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邁向體育強權：英國體育改革與治理經驗（摘錄）
韓保中（中央大學通識教育中心副教授）
壹、前言
近年來，我國體育發展面臨嚴峻挑戰，奧運賽事成績於1992-2008年間，排名從四十九、六十一、五十八、三十一到七十九。2008年成績可說是歷屆最差，連被視為國球的棒球，在奧運及世界棒球經典賽中，臺灣隊兵敗中國隊兩次，被視為國恥。在政府相關首長大聲疾呼下，興起一片拯救棒球熱，並希望這股熱潮能拉抬國內低迷的體育氣氛。但社會出現許多不同聲音，質疑信誓旦旦的諸多措施，是否只是三分鐘熱度？會否又是頭痛醫頭、腳痛醫腳？所謂「見微知著」，幾個單項運動成績的下滑，代表整體環境出現問題。對此，政府所要思考的不是針對幾個單項運動提出方案，而是，我們需要什麼樣的國家體育政策。
一國體育發展的方式與成果，是該國國力與精神的象徵。每個國家依據國情、國力、人口結構、經濟水準、運動風尚等，訂立體育方針與運作策略。當運作多年且成效卓著，便成為該國體育治理的風格，並為他國所仿效。如美國作為世界體育霸權，令人印象深刻的是世界金牌及紀錄締造者、蓬勃且多樣的職業運動、風靡全球的運動行銷，但這些優越成績背後的推動者，不是聯邦政府而是民間體育團體；中國大陸以極權統治，故以國家力量為後盾，長期計畫培養選手，力求國際賽佳績，以體育成就彰顯國家榮耀；又如北歐芬蘭，雖在夏季賽事中鮮少有絕頂的成績，但該國將體育視為社會政策，讓人民普遍習於運動，提升全體國人身心強健度。
獨踞歐洲一隅的英國，為叱吒二個世紀的日不落國，曾締造宏偉的運動版圖，但二戰後王國崩解，體育版圖不敵美國與蘇聯，僅能在四年一次的大英國協運動會中重溫榮景。幾經政黨輪替與政策更迭，1996年亞特蘭大奧運中，英國首次得牌數在三十名外（第三十六名），這讓英國人大為吃驚，痛批保守黨時期的體育政策。體育成績下滑實深受政府政策影響，1980年代英國保守黨執政，為遏止當時政府規模擴張及高額財政赤字，柴契爾夫人（Margaret Thatcher，1979-1990 任英首相）奉行小政府及市場化原則，縮小政府規模與事務範圍，其作法統稱為「強制競標」（compulsory competitive tendering, CCT）。運用在體育事務上的作法，包括刪減地方政府體育預算、政府體育機關公司化或法人化，促進政府與民間體育單位間的競爭關係，這些作法影響英國體育發展甚鉅。保守黨執政後期，首相梅傑（Sir John Major，1990-1997任英首相）認知到強制競標的影響，約自1992年開始投入經費在競賽型活動中，希望拉抬英國在國際賽的成績。「七年之病，求三年之艾」，政府與民間團體已各行其是多年，短期措施難以立即改善問題，1996年奧運成績下滑的結果實無法避免。
1997年工黨重掌政權，結束保守黨自柴契爾夫人起的十八年執政，由布萊爾（Tony Blair）擔任首相（1997-2007）。布萊爾上臺後，繼承梅傑政府的改革道路，修改強制競標路線，採行權力下放（devolution）、社區治理（community governance）、全觀型治理（holistic governance）、夥伴關係（partnership）等策略，以改善政府與民間競爭及疏離的關係，共創體育發展的「全贏」局面。此些策略途徑被稱為「新治理」（new governance），工黨政府將其運用在體育事務上，確實為英國帶來新的氣象，如英國政府與體育團體共同合作，努力爭取舉辦國際賽的機會，贏得2012年（倫敦）奧運的主辦權；英國政府整合體育與社會服務、社區再造、健康管理、族群融合、青少年輔導及老人保健，力求體育與社會、在地生活緊密結合；英國體育委員會（UK Sports Council）善用預算及彩券收入，資助國際賽事、單項協會發展、學術機構研究，更教導人民申請補助之程序，以推動運動風氣；在國際賽事競逐上，一改國際賽中不利之局面，2000及2004年奧運重回排名十名之列，2008年奧運得牌數勇奪第四，2012年奧運排名第三（次於美國及中國大陸）。
任何政策背後都有一套指導與推動的原則和理念，所謂「知其然，知其所以然」。國內較少探討英國體育政策轉變的方向，本文用「藍圖」說明體育改革的緣起與發展概況，作為近二十年（約1992-2012年）英國體育治理持續研究的序曲，並分為學理與實務兩方面探討。學理討論方面，包括從保守黨到工黨體育政策改革的方向與重點、英國體育哲學的闡釋；實務方面，探索英國體育治理藍圖，包括組織變革、部門關係、責任劃分、發展費用、大眾參與及國際成就，並介紹舉辦倫敦奧運與帕運（Paralympic Games，帕拉林匹克運動會，即身障者奧運）的相關措施，以及現今英國體育發展走向。我國2013年將體委會併入教育部成為體育署，讓體育事務回歸教育體系，今值我國體育發展轉型之際，英國經驗雖無法直接套用，但藉由了解英國體育治理經驗並提出建議，期能對臺灣的體育治理有所啟發，以供日後我國體育發展之參考。
貳、近二十年英國體育改革方向與重點
保守黨柴契爾政府對於強制競標的執著，對英國體育發展有不小的殺傷力，後繼者梅傑上任後雖著手改善，但仍影響國民運動習慣與體適能發展，並造成1996年奧運賽事成績的滑落。英國體育革新從梅傑政府開始，許多措施為後來工黨政府所繼承，工黨政府更依據其執政理念，提出更多的改革方向。本節將說明保守黨梅傑政府體育改革重點，以及工黨的發展方向，除了指出兩黨政府在政府組織、法規與發展方向的差異外，更強化列舉工黨政府在重要法令、政策與訊息的內容，以作為後文中闡述英國體育治理藍圖的依據。
一、梅傑政府體育發展重點
柴契爾政府長於政府效益的計算，對體育採取整體及平衡性作法並無太多的作為，地方政府預算被刪減，直接損及地方體育發展，間接影響國際賽事的成績。此外，體育官方單位被迫轉型，並與民間體育組織爭食體育大餅，體育機構頓失長期規畫與發展的基石，讓英國體育發展進入寒冬期。柴契爾的繼任者梅傑愛好板球運動，這也擴及他對體育的重視。梅傑政府深知問題的嚴重性，希望能改善惡化的體育環境，除了通過《全國彩券法》（National Lottery Act 1993）為體育發展增添經費外，更確立體育發展的重點，包括政府組織的調整、彩券法、頒訂體育發展補助辦法、擴大全民參與體育及爭取國際賽事錦標。
組織調整方面，梅傑政府1992年勝選後，將過去的「藝術與圖書辦公室」（Office of Arts and Libraries, 1964-1992）改為「國家遺產事務部」（Department of National Heritage, DNH, 1992-1997）。為解決公共事務缺乏協調，導致管理碎裂化與無效率化問題，梅傑政府便將藝術、博物館、圖書館、電影、廣告、體育、旅遊等事務，從過去散於環境部、貿易工業部、國土辦公室、教育與科學部、就業部，轉由「國家遺產事務部」進行統籌管理，其統籌範圍不限於中央層級，更包括中央與地方政府間事務，力求體育事務能有多方的開展。此外，為落實縮小政府規模與減少財政赤字，梅傑政府將政府體育管理機關，進行公司化及法人化，設立諸多「準自治非政府組織」（Quasi-Autonomous Non-Governmental Organisations, QUANGOs），用以規畫及管理體育發展，包括中央的英國體育委員會與地方的英格蘭體育委員會（English Sports Council）、蘇格蘭體育委員會（Scottish Sports Council）、威爾斯體育委員會（Sports Council for Wales）、北愛爾蘭體育委員會（Sports Council for Northern Ireland）（Chen & Ku, 2001: 63; NDAD, 2008）。
重要法令的頒訂尚包括《1988年地方政府法》（Local Government Act 1988）及1993年的《全國彩券法》。《1988年地方政府法》規範地方政府機關施行委外、民營化及競標的方式。1993年底，為求效率及服務品質，要求一定規模以上的體育休閒機關，必須採行強制競標，公務人員必須與私人機構競爭，贏得提供服務的機會。以效益考量的強制競標，雖有便宜的服務價格，卻未必有穩定與延續的服務品質，這對地方體育的推展實有負面影響（Chen & Ku, 2001: 64）。1993年的《全國彩券法》是將全英國彩券營收進行統整分配，作為強制競標及政府預算縮減後，諸機關及其活動的經費來源，其運用的項目與比例為藝術活動20%、體育活動20%、國家固有活動20%、慈善活動20%、迎接千禧年活動20%；體育經費的分配比例是英國體育委員會83.3%、蘇格蘭體育委員會8.9%、威爾斯體育委員會5%、北愛爾蘭體育委員會2.8%（OPSI,2008a）。而英國政府體育推動經費的大宗是地方政府預算，彩券營收補助雖不如地方政府編列之預算，卻遠超過國家傳統事務部的補助，對體育的推展實有幫助（Chen & Ku, 2001: 65-66）。
體育事務發展的重點有二，一是擴大全民參與，二是奪得國際賽事錦標。在擴大全民參與上，梅傑政府考量到城鄉差距、性別差異、經濟能力、種族差別、身心障礙、行為偏差者、社會邊緣人等因素，力求社會中所有人有意願與能力從事運動，藉以達到擴大參與的目標。在爭取國際賽事錦標上，梅傑政府運用標竿設定與專款補助之方式，強化英國隊在重大國際體育賽事中的實力。如1993年時便規畫2000年雪梨奧運奪標項目，並運用彩券營收款項進行補助；2000年以足球作為奪標重點項目，投入相當的人力與經費，亦有不錯的成績（Chen & Ku, 2001: 68-70）。英國人民1998年前後運動習慣的表現，雖不似北歐的芬蘭及瑞典，卻也超越義大利及西班牙，位居歐洲中間名次。在奧運得牌數的排名上，保守黨執政（1979-1997）期間排名不斷下滑，1996年滑至谷底，雖然梅傑政府努力改善國際獎牌數，卻得至2000年時才見成效。
二、工黨政府體育發展重點與政策倡導
柴契爾時期將強制競標落實在體育事務上，致使人民參與以及國際賽事奪標上受到影響。梅傑政府改善強制競標下發展體育的條件，確實也在卸任後拉抬英國國際賽事的成績。布萊爾政府吸納了梅傑政府許多良好措施，再配合工黨的執政理念，提出新的改革方向。在1999年工黨的政策白皮書《現代化政府》（Modernising Government）中，指出現代化政府將是前瞻性決策導向、回應公民需求的公共服務、具品質與效能的公共服務、科技與資訊導入政府服務、扶持社會弱勢與邊緣者、政府與民間的合作與夥伴關係等，體現新治理的價值（The Stationery Office, 1999）。在《1999年地方政府法》（Local Government Act 1999）中，更是將新治理的理念與價值加以融入，名為「最佳價值」（best value），讓經濟、效率、效能的公共服務，能滿足地方當局、社區與居民的需求（OPSI, 2008b）。《2000年地方政府法》（Local Government Act 2000），以推動經濟、社會與環境福祉（well-being）為目的，地方的社區為推行層次，體育屬於社會福祉的一環，體育與社區發展、社會服務及救助結合（OPSI, 2008c）。
1997年工黨重新執政時期，執政理念的轉變讓英國體育發展重點轉向，迥異於強制競標時期的作法，以下便列舉工黨執政前後，重要與具代表性的體育法令、政策與訊息內容，並將之分類。
（一）重要法令
1.《1997年皇家憲章》
《1997年皇家憲章》（Royal Charter in 1997）的規定確立，英國體育執行機關為法人團體（corporate body），名為「體育委員會」（Sports Council），與官方主管機關「英國文化、媒體與體育部」（Department of Culture, Media and Sport, DCMS）有所區隔，負責形塑、整合、推動與發展實際的體育事務。
2.《英國體育委員會財政方針》
《英國體育委員會財政方針》（UK Sport Exchequer Financial Direction）乃依據《1997年皇家憲章》第十四條規定、「英國文化、媒體與體育部」給予的方針、以及財政部的同意，訂立英國體育委員會的預算及會計制度，作為英國體育委員會推行體育，經費的法律來源。
3.《英國體育彩券政策方針》
《英國體育彩券政策方針》（UK Sport Lottery Policy Directions）依據1993年的《全國彩券法》規定，英國體育委員會有權運用法律規定比例的彩券盈餘，故訂立《英國體育彩券政策方針》規範運行之。
4.《英國體育委員會為全國性運動協會訂立善治指南》
《英國體育委員會為全國性運動協會訂立善治指南》（A UK Sport Good Governance Guide for National Governing Bodies）為2004年英國體育委員會，針對具官方權力卻是民間身分的全國性運動協會，提出類似「公司治理」（corporate governance）的善治指南，以提升內部組織管理與外部競爭能力。
5.《2005-2008年英國體育委員會基金協議》
《2005-2008年英國體育委員會基金協議》（UK Sport Funding Agreement 2005-2008）為因應2005-2008年間密集而重要的國際賽事，「英國文化、媒體與體育部」和英國體育委員會間，特別編列預算及訂定相互協議，確立彼此分工、經費使用、績效指標及監督審計制度等，用以有效提升英國選手在國際賽事的競爭力，希望能在2008夏季及特殊奧運（Special Olympics）中獲得前十名。而2008年奧運成績證明，此項協議及經費的運用，有超乎預期的成果。
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