收藏
第一章全球南方觀點下的國際發展與援助｜簡旭伸、吳奕辰
1. 前言：從歐洲帶起頭的國際發展研究
國際發展研究的對象，一開始是以亞非拉殖民地為主。指涉他們的用詞在不同情境之下也不同，例如杜魯門在1949 年稱的未發展區（underdeveloped areas）；在1950 年代，所有不與第一世界（歐美自由民主資本主義）與第二世界（蘇聯共產社會主義）結盟下的第三世界（thethird world）；於1970 年代成立的77 俱樂部（Group of 77）；德國總理WillyBrandt 於1980 年代指涉的南方國家（Brandt 線1 以南）；1990 年成立的南方委員會（South Commission）；2001 年聯合國針對部分國家成立低度發展、陸封國家與小型島嶼辦公室（UN-OHRLLS）。我們在本文以「全球南方」（global south）統稱，呼應聯合國在許多官方文件上所使用的GlobalSouth，也區隔二戰以來相對發達的「北方」歐美國家，指涉南北不對稱的政經格局。
國際發展做為研究全球南方的學問，至少可追溯到十八世紀古典政治經濟學，例如亞當‧斯密、李嘉圖（David Ricardo）、李斯特（FreidrichList）、馬克思等人，他們透過不斷反思與回饋，試圖分析各地發展的過程與現象，進而提出如何形塑他們所想要的國家政治經濟發展的型式，並使這些想法逐漸轉化成為「政策」。這些著作至今仍是國際發展研究者的必讀材料，甚至是許多學說的理論基礎。
而國際發展做為一個學術建制，至少可追溯到十九世紀初，東印度公司治理南亞殖民地，需要理解殖民地法律、語言、社會，而成立東印度公司書院（East India Company College）。十九世紀中，公司特許被收回，書院也隨之關閉，不過牛津、劍橋及愛丁堡大學也開始提供相關訓練。到了二十世紀初，為了系統性地培育殖民地官僚與間諜，倫敦大學成立研究殖民地語言、歷史和文化的亞非學院（School of Oriental and African Studies, SOAS）、研究殖民地環境生態與醫療公衛的倫敦衛生與熱帶醫學院（London School ofHygiene and Tropical Medical Studies, LSHTM），以及提供殖民地教育計畫的教育學院（Institute of Education, IOE）。
二戰之後，殖民地紛紛獨立，英國成立部會層級的國際發展部（Department for International Development, DfID），投入前殖民地發展。國際發展部與外交部平行，除了是處理與殖民地獨立後的特殊關係，也突顯國際發展與國際關係的差異。這時歐洲有大量發展研究相關系所成立或擴張，並聘任前殖民官員，使得歐洲先於美國成為國際發展研究的學術重鎮。而美國則在全面性地介入全球事務後，也開始出現發展研究的相關系所。最後則是各個獨立之後的殖民地，為了國家發展的需要而成立的相關研究單位，或是將殖民時期就成立的學術機構轉型或擴張，例如臺北帝國大學。這些政府單位與學術機構，產出了大量的發展研究相關理論或應用技術，並且在不同時代以不同的觀點與工具相互抗衡，進而影響各國的國際援助發展策略。
本章以下分成幾個部分。第一部分探討國際發展的主流思潮變遷；第二部分討論國際援助的機制與效應，包括官方與非官方兩部分；第三部分是討論臺灣如何參與國際發展；最後是結論。
2. 國際發展的主要思潮與變遷
以下將分別簡述幾個影響全球南方的主流國際發展論述。其中現代化理論、新自由主義、良善治理（good governance）等，基本上是由北方國家主；至於南方經驗出發的論述，則以1970 年代出現的依賴理論、另類發展
與後發展（post development）理論，以及1990 年代的發展能力說為主。
2.1 現代化理論
十九世紀以來的殖民現代化（colonial modernization）論述，奠基於二元對立，如「現代vs. 傳統」、「工業vs. 農業」、「西方vs. 東方」、「全球vs. 在地」、「迅速vs. 緩慢」、「機器vs. 手工」等。美歐是進步的前者，亞非拉是落後的後者。後者要大幅度消除過往，以前者為師，才能「現代化」。
現代化理論之所以大行其道，主要有兩個脈絡。第一是北方殖民帝國在殖民地推展政府體系、人力資源、基礎設施等現代化工程，產生巨大的衝擊與變遷。第二個是現代性（modernity）的概念，經常內化成南方領導人與知識分子試圖救亡圖存的萬靈丹，剷除千百年的傳統，以追趕北方。
然而這種二元對立的假設，不僅忽略傳統與現代之間實際上相互牽連互
賴的關係，也在實踐過程中面臨批判。主因是西化成了現代化的同義詞，使得在地文化與知識即使在客觀數據上可能比西方還要「進步」，卻仍被貶抑甚至大量摧毀。例如在醫學領域，人們逐漸發現，所謂的傳統醫學（例如中醫、印度醫學等），以全人或稱整體（holistic）的觀念來提升健康，有相當意義的療效，然而現代的、科學的、西方的醫學，卻在上個世紀大量取代了全球各地方擁有悠久歷史的傳統醫學，早已成為全球主流。
2.2 依賴理論
依賴理論是1970 年代以來拉美經驗的反省，並挑戰現代化理論。依賴理論認為南方發展落後，是因為在殖民之下形成的北方「核心」與南方「邊陲」（core vs. periphery），由核心宰制了邊陲，而核心不會有下滲效應（trickle-down effect）分享利潤給邊陲，反而是邊陲被核心剝削的回洗效應（wash-back effect）。例如，單一作物獨大經濟（如象牙海岸的可可或聖克里斯多福的蔗糖），是因為被北方殖民而改變了多元生態，現在北方控制全球商品價格，持續在相關產業中跨國剝削。因此，邊陲南方若想發展，就必須從北方主導的經濟脫鉤（de-link）。
儘管依賴理論的說法在南方一度盛行，但要與全球資本主義脫鉤或成立新的聯盟，卻有實際困難。奠定不結盟運動基礎的萬隆亞非會議，也沒有後續的成果。接著依賴理論在經驗上遭遇亞洲四小龍等成功轉型的挑戰；再加上1990 年代蘇聯瓦解東歐變天，北方自由民主資本主義被描述為歷史的終結道路，依賴理論走向消沉。
2.3 經濟新自由主義與政治良善治理
1970 年代英國柴契爾與1980 年代美國雷根，相繼將大量國有企業私有化、削減社會福利、放寬勞動法規，並將部分政府職能（例如學校、公園、監獄等）外包。這掀起一波新自由主義的浪潮，認為這樣整體資源使用更有效率。而世界銀行與國際貨幣基金也推展這套方案，對陷入債務危機的南方國家貸款時，要求先遵照這套原則下的結構調整方案（Structural AdjustmentPrograms, SAPs）改革，例如財政紀律、調整公共支出、稅改、利率自由化、匯率解除管制、貿易自由化、私有化、去管制化、確保財產權等。操作這種條件式援助（ conditional aid）的機構都在華盛頓，因此被稱為「華盛頓共識」。世銀經濟學家Burnside 和Dollar 為其提供理論支持，認為若受援國在財政、貨幣、貿易等先有上述好的政策（sound policy）搭配，國際援助就能充分發揮效能（aid effectiveness）。
然而這種高舉市場角色並擊退國家角色的做法，不但沒有顯著的發展成效，且在許多受援國還造成災難性的影響，造成逐底競爭（race-to-thebottom）以及惡化的貧富差距，於是人們發現仍需要將國家維持一個讓市場正常運作的環境，稱為「良善治理」。於是條件式援助的條件不減反增，並和民主化議程合流，認為民主是創造經濟成長的基礎，因此要求受援國要能與企業共治、打擊貪腐、勞動市場彈性化、遵從世界貿易組織（WorldTrade Organization, WTO）等的國際金融規範、有獨立的央行等。
但實際上，良善治理不一定是經濟成長的基石，有時甚至阻礙發展。亞洲四小龍的經濟奇蹟就是反證，因為威權領導才是東亞經濟發展的推手。而當非洲國家經濟因為SAPs 而大幅萎縮時，不自由化也不民主化的中國反而開始成長並大幅降低貧窮人口。並且從更長遠的歷史來看，今日的北方富國都是透過保護主義而發展起來，直到今日仍有大量的政府補貼和貿易壁壘，但他們爬上了高峰後，卻把梯子踢走了，讓南方國家更難以跟上腳步。最重要的是，由於援助單位對華盛頓共識的定義其實缺乏共識，因此被譏諷為「華盛頓混亂」（Washington Confusion），僅是無止盡地增加援助條件，虛耗行政能量，使得西方援助單位益發介入受援國的政策空間，甚至在受援國形成自我審查，以追求最多的援助資源，進而變成長期仰賴援助而無法獨立發
展。
2.4 另類發展與後發展
不同於強調國家角色的現代化主義，以及強調市場角色的新自由主義，有一群強調社會角色，以人民、參與、在地知識為基礎，對主流發展學界的反思和修正的「另類發展」，在1970 年代伴隨生態主義、後現代主義、女性主義、東方主義等的各種批判而逐漸興起。另類發展包含許多的別名，如適切發展、參與式發展、以人民為中心的發展、獨立自主的發展等。他們都強調「由下而上」的公民社會，整合國家和非政府組織、產業等，共同促進社群與地方發展。另類發展也提倡「內生發展」與「自我依賴」，而非依循過往的發展途徑，因此與依賴理論站在同一陣線，挑戰「發展= 現代化= 西化」的觀點。雖然另類發展不足以形成一套理論，但由下而上自主發展，以及重視在地知識，皆提升了國際合作發展的品質。
「後發展」觀點與另類發展都在批評主流發展，但更為激進反對一切的發展。後發展將發展視為一種論述。首先，認為貧窮不一定是發展中國家的「真實」情況，而是已開發國家對發展中國家的一種「詮釋」或「眼光」，因此反對為求擺脫貧窮反而落入意識型態陷阱，接受貧窮被鄙視與汙名化的事實。後發展提倡南方應轉向關注「精神面向」，接受「貧窮也可能很快樂」（例如安貧樂道）等說法。其次，他們將前述現代化理論與新自由主義視為知識論的殖民主義，認為發展計畫本身是社會工程，意在干預與管理他國的產業與研發技術等。
後發展固然提出了一些認識論的新穎觀點，但在實踐上卻沒提出不受西方控制但又增進南方自主發展的具體主張，甚至將試圖改變南方的方案直接批為殖民色彩的發展，忽略部分南方人民對發展的渴望。
2.5 發展即自由的能力途徑
「能力取徑」（capability approach）是由諾貝爾經濟學獎得主沈恩所提出，認為貧窮不應只被看成「所得」剝奪，更是「能力」剝奪。沈恩承認低所得是造成貧困的要件，但低所得以外的因素也會剝奪能力，甚至造成真正的貧窮。例如一位主動減肥而自願禁食的富人，以及一個被迫挨餓的窮人，兩者雖然可能產生相類似的飢餓功能，但前者的能力集合（the capabilityset）比後者多，因為富人是自己「選擇」挨餓，而窮人則是「被迫」處於飢餓的狀態。所謂能力是指成就各種功能組合的實質自由，包括教育程度、衛生條件、基礎設施、政治自由度等。
這回應的是1980 年代出現以人為主的發展觀，認為發展的關鍵不是國家經濟結構，也不是國際體系的中心邊陲，而是個體是否得到自由發展能力（development as freedom）。因此這種能力取徑，特別強調發展計畫必須能解開窮人能力的束縛，透過在地社會組織自下而上形成益貧（pro-poor）發展。這樣的「能力取徑」識別出貧窮的多重挑戰，因此讓許多國際發展方案開始更重視醫療、教育等社會文化因素，進而發展聯合國人類發展指數，使主流發展機構的關注焦點從國家所得轉移至個體政策。
2.6 小結：相互呼應的國際發展思潮與指標
各個國際發展的思潮，除了反映學術界的理論辯證流動，也反映在實務界的應用工具變化。為了具體量化不同地方的發展程度，以提供實務工作者做為參考，各個國際發展機構，在不同論述脈絡之下，研發出非常多樣的指標系統。雖然量化指標還是會有本身的侷限，但是對於實務工作者來說，一套普世性的指標工具，可以做為政府、國際機構、跨國企業、大型NGO 等的溝通基礎，具體衡量工作成效。
早年的發展指標僅注重經濟面向，例如國內生產總值（Gross DomesticProduct, GDP ）或國民所得毛額（Gross National Income, GNI），被聯合國等國際組織用來衡量「最低度發展國家」（least developed countries, LDC）。這種以經濟為主的量化指標，也把發展窄化成為經濟發展，忽略犧牲社會和環境發展，因此也飽受批評，而各界也進一步探索如何把人類福祉、基本需求等概念納入指標中。1990 年聯合國發展署公告的人類發展指數（HumanDevelopment Index, HDI），就包含預期壽命、識字率、入學率等參數，於是可以觀察到部分中東油國雖有高所得，但在教育和醫療衛生等問題較多，HDI 排行就拉低。然而，HDI 本身也忽略國家內部的貧富差距以及性別差距，因此出現性別發展指數（Gender-Related Development Index, GDI）與人類貧窮指數（Human Poverty Index, HPI）等，以及因為全球治理、氣候變遷等議題興起，而研發出一些更多元面向的跨國指標，例如世界銀行的良善治理指標、倫敦智庫 New Economics Foundation 的快樂地球指數（HappyPlanet Index, HPI）、2010 年聯合國環境規劃署的包容性財富指數等，可詳見表1-2。
2024專利防護中