十年回看921　／ 黃榮村

2000年5月下旬政黨輪替後的民進黨新政府召開第一次行政院院會，出將入相的唐飛院長宣布由我以政務委員身分，出任「行政院921震災災後重建推動委員會」（簡稱「重建會」）執行長，另請蔡清彥與陳錦煌兩位政務委員協助，主任委員則由唐飛院長親自擔任。會中他要求各部會署積極配合，並給我一個「征西大將軍」的封號，於6月1日正式進駐設於中興新村的重建會總部，辦理救災與安置之後八個縣市的重建業務。雖然在短短幾個月內，重建會已發展成三百多人的任務型組織，但在當時可是一個人都沒有。

其實重建會不是一個新的名稱，在1999年（民國88年）921地震之後的一個禮拜內，行政院就成立了重建會，由蕭萬長院長擔任主任委員，並於9月28日在台中市文心路的警察局內成立重建會中部辦公室，由劉兆玄副院長出任執行長，是一個以救災與安置為主的單一窗口，成效相當明顯，但大致底定後，在同年12月即改由內政部簡太郎次長坐鎮中部辦公室，業務則回歸各部會署與地方政府，當為單一窗口的重建會形同解散。

很多人好奇同樣一件事情有兩種不同作法，則一定有一種是不對的，不過，這不是一件可以容易下定論的事。以日後重建龐雜的業務觀點來看，再成立由專職公務人員調兼，且總部以單一窗口方式設在災區的作法，看來是有其必要性。當時意氣風發的陳水扁總統在2000年6月1日重建會新址掛牌時，即要求重建會在災區中「聞聲救苦」，並誓言在四年之後完成重建。事實上揆諸國際經驗這樣講是太過樂觀，最後則是多用了兩年時間才算大體完成，不過國家領導人喜歡把時間押前的作風，可謂舉世皆然，大家也就當真的全力以赴。

前重建會當為單一窗口的功能，形同解散約達半年之久，可能與總統大選有關，在大選前一兩個月確有難以全力投入的苦衷，在選後則局勢丕變亦難好好辦理，而且認為最緊急的救災與安置已大致底定，緊急命令在1999年9月25日頒布，有效期半年，2000年2月3日則有總統李登輝公布實施的「921震災災後重建暫行條例」，有效期限至2005年2月4日止（之後曾大幅修改且又延長一年），經建會則已擬定「災後重建計畫工作綱領」（1999年11月9日）與「災後重建政策白皮書」（在2000年5月15日，行政院才予備查）。當時的想法應該是，既然已鋪陳出這些可供災後重建當為依據的基礎設施，則在緊急的救災與安置之後，應可採取回歸正常政務之作法，由各部會署及地方政府自負其責，必要時再予協調整合即可；而且日本阪神‧淡路大震災的重建，也不見得是由中央政府來強力主導，仍可有效推動。

如此看來，似也有其道理在。惟921震災是一非常事件，沒有真正走入重建階段，不知其複雜與艱難；另外在精省之後，過去由省府統籌救災與災後重建的功能已不存在，對地方政府的能力不能高估，對其派系糾葛也不能忽視；而社會大眾認定中央政府應全面介入負責的強烈態度，更是台灣特殊國情，國外經驗難以比照。就因為這半年一耽擱，重建的問題終於被凸顯出來，成為全國性急待解決的燙手難題，新政府也將其列為指標性的重大國政，再度成立一專責的單一窗口，就成為不得不做的事情。從這個方向來看，重建會當為單一窗口的功能，斷掉五個月的作法是否妥當，應就政策面再予檢討，並當為日後因應之適用原則。面對重大災變，一向的標準作法是總統、院長出面幾次，發發怒或作交代之後，剩下來就回歸各業務主管單位，並責成地方政府為主來作恢復工作。國民黨執政時期對921重建會的作法，其實是依循舊制沒什麼好奇怪的，而且在過去通常尚稱有效。但921地震是世紀性大災難，其復原工作大到不可想像，若不再由維持統一窗口的中央單位來居中統籌，那破天荒的制定「暫行條例」就顯得沒有必要，以後來制定的災防法處理即可。既然全國上下需要一個半年期的緊急命令，又弄一個五年的暫行條例（其以整個內閣為核心之精神毋庸置疑），所以依循舊制顯然是不符該一特別作法的原意。再恢復921重建會的原先功能，應係最符原意又不得不做的建置。

沒預料到的是，派我去「征西」的一向頗獲尊敬的唐飛院長，祇來得及在當年（2000年）9月19日，親自在行政院記者會上主持由我報告才三個半月的921災後重建工作，就建立重建機制、待解決之核心問題予以說明，並比較了新舊政府的重建成果。但他竟然等不到我好好向他作個完整的征西簡報，就在同年10月3日辭職，令人扼腕。同年10月27日宣布已興建1/3的核四廠停建，並大力主張「非核家園」理念。講理念大家不會反對，但實務上停建核四，則引起很多適法性與收拾善後問題，之後在社會與立法院大戰之後，又恢復興建，就像一場鬧劇，而唐飛院長據信就是在這場荒謬鬧劇中被犧牲掉的。新執政的政府還沒學會用智慧與度量去好好用人，常因一點小事就按捺不住，視為是擋在路上的石頭而換人，從此一事件中即可看出一些端倪。

同時也沒料到的是，在辛苦全時工作610天後，又奉調於2002年2月1日接掌教育部，所以一直到2002年1月29日就要離開重建會了，才找到機會好好就唐飛院長之前的三十五件指示事項，一一向他做了六百多天來辦理情形的簡報。親身參與及督導921重建的這610天當然是點滴在心頭，不敢或忘；之後的重建過程對曾身為重建一員的我，也是舊情縈繞難以離棄，一直到現在。也是到了該寫一本書來回看921的時候了。

本來打算在2006年寫出這本書，因為那時是舊金山大地震一百周年、唐山大震三十周年，而且921重建也已大體完成，假如能在該一脈絡下，又值全球熱烈討論之時，來談談921也是很有意義的事。但那時才剛接任中國醫藥大學校長一年，很多事情急著要改進要推動，一個愰神就沒寫成。現在一下子又到了十周年，全世界像樣的政府在面對世紀性災變之後的十周年，沒有不認真當作一件正經事好好來辦的，回顧與反思的經驗之書，當然更不能缺席。

對我而言，若不寫，自有其他人會從不同角度不同資料去書寫，但若真的沒寫，實在很難對過去一齊全力以赴、不分日夜工作、大幅調整公務員腦袋，想辦法「圖利災民」的921工作夥伴有所交代；更重要的，921的集體記憶假如少了我們所共同與災區朋友共譜的這一塊，該反省該倡議的不能趁此十周年的機會提出來，日後恐怕會後悔的，尤其現在又發生了這麼大的八八水災。就這樣，我開始了這件十年回看921的工作，簡略交代一些震出來的經驗與教訓，也希望對八八水災的後續重建工作，能有所啟示與助益。

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