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中美貿易戰對全球化的影響、挑戰與因應
高 長
（國立東華大學公共行政學系 榮譽教授）
摘要
美國與中國大陸經貿摩擦不斷，川普執政後進一步爆發貿易戰。川普政府對大陸的貿易制裁，關稅與非關稅手段併舉；大陸不甘示弱，頻以關稅手段反制。美中爆發貿易戰，表面上是為解決雙邊貿易失衡擴大的問題，根本的原因在於，美國霸權地位受到大陸經濟崛起的威脅日增。川普政府制裁大陸，從貨品貿易延伸至科技領域，旨在遏制大陸高科技產業發展，拖累大陸經濟成長動能。不幸的是，貿易戰的後果不只兩敗俱傷，全球經濟也遭池魚之殃。
大陸拜全球化潮流之賜，逐漸在全球產業供應鏈佔有一席之地；川普政府試圖透過貿易戰「去中國化」，迫使跨國企業撤離大陸，弱化大陸在全球價值鏈中的地位。貿易戰已演變成科技戰，全球最大的兩個經濟體競奪科技主導權的結果，未來國際社會科技標準可能產生兩套制度，企業會不會被迫選邊站，還有待觀察，政府應積極協助企業在美中兩強「去中國化」和「去美國化」競奪中取得左右逢源的機會。
關鍵字：美中貿易戰、去中國化、去美國化、全球供應鏈
壹、 前言
長期以來，美國與中國大陸(以下簡稱大陸)的經貿摩擦不斷，川普執政後的美國與大陸的對峙進一步升高，兩大經濟體貿易爭端的新聞，幾乎天天佔據了國內外主要媒體的版面。美中兩國相互較勁的結果，不只演變成貿易戰爭，甚至已經陷入科技冷戰。
美中貿易大戰堪稱空前，導火線是源於雙邊貿易失衡擴大。川普在競選總統大位期間，即一再發表對大陸不友善的言論，譬如，宣稱將對來自大陸的貨品加徵45%的進口關稅，以減少鉅額貿易逆差；並誓言要把大陸列為貨幣操縱國。川普還表示，上任後將指示美國貿易代表署對大陸提起貿易訴訟，並依法行使總統權力對中美兩國貿易爭端採取補救行動，其中包括根據美國相關法規徵收懲罰性進口關稅。
不過，掀起這一場貿易大戰的川普絕不只為了改善雙邊貿易失衡問題，因為雙邊貿易失衡的問題相對單純，解決該問題的難度也不大，何況依過去經驗，雙方都可以透過談判很快地取得共識，因此，貿易紛爭初始，各界咸認為應該不會持續太久。然而，整個事件的發展卻出乎各界意料之外。
川普政府對大陸發動貿易制裁，表面上是為了平衡雙邊貿易，實質上是「項莊舞劍、志在沛公」，也就是說，掀起兩國貿易戰的始作俑者川普另有居心。川普真正在意的是造成貿易失衡背後的因素，試圖藉貿易制裁促使跨國企業(含美資企業)撤離大陸，逼迫大陸徹底進行結構性改革。
川普一再公開指責大陸侵犯美國知識產權、破壞公平貿易、違反WTO規則的主要貿易壁壘、政府補貼等不當行為，並認為大陸在市場准入、強制要求美國在大陸的企業研發本土化等存在不正當手段，因而要求大陸徹底改革相關制度。因此，川普對大陸祭出貿易戰，除了對進口貨品施加懲罰性關稅，另將大陸部分科技產業列為「實體清單」，實施禁售令和禁購令，也就是要求美國企業與實體清單內的大陸企業進行商業活動時，必須先獲得美國政府的批准。
川普政府對大陸掀起的貿易戰，基本上是一種保護貿易行為，且違反全球化潮流，受到傷害的絕對不只中美兩國，與中美兩國經貿關係密切的國家，尤其深度參與全球價值鏈的所有國家都將受到衝擊。中美貿易博弈未來將如何發展？是否導致全球化潮流難以持續？面對這些不確定性，產業界該如何因應？政府又該如何運籌帷幄，籌謀應對政策？是各界關注也是本文要探討的重點。
貳、川普掀起貿易戰端的戰略意圖
長期以來，美國與大陸之間經貿摩擦一直不斷，川普執政後的美國，與大陸的貿易爭端更加惡化，除了針對貨品進口課徵懲罰性關稅，甚至臚列「實體清單」實施禁售、禁購措施，遂行科技制裁，這些舉動無異於貿易保護，與全球化潮流背道而馳。
早在競逐總統大位期間，川普即曾一再批判大陸官方非法補貼出口、匯率操控、脅迫技術移轉、偷竊智慧財產等行為，進行不公平競爭，造成美國製造業衰落，數以百萬的美國人喪失工作機會，因此，揚言未來將對來自大陸的貨品加徵45%的進口關稅，並將大陸列為貨幣操縱國。
川普登上總統大位之後，隨即於2017年3、4月間，先後發布《2017年度國別貿易壁壘評估報告》和《特別301報告》，列舉大陸對美存在的破壞公平貿易或違反WTO規則的主要貿易壁壘，涉及知識產權、產業政策、服務貿易、數位貿易、農業、政策透明度、法律框架等；更指出大陸存在大量侵犯知識產權行為，在市場准入、強制要求美國在大陸的企業研發本土化等方面存在不正當手段。
2017年8月中旬，川普進一步授權美國貿易代表署，依據《1974年貿易法》第301條，對大陸啟動「301調查」，並於次年3月公布調查結果，認定大陸的技術轉讓制度不公平，指控大陸利用行政許可和審批程序，強迫美國企業技術轉移；竊取美國企業智慧財產；政府主導、企業和相關單位高度配合，惡意併購美國高科技企業，不正當獲取美國企業先進技術；歧視性的許可註冊限制，偏袒國內本土企業，嚴重傷害美國的商業利益。
該調查報告提到，今後將對大陸採取三大措施，一是對大陸製品進口加徵關稅，涉及的產品涵蓋1,333個稅項、進口金額約500億美元；二是訴諸WTO爭端解決機制，也就是向WTO就歧視性技術許可方面的問題起訴中國；三是限制大陸企業對美投資，由美國財政部在60天內，制定限制大陸企業投資和併購美國企業的方案。
川普政府依「301調查」提出大規模的貿易制裁清單，對大陸的貿易戰火一觸即發。究其背景原因，表面上是川普對雙邊貿易失衡不斷擴大表示不滿，要求大陸改善雙邊貿易失衡，並進一步對美開放市場；其實骨子裡還有更深層的原因，那就是大陸經濟崛起對美國在全球的霸權地位已構成威脅，川普深覺芒刺在背。
根據統計，自2000年起，大陸取代日本成為美國貿易逆差最大的來源國，2018年貨物貿易逆差高達4,190億美元，占美國貨物貿易逆差總額的47%，較2007年的32%增加許多(高長 2019b，63-64)。川普認為，造成這種現象的根本原因在於，大陸不信守加入WTO之承諾，未充分踐行市場法則，採取國家主導、重商主義政策；主要表現在知識產權保護不力，政府補貼國企，「中國製造2025」產業政策等不公平競爭，強制技術轉讓，在金融、通訊、能源、農業、交通等領域的市場對外開放不足，對經濟造成扭曲的必然。
其實，美國對大陸挑起貿易爭端，主要是因大陸綜合國力快速提升，已對美國的霸權地位造成威脅。美國指控大陸的種種「不公平」、「不對等」的行為並不是最近才出現，在過去中美兩國經濟實力差距很大的時候，美國大多是睜一隻眼閉一隻眼；如今大陸經濟崛起，美國已感受到國家利益遭到威脅，無法再像過去一樣視而不見。
中美兩國經濟實力對比的消長，以GDP指標來看，一目了然。1980年代，美國的GDP平均約相當於中國大陸的13.2倍；進入21世紀，中美兩國GDP的規模差距大幅縮小，2011-2017年平均，美國只超過大陸70%左右(表1)。未來美國和大陸經濟成長率若每年分別以6%、2.3%的速度持續成長，則大約在2027年左右，大陸即有可能超越美國，成為全球第一大經濟體。美國已感受到大陸的強勁威脅，試圖複製1980年代美日貿易戰的經驗，牽制大陸發展，以維護自身在全球的政治、經濟領導地位。
此外，大陸高新科技產業快速發展，觸動了美國「國家安全」的敏感神經，是讓川普一再祭出「301調查」殺手鐧的重要原因。近幾年，除了BAT這樣的軟體和服務供應商之外，華為、中興等通訊基礎設施供應商，甚至像小米這樣的硬體製造商，都逐漸在國際市場上嶄露頭角，佔有一席之地。美國認為，這些領域的大陸企業之所以能夠快速發展，是大陸政府的「市場換技術」政策，強迫外國企業轉讓所擁有的專利和技術；而大陸政府以行政資源強力介入後，這些行業的產能激增，進一步導致國際市場供需失衡。
在川普政府的如意算盤中，挑起對大陸的貿易爭端，除了有經濟利益考量，更有政治利益的訴求，一方面配合「再工業化」政策，吸引跨國美資製造業回流，強化產業技術方面的領先優勢與價值鏈上的主導地位，另一方面，試圖藉此事件激起國內民粹主義和貿易保護主義的風潮，兌現「美國優先」的競選承諾，爭取更多民意，累積政治籌碼。
川普政府在2017年12月提出的新版國家安全戰略中，將大陸列為戰略競爭對手，並稱大陸對美國「經濟侵略」。同時，公開拒絕承認大陸的「市場經濟」地位，又對大陸揮起「301調查」大棒，並以安全為由否決中資企業在美國的併購投資、對大陸的太陽能電池板和洗衣機徵收懲罰性關稅、對進口自大陸的鋼鐵和鋁製品展開安全調查，顯示美國與大陸雙邊經貿關係現存的矛盾問題，川普已將之列為優先施政的議題。
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