此次承貴會邀約講演，講題大體規定是講中國歷代的政治得失。但中國傳統政治，歷代間，也極多變遷，若籠統講，恐不著邊際。若歷代分別講，又為時間所限。茲僅舉要分為五次：一講漢代，二講唐代，以後繼續講宋、明、清。一次講一個朝代，這是中國歷史上最重要的五個朝代。祇講此五個朝代，大體上便可代表中國歷史之全進程。
本來政治應該分為兩方面來講：一是講人事，一是講制度。人事比較變動，制度由人創立亦由人改訂，亦屬人事而比較穩定，也可以規定人事，限制人事。這一番講演，則祇想多講制度，少講人事。但要講制度甚不易。在史學裏，制度本屬一項專門學問。首先，要講一代的制度，必先精熟一代的人事。若離開人事單來看制度，則制度祇是一條條的條文，似乎乾燥乏味，無可講。而且已是明日黃花，也不必講。
第二、任何一項制度，決不是孤立存在的。各項制度間，必然是互相配合，形成一整套。否則那些制度各各分裂，決不會存在，也不能推行。
第三、制度雖像勒定為成文，其實還是跟著人事隨時有變動。某一制度之創立，決不是憑空忽然地創立，它必有淵源，早在此項制度創立之先，已有此項制度之前身，漸漸地在創立。某一制度之消失，也決不是無端忽然地消失了，它必有流變，早在此項制度消失之前，已有此項制度之後影，漸漸地在變質。如此講制度，纔能把握得各項制度之真相，否則仍祇是一條條的具文，決不是能在歷史上有真實影響的制度。
第四、某一項制度之逐漸創始而臻於成熟，在當時必有種種人事需要，逐漸在醞釀，又必有種種用意，來創設此制度。這些，在當時也未必盡為人所知，一到後世，則更少人知道。但任何一制度之創立，必然有其外在的需要，必然有其內在的用意，則是斷無可疑的。縱然事過境遷，後代人都不瞭解了，即其在當時，也不能盡人瞭解得，但到底這不是一祕密。在當時，乃至在不遠的後代，仍然有人知道得該項制度之外在需要與內在用意，有記載在歷史上，這是我們討論該項制度所必須注意的材料。否則時代已變，制度已不存在，單憑異代人主觀的意見和懸空的推論，決不能恰切符合該項制度在當時實際的需要和真確的用意。
第五、任何一制度，決不會絕對有利而無弊，也不會絕對有弊而無利。所謂得失，即根據其實際利弊而判定。而所謂利弊，則指其在當時所發生的實際影響而覺出。因此要講某一代的制度得失，必需知道在此制度實施時期之有關各方意見之反映。這些意見，纔是評判該項制度之利弊得失的真憑據與真意見。此種意見，我將稱之曰歷史意見。歷史意見，指的是在那制度實施時代的人們所切身感受而發出的意見。這些意見，比較真實而客觀。待時代隔得久了，該項制度早已消失不存在，而後代人單憑後代人自己所處的環境和需要來批評歷史上已往的各項制度，那祇能說是一種時代意見。時代意見並非是全不合真理，但我們不該單憑時代意見來抹殺已往的歷史意見。即如我們此刻所處的時代，已是需要民主政治的時代了，我們不能再要有一個皇帝，這是不必再說的。但我們也不該單憑我們當前的時代意見來一筆抹殺歷史，認為從有歷史以來，便不該有一個皇帝，皇帝總是要不得，一切歷史上的政治制度，祇要有了一個皇帝，便是壞政治。這正如一個壯年人，不要睡搖籃，便認為睡搖籃是要不得的事。但在嬰孩期，讓他睡搖籃，未必要不得。我上述的歷史意見，單就中國歷史論，如今所傳歷代名臣奏議之類，便是一項極該重視的材料。那些人，在歷史上，在他當時，所以得稱為名臣，而他們那些奏議，所以得流傳下，仍為此後較長時期所保留，所誦覽，正因為他們的話，在當時，便認為是可以代表他們當時的時代意見的。祇有在當時成為時代意見的，所以到後來，纔能成為歷史意見。我們此刻重視這些歷史意見，其意正如我們之重視我們自己的時代意見般。這兩者間，該有精義相通，並不即是一種矛盾與衝突。
第六、我們討論一項制度，固然應該重視其時代性，同時又該重視其地域性。推擴而言，我們該重視其國別性。在這一國家，這一地區，該項制度獲得成立而推行有利，但在另一國家與另一地區，則未必盡然。正因制度是一種隨時地而適應的，不能推之四海而皆準，正如其不能行之百世而無弊。我們講論中國歷史上的歷代制度，正該重視中國歷史之特殊性。若我們忽視了這一點，像我們當前學術界風尚，認為外國的一切都是好，中國的一切都要不得，那祇是意氣，還說不上意見，又那能真切認識到自己已往歷代制度之真實意義與真實效用呢？
第七、說到歷史的特殊性，則必牽連深入到全部文化史。政治祇是全部文化中一項目，我們若不深切認識到某一國家某一民族全部歷史之文化意義，我們很難孤立抽出其政治一項目來討論其意義與效用。
我們單就上舉七端，便見要講歷史上的政治制度，其事甚不易。我們再退一步，單就制度言，也該先定一範圍。我此刻首先想講政府的組織，換句話說：是講政府職權的分配。即就漢、唐、宋、明、清五個朝代來看中國歷史上政府職權分配之演變，我們便可藉此認識中國傳統政治之大趨勢，及其內在之根本意嚮。
第二範圍想講考試和選舉。照理應該先講此一項，讓我們先知道中國歷來政治上規定著那種人纔可參加政府，由是再講這個政府之怎樣組織？及其職權之怎樣分配？就更容易明瞭其內在之意義。因為一國的政權，究竟該交付與那些人，這是第一義。至於政府內部各項職權之究應如何分配，這已屬第二義。中國歷史上考試與選舉兩項制度，其用意是在政府和社會間打通一條路，好讓社會在某種條件某種方式下來掌握政治，預聞政治，和運用政治，這才是中國政治制度最根本問題之所在。至於政府內部職權之怎樣分配，這是政府的組織法，卻並非產生政府的根本大法。因此照理言，第二範圍更重於第一範圍。但我下面所講，因求簡捷易明，故而將此兩個項目之先後倒轉了。
第三個範圍則講政府的賦稅制度，這是政府關於財政經濟如何處理的制度。這一範圍也可看得它很重要。中國以前專講制度沿革的第一部書，唐代杜佑的《通典》，最先一門是食貨，即是上述的第三範圍。次講選舉，即上述第二範圍。再講職官，便是上述第一範圍。現在為方便講述起見，先職官，次考試，再次食貨。而第三範圍又祇講關於田賦的一項。
第四範圍我想講國防與兵役制度。養育此政府的是經濟，保衛此政府的是武力。這一範圍也極重要。
其他如學校制度、教育制度等，本也很重要，但我想單從此四個範圍，來指陳歷代政治制度的沿革，純從歷史事實上來比較它的好壞，根據當時人的意見來說明它的得失。在此四範圍以外的，則暫不涉及了。
一、漢代政府組織
甲、皇室與政府
嚴格說來，要到秦漢纔是中國歷史上正式有統一政府。秦以前的中國，祇可說是一種封建的統一。直要到秦漢，中央方面纔有一個更像樣的統一政府，而其所轄的各地方，也已經不是封建性的諸侯列國並存，而是緊密隸屬於中央的郡縣制度的行政區分了。因此講中國傳統政治，可以徑從秦漢講起，以前暫略不論。秦代祇是漢代之開始，漢代大體是秦代之延續。所以秦代暫亦不講，而祇講漢代。現在專說漢代政府究是怎樣組織的？我們要看政府的組織，最重要的是看政府的職權分配。在此方面，我亦祇想提出兩點來加以申說。第一是皇室與政府之職權劃分，第二是中央與地方的職權劃分。我們知道：秦以後，中國就開始有一個統一政府，在一個統一政府裏，便不能沒有一個領袖。中國歷史上這一個政治領袖，就是皇帝。這皇帝又是怎樣產生的呢？在中國傳統政治裏，皇位是世襲的—父親傳給兒子。若用現代政治眼光來衡量，大家會懷疑，皇帝為什麼要世襲呢？但我們要知道，中國的立國體制和西方歷史上的希臘、羅馬不同。他們國土小，人口寡。如希臘，在一個小小半島上，已包有一百幾十個國。他們所謂的國，僅是一個城市。每一城市的人口，也不過幾萬。他們的領袖，自可由市民選舉。祇要城市居民集合到一曠場上，那裏便可表見所謂人民的公意。羅馬開始，也祇是一城市。後來向外征服，形成帝國。但其中央核心，還是希臘城邦型的。中國到秦、漢時代，國家疆土，早和現在差不多。戶口亦至少在幾千萬以上。而且中國的立國規模，並不是向外征服，而是向心凝結。漢代的國家體制，顯與羅馬帝國不同。何況中國又是一個農業國，幾千萬個農村，散布全國，我們要責望當時的中國人，早就來推行近代的所謂民選制度，這是不是可能呢？我們若非專憑自己時代判斷，來吞滅歷史判斷，我們應該承認皇位世襲，是中國已往政治條件上一種不得已或說是一種自然的辦法。況且世界各國，在歷史上有皇帝的，實在也不在少數。我們不能說，中國從前不用民主選舉制，而有一個世襲的皇帝，便夠證明中國傳統政治之黑暗與無理性。在封建時代，本來有很多家庭有他們世襲的特權，這些皆所謂貴族。但從秦漢以後，封建制度早已推翻。單祇皇室一家是世襲的，除卻皇帝可以把皇位傳給他兒子外，政府裏便沒有第二個職位，第二個家庭，可以照樣承襲。郡太守不能把郡太守的職位傳給他兒子，縣令不能把縣令的職位傳給他兒子。這已是政治制度上一項絕大的進步。從前封建時代，政府和家庭，有分不開的關係，現在則不然了。組織政府的是一個一個人，不再是一個一個家。不過在那時，還留下一個很大的問題：便是皇室和政府的關係。皇室是不是即算政府？若把皇室和政府劃開，這兩邊的職權又怎樣分，這是秦漢時代首先遇到的一個大問題，也是此下中國政治史上一向要碰到的一個大問題。拿歷史大趨勢來看，可說中國人一向意見，皇室和政府是應該分開的，而且也確實在依照此原則而演進。皇帝是國家的惟一領袖，而實際政權則不在皇室而在政府。代表政府的是宰相。皇帝是國家的元首，象徵此國家之統一；宰相是政府的領袖，負政治上一切實際的責任。皇權和相權之劃分，這常是中國政治史上的大題目。我們這幾十年來，一般人認為中國從秦漢以來，都是封建政治，或說是皇帝專制，那是和歷史事實不相符合的。
要講漢代皇權和相權之劃分，讓我先舉一實例：當時皇帝宰相，各有一個「祕書處」，而兩邊的組織，大小不同。漢代皇帝有六尚，尚是掌管意。六尚是尚衣、尚食、尚冠、尚席、尚浴與尚書。五尚都祇管皇帝私人的衣服飲食起居。祇有尚書是管文書的，這真是皇宮裏的「祕書」了。漢代開始的尚書，其職權地位本不高，後來才愈弄愈大。最先尚書祇是六尚之一，這是皇帝的祕書處。若說到宰相的祕書處呢？共有十三個部門，即是當時所謂的十三曹，一個曹等於現在一個司。我們且列舉此十三曹的名稱，便可看出當時宰相祕書處組織之龐大，與其職權之廣泛。
一、西曹，主府史署用。
二、東曹，主二千石長吏遷除，並包軍吏在內。二千石是當時最大的官，以年俸有兩千石穀得名。可見朝廷一切官吏任免升降，都要經宰相的祕書處。
三、戶曹，主祭祀農桑。
四、奏曹，管理政府一切章奏，略如唐代的樞密院，明代的通政司。
五、詞曹，主詞訟，此屬法律民事部分。
六、法曹，掌郵驛科程，這像現在的交通部，科程是指一切交通方面之時限及量限等。
七、尉曹，主卒曹轉運，是管運輸的，略如清代之有漕運總督。
八、賊曹，管盜賊。
九、決曹，主罪法。此兩曹所管屬於法律之刑事方面。
十、兵曹，管兵役。
十一、金曹，管貨幣鹽鐵。
十二、倉曹，管倉穀。
十三、黃閣，主簿錄眾事，這是宰相府祕書處的總務主任。
這十三個機關，合成一個宰相直轄的辦公廳。我們祇根據這十三曹名稱，便可想見當時全國政務都要匯集到宰相，而並不歸屬於皇帝。因為皇帝祇有一個籠統的尚書處，祇有一個書房。最先的尚書也僅有四人，而宰相府下就有十三個機關。這相府十三曹，比諸皇室尚書的範圍大得多，而且此十三曹的權位也很重，也竟儼如後代之專部大臣。可見漢代一切實際事權，照法理，該在相府，不在皇室，宰相才是政府的真領袖。以上單據一例來講皇室和政府的區別。從中國傳統政治的大趨勢看，一般意見一向是看重這區別的。
乙、中央政府的組織
現在說到漢代中央政府的組織。當時有所謂三公、九卿，這是政府裏的最高官。
丞相、太尉、御史大夫稱三公，丞相管行政，是文官首長；太尉管軍事，是武官首長；御史大夫掌監察，輔助丞相來監察一切政治設施，他是副丞相。依照漢代習慣，用現代語說，這裏有一種不成文法的規定，須做了御史大夫，纔得升任為丞相。太尉雖與丞相尊位相等，實際除卻軍事外，不預聞其他政事。因此當時最高行政長官實在是丞相。
依照文字學原義，丞是副貳之意。所謂相，也是副。就如現俗稱嬪相，這是新郎新娘的副，新郎新娘不能做的事，由嬪相代理來做。所以丞是副，相也是副，正名定義，丞相就是一個副官。是什麼人的副官呢？他該就是皇帝的副官。皇帝實際上不能管理一切事，所以由宰相來代表。事情管得好與壞，責任在宰相，皇帝可以不負責任。為什麼又叫宰相呢？在封建時代，貴族家庭最重要事在祭祀。祭祀時最重要事在宰殺牲牛。象徵這一意義，當時替天子諸侯乃及一切貴族公卿管家的都稱宰。到了秦、漢統一，由封建轉為郡縣，古人稱「化家為國」，一切貴族家庭都倒下了，祇有一個家卻變成了國家。於是他家裏的家宰，也就變成了國家的政治領袖。
本來封建時代，在內管家稱宰，出外作副官稱相，所以照歷史傳統講，宰相本來祇是封建時代貴族私官之遺蛻。但正因如此，所以秦漢時代的宰相，他不但要管國家政務，還要管及皇帝的家務。這在《周官》書裏的天官冢宰的職權，便是如此的。但現在的宰相，他既要掌管國家政府的一切事情，他再沒有工夫管皇帝的家事，於是在御史大夫，即副丞相之下，設有一個御史中丞，他便是御史大夫的副，這個人就駐在皇宮裏。那時凡具中字的官，都有指是駐在皇宮的。皇室的一切事，照例都歸御史中丞管。御史中丞隸屬於御史大夫，御史大夫隸屬於宰相，如是則皇室一切事仍得由宰相管。從另一方面講，宰相的來歷，本祇是皇帝的私臣，是皇帝的管家，自該管皇宮裏的事。那是封建舊制遺蛻未盡。但從另一方面看，祇好說，皇室也不過是政府下面的一部分。所以宮廷事，也歸宰相來統治。那時，皇帝有什麼事，交代御史中丞，御史中丞報告御史大夫，御史大夫再轉報宰相。宰相有什麼事，也照這個手續，由御史大夫轉中丞，再轉入內廷，這是當時皇室與政府關係之大概。
再說漢代的九卿，那是：太常、光祿勳、衛尉、太僕、廷尉、大鴻臚、宗正、大司農、少府。他們的官位都是二千石，又稱中二千石。因他們都是中央政府裏的二千石，以示別於郡太守地方行政首長之亦是二千石而名。若講到這些九卿職名的來歷，卻很有趣味：
太常在秦代叫奉常，這個常字，本當作嘗。他是管祭祀祖先鬼神的。依四時奉獻時物，讓祖先鬼神時時嘗新，故稱奉嘗。在古代，宗教意味猶在政治意味之上。古代的住宅，東偏是祠堂，即廟，西偏是家屋，即寢。生宅死宅，連在一起。後代民間此制雖廢，皇宮仍沿舊軌。直到清代，太廟不是緊貼在皇宮的東邊嗎？古代的家庭，最重要的，可說不是活人而是死人，祭祖自屬大事。宰就是掌管殺牛祭祖的。所以漢廷九卿的第一卿，也是管祭祀的。這個官，正名定義，該屬於皇家，管皇家的廟，管皇家祭祖的一個家務官。不好算是朝廷公職。
其次是光祿勳。這個官名，直到清代還有，但這三字的原義，卻早就忘失了。依文義講，勳該就是閽，古音相同，這是皇家的門房。光是大義，光祿該即是大麓，祿麓音同相借。為什麼門房稱大麓呢？此因古時代的皇帝，多半靠山住家，好像宋江在梁山泊，朱貴在山腳下開設酒店，好通報消息。所以皇帝居山，房門就設在山麓。《尚書》上說舜管堯的大麓，那便是舜做了堯的宰相。換言之，乃是當了堯的門房。因此光祿與勳是古今語，都指門房言。
衛尉是一個武職，掌門衛屯兵，這是皇宮的衛兵司令。當時凡屬軍事方面的官都稱尉。
太僕猶之是皇帝的車夫，《論語》：「子適衛，冉有僕。」僕是趕車的。皇帝出去，太僕就替他趕車。那是皇帝的汽車司機。
廷尉是掌法的，犯了皇帝的法，都歸他管。如此看來：太常管皇家太廟，光祿衛尉，一是門房頭兒，一是衛兵頭兒。這都是在裏面的。皇帝出門，隨帶的是太僕，在外面有人犯法，就是廷尉的事。
大鴻臚，一直相沿到清代，就等於外交部。也如現在之禮賓司，是管交際的。臚是傳呼義。古禮主賓交接，由主傳到主身邊的相，再由主身邊的相傳到賓邊的相，由是而再傳達到賓之自身。鴻即大義。大臚是傳達官。
宗正是管皇帝的家族，其同姓本家及異姓親戚的。
以上七個卿，照名義，都管的皇家私事，不是政府的公務。由這七卿，我們可以看出漢代政治，還有很多是古代封建制度下遺留的陳迹，然而那時已是化家為國了，原來管皇帝家務的，現在也管到國家大事了。譬如太常就兼管教育，因為古代學術都是在宗廟的。西方也一樣，直到現在，在他們，教育和宗教還是分不開。光祿勳原是皇帝的總門房，現在皇宮裏一切侍衛都要他管。那時皇宮裏的侍從，還不完全是太監，而且太監很少，大部分還是普通人。當時一般要跑入政府做官的人，第一步就得先進入皇宮裏，充侍衛，奉侍皇帝，讓皇帝認識，然後得機會再派出來當官。這些在皇宮裏服務的，多半是年輕人，當時稱作郎官，都歸光祿勳管。孔子十二世孫孔安國，也就做過郎官。太僕呢？因管車馬，所以國家一切武裝，好像「坦克車、飛機」之類，他也連帶管了。廷尉就變成司法，大鴻臚就變成外交。這是歷史演變。我們推尋出這一演變，卻並不是說漢代的中央政府還是一個封建政府，而當時的九卿還是皇帝之私臣。因此等卿都隸屬於宰相，而所管亦全是國家公事。
此外還有兩個卿，就是大司農和少府，都是管財政經濟的。大司農管的是政府經濟，少府管的是皇室經濟。大司農的收入支銷國家公費，少府收入充當皇室私用。皇室不能用大司農的錢。所以我們說當時皇室和政府在法理上是鮮明劃分的。當時全國田賦收入是大宗，由大司農管。工商業的稅收，譬如海邊的鹽，山裏的礦，原來收入很少，由少府管。這九卿，全都隸屬於宰相。
我們上面講九卿，照名義來歷，都是皇帝的家務官，是宮職，而系統屬於宰相，豈不是宰相本是皇帝的總管家嗎？但換句話說，便是當時政府的首長，宰相，可以管到皇宮裏的一切。舉例來說，少府掌管皇室經費，而少府屬於宰相，宰相可以支配少府，即是皇室經濟也由宰相支配。這樣一講：豈不是皇室反而在政府之下了嗎？本來封建時代的宰相，就是皇帝的管家，但到了郡縣時代，化家為國，宰相管的，已經是國家，不是私家了，所以他成了政府正式的首長。從前私家家庭中的各部門，也就變成公家政府的各部門。封建時代，以家為國，周天子是一個家，齊國是一個家，魯國又是一個家，這樣的貴族家庭很多，天下為此許多家庭所分割。那時在大體上說，則祇有家務，沒有政務。現在中國已經祇賸了一家，就是當時的皇室。這一家為天下共同所戴，於是家務轉變成政務了。這個大家庭也轉變成了政府。原先宰相是這個家庭的管家，現在則是這個政府的領袖。
以上對於漢代的三公、九卿，已經講了一個大概。這是當時中央政府的組織情形。
丙、漢代地方政府
漢代的地方政府，共分兩級：即郡與縣。
中國歷史上的地方政府以縣為單位，直到現在還沒有變。漢時縣的上面是郡，郡縣數當然也隨時有變動。大體說，漢代有一百多個郡，一個郡管轄十個到二十個縣。大概漢代縣數，總在一千一百到一千四百之間。中國歷史上講到地方行政，一向推崇漢朝，所謂兩漢吏治，永為後世稱美，這一點值得我們的注意。若以近代相比，今天的地方行政區域，最高為省。一省之大，等於一國，或者還大過一國。一省所轄縣，有六七十個以至一二百個，實在太多了。單就行政區域之劃分而論，漢制是值得稱道的。
漢代郡長官叫太守，地位和九卿平等，也是二千石。不過九卿稱為中二千石，郡太守是地方上的二千石。郡太守調到中央可以做九卿，再進一級就可當三公，九卿放出來也做郡太守。漢代官級分得少，升轉極靈活，這又是漢制和後來極大的不同。九卿放出來當太守，並不是降級。地方二千石來做中二千石，也不是升級，名義上還是差不多。當時全國一百多個郡，太守的名位，都和九卿差不遠，因此雖是中央政府大一統的局面，雖是地方行政區域劃分得比較小，卻不感覺得這個中央政府高高在上。
丁、中央與地方之關係
說到中央和地方的關係。每郡每年要向中央上計簿，計簿就是各項統計表冊，也就是地方的行政成績。一切財政、經濟、教育、刑事、民事、盜賊、災荒，每年有一個簿子，分項分類，在九、十月間呈報到中央，這叫做上計。中央特派專員到地方來調查的叫刺史。全國分為十三個調查區，每一區派一個刺史，平均每一刺史的調查區域，不會超過九個郡。他的調查項目也有限制，政府規定根據六條考察，六條以外，也就不多管。地方實際行政責任，是由太守負責的。政府派刺史來調查，不過當一個耳目。所以太守官俸二千石，而刺史原始祇是俸給六百石的小官。根據政府規定項目調查，縱是小官也能稱任。而且惟其官小，所以敢說敢講，無所避忌。
這些刺史，上屬於御史丞。皇宮裏還有十五個侍御史，專事劾奏中央乃及皇宮裏的一切事情的。部刺史和侍御史的意見，都報告到副宰相御史大夫，副宰相再報告宰相。副宰相所輔助宰相的，便是這一個監察的責任。
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