公共部門和私人部門在互動中執行制度的能力。因此，國家治理是治理制度和治理能力的統稱。
二、尋找中國奇跡背後的典型國家治理制度
1.回答「張五常之問」
著名經濟學家張五常在《中國的經濟制度》（神州大地增訂版）一書中提出了一個著名的問題：「我可以在一個星期內寫一本厚厚的批評中國的書。然而，在有那麼多的不利的困境下，中國的高速增長持續了那麼久，歷史上從來沒有出現過。中國一定是做了非常對的事才產生了我們見到的經濟奇跡。那是甚麼呢？這才是真正的問題。」確實如此，從1949年至今，中國從一個一窮二白的國家躍升為世界第二大經濟體，用幾十年時間走完了發達國家幾百年走過的工業化進程，這是世界經濟史上未曾有過的奇跡。即使在2008年全球金融危機之後，中國的表現依然讓世界驚歎，幾乎任何機構的研究者都認為中國將在2030年前的某個時刻成為高收入國家，並在經濟規模上超過美國，成為世界第一大經濟體。從人均國內生產總值增長來看也是如此，無論是縱向比較，還是橫向比較，中國人均國內生產總值在中華人民共和國成立以後的增長都是難得的奇跡（見圖0—1、表0—1）。
除了經濟上的奇跡，另一個奇跡是中國社會的長期穩定，中國長期保持社會和諧穩定、人民安居樂業，是國際社會公認的最有安全感的國家之一。此外，用人類發展指數（Human Development Index，HDI）來衡量，中國從 1990 年人類發展低水平的國家進步為高水平的國家只用了不到 30 年的時間，這樣的快速進步令世界讚歎。這些中國奇跡背後的原因是甚麼呢？
從紛繁複雜的現有研究來看，有一種觀點從國家能力的視角對中國奇跡作出了解釋，認為奇跡背後的原因是中國具有強大的國家能力（包括執政黨的領導能力、國家的徵稅能力、資源動員能力、政策執行力等）。這一觀點得到許多學者的認同，在改革開放以前，中國通過強大的國家能力，集中力量辦大事，在極度困難的條件下建立了獨立的、比較完整的工業體系和國民經濟體系，為後來的經濟和社會快速發展打下了重要基礎。改革開放後，中國通過強大的國家能力深化各領域改革，推進對外開放，並為企業和人民提供了穩定的政治秩序、和平環境、市場環境、國際環境，保障了40多年經濟的高速增長、社會的快速發展、人民生活水平的日益提升。然而，有學者提出，以國家能力作為唯一指標的觀點是片面的，因為中國在計劃經濟時期國家能力空前，但國民經濟和社會發展依然在某一段時間內遭受重大挫折。因此，國家能力發揮作用的前提是國家要把事做對，這需要有一套激勵性的國家治理制度來保障。因此，比國家能力更為關鍵的是國家治理制度。
中國的國家治理制度有甚麼特徵呢？習近平指出，中國的國家治理制度是馬克思主義基本原理同中國具體實際相結合的產物，是以馬克思主義為指導、植根中國大地、具有深厚中華文化根基的治理體系。該制度不僅不排斥任何有利於中國發展進步的他國國家治理經驗，而且還隨着實踐與時俱進、不斷發展完善，因此是一套兼具科學性、獨特性、繼承性、開放性、適應性、激勵性的國家治理體系。有學者認為中國國家治理制度表現出「變」與「不變」兩個鮮明特點。其「不變」者如國家權力的至高位置不變，國家的基本治理框架和制度屬性不變。其「變」者如非正式制度、具體情境下的表現方式是適應性調節變化的。還有學者將中國國家治理制度的特點概括為「避免強制性約束的實用主義決策、上下反覆的決策、實事求是而不是本本主義、執行過程中的創造性、實施過程中的務實靈活」，這與中國傳統哲學中提倡的智慧（如《易經》《中庸》裡的辯證和變化智慧）一脈相承，還源於毛澤東等老一輩革命家在遊擊戰和革命動員中形成的經驗，比如通過推崇靈活性甚於穩定性，以保證在變幻莫測的革命戰爭環境中奪取最大的勝利。這些經驗在「社會主義建設」和「四個現代化」「改革開放」「社會主義市場經濟體制建設」等過程中進一步發展演化成一系列靈活有效的治理方式，並延續至今。正如習近平在論述國家治理水平時強調，「該管起來就能夠迅速地管起來，該放開又能夠有序地放開，收放自如，進退裕如，這是一種能力，也是一個國家治理水平的表現」。
由此可見，中國的國家治理制度有許多鮮明的特點，那麼如何刻畫中國的國家治理制度呢？經典的政治學、經濟學研究往往偏好於國家治理的二分法，認為非「民主」即「專制」，非「計劃經濟體制」即「市場經濟體制」，這樣的二分法未免過於簡單粗暴，也嚴重忽視了中國國家治理的獨特性，很容易陷入「一葉障目不見泰山」的錯誤之中。事實上，中國國家治理制度是由多個子制度構成的一套嚴密完整的科學體系，更好的研究方法是將之分解為一系列的子制度，通過深入分析一些典型性、獨特性子制度的邏輯，進而歸納、集成為國家治理制度的總體研究。為此，我們需要尋找那些能體現中國國家治理典型性的子制度，通過以點到面的方式刻畫中國國家治理。

用中長期規劃指導經濟社會發展，是我們黨治國理政的一種重要方式。實踐證明，中長期發展規劃既能充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，又能更好發揮政府作用。
——習近平在經濟社會領域專家座談會上的講話

第一節 國家治理與規劃制度
一、從國家治理看國家發展
1.國家發展的背後
從世界發展史來看，大部分國家追求的發展目標都是相似的。聯合國《變革我們的世界：2030年可持續發展議程》中包含了17項重要目標，「無貧窮，零飢餓，良好健康與福祉，優質教育，性別平等，清潔飲水和衛生設施，經濟適用的清潔能源，體面工作和經濟增...

目錄
總 論 規劃治理的邏輯︱1
第一節 國家治理與規劃制度   4
一、從國家治理看國家發展   4
二、尋找中國奇跡背後的典型國家治理制度   8
三、中國特色的五年規劃制度   15
四、世界規劃興衰簡史   26
第二節 規劃治理的基本邏輯   36 一、三個基本理論問題   36 二、規劃是甚麼   38 三、為甚麼需要規劃   49 四、如何規劃   56 第三節 構建中國特色的規劃學理論   62 一、構建中國特色規劃學理論的方法論   62 二、馬學為體、西學為用   66 三、史學為鑒   69 第一章 探索中的五年規劃︱73 第一節 1953年前中國共產黨對國家建設的規劃與準備   75 一、新國家的宏偉藍圖提出要依靠計劃   75 二、為計劃經濟做準備：組建國營經濟、調整工商業、
建立計劃管理機制   81 三、國民經濟計劃的編制工作在摸索中前進   91 四、東北地區計劃經濟的最初實踐   94 第二節 「一五」計劃—中國由農業國向工業國轉變的
重要開端   98
一、毛澤東指出，優先發展重工業的戰略是「大仁政」   98
二、出訪蘇聯，簽訂協議   101
三、全國計劃系統確立「兩下一上」的工作程序   106
四、「五年計劃，計劃五年」   111 五、中國歷史上空前的投資舉動   116 六、「我國計劃史上的春天」   119 第三節 經歷大起大落的「二五」計劃   123 一、「各方面千軍萬馬，奔騰而來」   124 二、周恩來憂心表示，「搞計劃必須實事求是」   126 三、「二五」計劃建議提交中共八大   129 四、風雲突變，國家經濟建設脫離健康發展的軌道   132 第四節 「二五」計劃後的調整與八字方針   138 一、「不要隱諱我們犯的錯誤，只有抓緊總結，
才能及時指導」   138 二、「大家按計劃辦事，不要想到哪裡就做到哪裡」   140 三、「現在是下決心糾正錯誤的時候了」   142 四、「現在無論農業或者工業，都需要有一個恢復
時期」   146 第五節 「三五」計劃—從關注「吃穿用」到以備戰為中心   152 一、「吃穿用計劃」   153 二、毛澤東考慮「三五」計劃的出發點是準備戰爭   155 三、「攀枝花搞不起來，睡不着覺」   157 四、按毛澤東的要求，進一步研究「三五」計劃和
三線建設問題   159
五、三線建設的全面鋪開及「三五」計劃的制定   162
六、努力完成「三五」計劃   165
第六節 「四五」計劃—「三個突破」與兩次調整   168
一、盲目追求高速度、高指標導致「三個突破」   168
二、「過去能搞的，現在搞不出來？我對此非常難過」   171
三、「搞社會主義建設，不能不搞生產，不能不搞技術」   176
四、「四五」計劃歷經曲折最終完成   182 第七節 經歷偉大歷史轉折的「五五」計劃   185 一、經濟受到嚴重衝擊的1976年   185 二、粉碎「四人幫」和新的「躍進」計劃的形成   188 三、十一屆三中全會實現偉大歷史轉折   195 四、「調整、改革、整頓、提高」八字方針提出   198 第二章 改革中的五年規劃︱205 第一節 「六五」計劃—國民經濟迎來又一個快速增長期   207 一、鄧小平強調「重點是要抓調整，改革要服從於調整，
有利於調整，不能妨礙調整」   207 二、「久別重逢」的五年計劃—「六五」計劃向全社會
公佈   210 三、計劃經濟體制迎來重要轉變—中共十二大提出
「計劃經濟為主、市場調節為輔」   214
四、「六五」時期取得重大成就   216
第二節 「七五」計劃—改革、起伏與發展   220
一、「有計劃的商品經濟」之後理論繼續突破   220
二、「力」的界限在哪裡—「七五」計劃在論爭中編制   222 三、「七五」開局過熱，陳雲提醒「頭腦要清醒些」   227 四、治理整頓見成效，「七五」計劃順利完成   231 第三節 「八五」計劃—在「軟着陸」中實現高速增長   236 一、一面治理整頓，一面「持續、穩定、協調」發展經濟   236 二、「看準了的，就大膽地試，大膽地闖」   241 三、南方談話後，中央調整「八五」計劃   245 四、宏觀調控與經濟「軟着陸」   248 五、「八五」計劃：中華人民共和國成立以來執行得最好的
五年計劃之一   253 第四節 「九五」計劃的完成—「中華民族發展史上一個新的
里程碑」   255 一、全新的國內、國際環境使「九五」計劃具備新的特點   255 二、社會主義市場經濟條件下編制的第一個五年計劃   257 三、為應對亞洲金融危機，及時調整「九五」計劃   259 四、「今年的經濟情況，確實是歷年以來最好的」   262 第五節 「十五」計劃—中國成為全球經濟發展的重要支撐
和引擎   265 一、以經濟結構的戰略性調整為主線   266 二、編制「十五」計劃：全民討論、全社會參與   269 三、「由於國際國內都存在一些不確定因素，計劃的
預期目標要留有餘地」   271
四、中國成為全球經濟發展的重要支撐和引擎   274
第三章 科學制定五年規劃︱279
第一節 「十一五」規劃—全面落實科學發展觀   281
一、「十一五」規劃編制的時代背景   282 二、民主、科學編制「十一五」規劃   283 三、「十一五」規劃的指導原則、發展目標   286 四、超額完成「十一五」規劃指標   288 第二節 「十二五」規劃—科學發展的行動綱領   292 一、中國仍處於大有可為的重要戰略機遇期   292 二、「十二五」規劃制定的步驟與過程   294 三、「十二五」規劃的主要目標   297 四、「十二五」時期取得重大成就   298 第三節 「十三五」規劃—踐行新發展理念，全面建成
小康社會   301 一、適應新常態、把握新常態、引領新常態   301 二、「發展理念搞對了，目標任務就好定了，政策舉措
也就跟着好定了」   304
三、中國人民的共同願景   308
四、「十三五」時期取得舉世矚目的成就   311
第四章 中國式規劃圖譜︱315
第一節 四樑八柱   318
一、嵌入國家治理的規劃制度   318
二、規劃編制和實施流程   324
三、「一體兩翼」的運行機制   332
第二節 演變之路   338
一、規劃內容之演變   338 二、規劃編制之演變   342 三、規劃實施之演變   345 第三節 歷史經驗   349 一、從多個視角提升規劃的科學性   350 二、集思廣益式的規劃編制   355 三、動員激勵式的規劃實施   358 第五章 中國式規劃走向未來︱363 第一節 挑戰與應對   365 一、規劃內容方面   366 二、規劃編制方面   369 三、規劃實施方面   372 第二節 走向未來的五年規劃   376 一、「十四五」規劃：在新時代開啟「第二個百年奮鬥
目標」   376
二、中國式規劃的世界意義與研究展望   387
附錄 十三個五年規劃的內容提綱演變︱394
參考文獻︱415
後記︱421

目錄
總 論 規劃治理的邏輯︱1
第一節 國家治理與規劃制度   4
一、從國家治理看國家發展   4
二、尋找中國奇跡背後的典型國家治理制度   8
三、中國特色的五年規劃制度   15
四、世界規劃興衰簡史   26
第二節 規劃治理的基本邏輯   36 一、三個基本理論問題   36 二、規劃是甚麼   38 三、為甚麼需要規劃   49 四、如何規劃   56 第三節 構建中國特色的規劃學理論   62 一、構建中國特色規劃學理論的方法論   62 二、馬學為體、西學為用   66 三、史學為鑒   69 第一章 探索中的五年規劃︱73 第一節 1953年前中國共產黨對國家建設...