牛津通識讀本：美國總統制

特別收錄 / 編輯的話：《美國總統制》是總統制研究權威、美國智庫布魯金斯學會高級研究員查爾斯?瓊斯的潛心之作，對美國總統制進行了極為精準的考察，資料豐富，見解驚人。國內著名憲政學者張千帆作序推薦。

第一章
　　創造總統制
　　試想，你正處於開國奠基的時刻。誰來執掌國家大權？如何遴選掌權者？將會產生一個還是多個領導者？如何組建政府？政府能持續發揮作用嗎？形形色色的問題擺在美國開國元勳們，如詹姆斯·麥迪遜、本傑明·富蘭克林、亞歷山大·漢密爾頓、古弗尼爾·莫里斯、埃德蒙·倫道夫、羅傑·謝爾曼和喬治·華盛頓等面前，他們都是那個時代最為卓越的政治思想家和公共事務實踐者。
　　因為不想重複同時代的那些人所犯下的種種治理過失，開國元勳們開始探索新的答案。這種探求解釋了，為何恭逢其盛會令人如此歡欣鼓舞，更別提可以與富蘭克林共赴晚宴的榮幸了。1787年夏天，美利堅合眾國憲法起草小組在費城的創造性成就，在隨後兩個多世紀的政治和政策爭辯中被不斷地解釋和援引。
　　第一次建國，也就是1781年批准通過的鬆散邦聯，最終歸於失敗。心切的政治家認識到其中的缺陷，並在猶為未晚之時聚到一起，設計出一個更具可行性的政府。他們的聚會與眾不同。會上製定出一個獨一無二的藍圖，這個藍圖最終被運用於這片橫跨大陸的遼闊區域。漫漫歷史長河中，鮮有條件如此有利於製度創新。
　　其中，最具試驗性的創造就包括總統製本身。國家需要一種更加有效的領導機制，這種看法早已經深入人心。但是，在維持足夠制衡以防止專制的同時，上述目標能夠達成嗎？因此，最終的目標是，去治理，而不是僅僅去控制，並且解決之道在於分權。在權力分散的憲政結構下，總統們能夠立足於此並展開工作，從而增進並保持聯合。思考一下這句話：通過分立達到聯合（separatingt·unify）。對這一格言進行深思將增加你對費城經世偉業的欽佩，更不必說，它還為理解美國政府和政治提供了一個基礎。
　　“總統制”（presidency）這個詞本身並未出現在憲法之中。這張標籤只是隨後才被加諸政府的行政部門頭上的。那時，行政主管被稱為“主席”（president）。新罕布什爾州和賓夕法尼亞州當時就有這種職位，南卡羅來納州也是如此。主持大陸會議和製憲會議的人也叫“主席”，根據《邦聯條例》選出來主持諸邦委員會的代表亦然［一個更生動的頭銜本應是“無實權代表”（HisN·nentityness）］ 。但是，後來用以稱呼擁有行政權力及職能的機構的“總統制”並未出現。
　　為什麼選擇“總統”這個頭銜呢？為什麼不用在各州更為普遍的“總督”（g·vern·r）頭銜呢？這一問題的答案顯示了開國元勳們所面臨的根本困境。可以理解，美國民眾唯恐出現某個人像以前的英國國王那樣行使行政權力的局面。實際上，《邦聯條例》下的第一屆政府並沒有這樣的行政機構。然而，在費城，開國元勳們已經達成共識：要想使治理更加有效，美國就需要一個行政機構。雖然在費城有與會者於不同時期提議使用“總督”這個頭銜，但是，誠如一位歷史學家所言，它“令人回憶起殖民時期那些令人憎恨的皇家總督和特許領主”。“總統”這個頭銜更加中性，盛氣凌人感可能更弱一些；它源於拉丁語“主持”（praesidere），實質上就是“主持、負責或統轄”（t·preside）的意思。並且，這也正是製憲會議、大陸會議和邦聯議會的各位主席所履行的職責；他們就是在主持會議。
　　就那時來看，“總統”稱謂滿足了對一個既不具有威脅性又振奮人心的行政頭銜的需求。經歷過英國統治和無執行能力的邦聯等架構之後，“美國國民需要一個關於行政機構角色與功能的正面定義”。國家元首的全新稱號標誌著這種訴求的開端。然而，分權體系中關於行政機構之權限與地位的爭論才剛剛開始。所有總統都會斟酌自己在全國政府中的地位，原因正在於它從未得到明確地闡述。每位總統都必須找到各種方法來理解並迎接我向讀者諸君提出的問題：如何在分權體系中達到聯合？
　　喬治·華盛頓：開國總統
　　如果有一個營造行政權力的正面形象的機會就擺在面前，我們很難期待有誰能比首任總統喬治·華盛頓做得更好。他也許曾被稱為“不情不願的喬治”（Ge·rgetheReluctant），因為他曾經多次表示更願意留駐弗農山莊而不是擔任一國最高領導人。特別是，在那些熱衷於從政者的熙攘聲中，華盛頓並未戀棧，其不情不願使他更加獲得世人愛戴。
　　就在那裡，他正襟危坐，主持著制憲會議；他的出席重新恢復了人們的信心，人們相信每次擴充的總統職權都會得到明智而審慎地運用。南卡羅來納州代表皮爾斯·巴特勒認為，“如果不是許多成員將目光投向華盛頓將軍，視之為總統，並且根據對其德行的評價形成了關於應授予總統之權力的觀點”，總統權力“可能就不會如此之大”。他就是那位擊敗英國人後毅然解甲歸田的將軍。“閣下”（HisExcellency）並不是他想要的稱號。當然，實際上，1787年8月6日，一個委員會曾經在向制憲會議提交的報告中納入這一頭銜，但是，有人提議將這一頭銜移除——該提議 ​​獲得通過。
　　對華盛頓將出任國家首任總統的預期，也進一步促使製憲會議在實現政府各分支之間的平等和獨立的道路上穩步前進。早期的提議曾偏向國會佔據優勢地位，行政機構由國會產生。但是，《邦聯條例》的缺陷充分顯示，有必要讓行政機構擁有獨立於立法機構的地位，也許應通過獨立的選舉來產生。華盛頓的性格特徵和個人品質促使製憲會議將總統制設計成獨立於國會的機構，從而有助於分權政府的發展。
　　創制伊始
　　大多數人都有過治理一方的經歷，例如，治理學校委員會、商業集團、勞工聯盟、慈善團體或房管協會（令人厭惡的政治）等。因此，如果身處制憲會議之中，你將會毫不驚訝地觀察到各個委員會的形成過程。這些委員會行使的重要職能有：平息爭議議題（或發現這些議題不可能平息）、改進各種提案、識別影響以及綜合多方意見等。表1.1列出了製憲會議的各個委員會，並羅列了它們履責的順序。全體委員會旨在處理代表們抵達時的早期意見和計劃，從而啟動制憲會議；細則委員會在一開始的六個星期內匯總達成的協議與關於核心問題的待定提案；未決事務委員會應對那些未解決的和極富爭議性的事件（包括與總統制相關的問題）；文本委員會準備確定各條款的最終形式。如果你參加了製憲會議，那麼成為未決事務委員會成員就會成為你的首選。請繼續閱讀從而明晰個中緣由。
　　制憲會議上最為顯著的觀點衝突來自反聯邦黨人和聯邦黨人；反聯邦黨人大多滿足於對《邦聯條例》進行修改，聯邦黨人則希望擁有一個具有真正權威的強化的中央政府。兩派之間的觀點和建議被融合進兩份方案，提交給代表們。新澤西方案與《邦聯條例》修正版之間無甚差別；弗吉尼亞方案則試圖創造一個更為有力的合眾國政府。然而，兩份方案都不如最終的文件具有開拓精神。
　　任何政制重建，關鍵都在於確立一個獨立選舉產生的行政機構。該議題的題中應有之義是分權是否實際存在。無須驚訝，總統制的謀劃是經過深思熟慮的。恰如亞歷山大·漢密爾頓後來在《聯邦黨人文集》第67篇所言：“我們體制中幾乎沒有哪一部分比這個［執行部門］更加難以安排；更沒有哪一部分受到這樣不加掩飾的攻擊，或者受到這樣沒有見識的批評。”
　　對於漢密爾頓所間接提及的白熱化爭論，人們可以從一系列決定中發現其踪跡，這些決定最終形成了規定行政權力的憲法第二條。制憲會議屢次徘徊於關涉行政長官遴选和行政權力的基本議題。為什麼呢？對曾經起草州憲或在州憲之下效力的製憲者及其朋友而言，組織立法機構和司法機構是駕輕就熟的事。但是，他們卻對如何創造一個分立而獨立、重要且持久的行政機構不甚熟悉。許多代表對賦予行政部門過多權力心存恐懼，他們知道，華盛頓的繼任者們不會都像他那樣，無意於追求或攫取那些權力。實際上，即使是支持強有力中央政府的聯邦黨人，最初也支持弗吉尼亞方案所規定的由國會產生行政機構。
　　制憲會議關於總統制的工作主要分為四個階段：（1）在6月上旬檢驗各種想法；（2）在7月中旬更為認真地審議各種議題；（3）8月對委員會報告作出反饋；以及（4）在9月上旬修訂並通過最終安排。實際上，對行政機構的設想經歷了由國會產生並受國會制約，到由獨立選舉產生並擁有重要的內政外交政策權威的變化過程。
　　針對行政機構所展開的辯論，主要議題包括遴選機制、長官人數、任期長短、續任、免職解職和權力分配等。所有問題都很關鍵，但是遴選問題決定了權力分立問題，因為國會選舉的總統難以真正獨立於立法分支。因此這才是討論的起點。

第一章
　　創造總統制
　　試想，你正處於開國奠基的時刻。誰來執掌國家大權？如何遴選掌權者？將會產生一個還是多個領導者？如何組建政府？政府能持續發揮作用嗎？形形色色的問題擺在美國開國元勳們，如詹姆斯·麥迪遜、本傑明·富蘭克林、亞歷山大·漢密爾頓、古弗尼爾·莫里斯、埃德蒙·倫道夫、羅傑·謝爾曼和喬治·華盛頓等面前，他們都是那個時代最為卓越的政治思想家和公共事務實踐者。
　　因為不想重複同時代的那些人所犯下的種種治理過失，開國元勳們開始探索新的答案。這種探求解釋了，為何恭逢其盛會令人如此歡欣鼓舞，更別提...

前言
致謝
創造總統制
總統制就位
選舉總統（兼論入主橢圓形辦公室的其他方式）
擔任與連任總統職位
銜接並領導政府
工作中的總統：制定法律與推進政策
改革、轉變與展望未來
附錄
索引
英文原文

前言
致謝
創造總統制
總統制就位
選舉總統（兼論入主橢圓形辦公室的其他方式）
擔任與連任總統職位
銜接並領導政府
工作中的總統：制定法律與推進政策
改革、轉變與展望未來
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