第一章 緒論

第一節 研究緣起

「落跑啊？」「我只是遲到而已，你沒遲到過嗎？我只是想找個安靜的地方，把事情好好想清楚，想清楚自然就回去了」。

這是電影「單車上路」的對白，面對縱火少年的挖苦，不想被調到人跡罕至離島而「逃跑」的警察，在同行的蘇花公路上所做的回應。這也是本文所要揭櫫的意旨，說法與觀點不同，理論或論述可能就會有不同的體認。

過去我們在閱讀Goggin等四位學者於1990年出版《執行理論與實務：第三代的觀點》（Implementation Theory and Practice: Toward a Third Generation），注意的是哪些因素影響政策的執行，這個時候，國內的研究者常站在中央主管機關的角度，了解如大陸政策、選舉罷免法、垃圾費隨袋徵收、勞工政策等等，了解影響政策成敗的要素。不過，Goggin等人是這個用意嗎？他們提出的「溝通模式」指的是「the Communicative Model of Intergovernmental Policy Implementation」，那個「府際關係」的重點，是否被充分理解？

近年來，隨著府際關係議題的興起，讓筆者回頭檢閱這本國內政策執行授課的重要參考書，發掘當年未能看到的不同面向。此外，筆者也從新府際關係、垂直政策協調、跨域管理等角度，整理近年來的研究成果，探討府際關係的本質，並且說明新的理論與文獻對於台灣府際關係的新意。

一、策略管理對於府際關係、地方政府的意義

地方政府是提供服務的第一線作業單位，其服務品質直接攸關民眾的福祉與利益。二十一世紀的地方政府，能否擔在地的主要統領地位，以及如何讓地方政府在扮演適當的領導角色上，具備相關資源與方案管理的能力，先決的議題是，地方政府的決策，是如何被選擇、替換、課責（accountability）及有效運作。在全球各國紛紛推動政府再造與行政革新，期以提升效率、效能與競爭力之際，地方政府的治理、管理與服務品質也頗受關切。

在公共管理的理論上，以「新公共管理」或是「新管理主義」為代表，績效測量、管理，成為地方政府重要的治理課題。公共管理與策略管理對於組織績效的意義與重要性，在於透過管理方法來提升地方政府組織能力，對於地方政府現代化與民主化也很具意義。

事實上，地方政府的改革在1980年代之後也受到公共管理高度的影響，策略管理的技術也被引進在地方治理的過程中。例如，英國在1998年已開始實施「公共服務協議」（Public Service Agreements, PSAs），內閣各部會與財政部進行協議後，提出未來將提供之公共服務的承諾；在地方政府層次上，根據1999年所通過的「地方政府法」（The Local Government Act），要求每個地方政府必須針對所有服務，事先制定「最佳價值績效計畫」（Best Value Performance Plan, BVPP），以作為「公共服務協議」制度之一環。其目的在以此評估各地方政府的作為，是否符合國家和政府的整體目標，以避免耗擲資源（McCue, 2002）。

上述國外地方政府策略管理的理論與實務之發展，促使本書進一步反思台灣的狀況，並據以形成了以下幾個主要的研究問題：目前策略管理的思維，對於府際關係有何意義？縣市政府的策略管理實際狀況為何？不同地方政府所採取的策略內容（前瞻、防衛與回應）為何？又呈現何種的策略過程？我國地方政府內部如何落實策略管理？

二、重述「第三代政策執行」

美國是所謂「聯邦制」，各州等同於一個個「國家」（state），共同組成一個「合眾國」，也就是說，與國計民生有關的主要政策權限不是在聯邦政府，而是在州政府。既然州政府享有很大的自主權，這就能解釋州政府面對聯邦的政策或是誘因（例如垃圾處理、廢水處理、家庭照護等方案），不見得會照章執行，不同時間點、不同的州，甚至同一政策內不同方案，都有很大的執行差異。

州的政治環境不是單一的行為者，如同聯邦一樣，是由一群理性、自利的網絡參與者組成，這些地方政策網絡各有各的資源、權力、關切政策的理念與理由，會相互結盟成為倡導團體。州政府身處各方壓力與期待之中（有來自聯邦、有的來自基層或社區，有的來自水平層級的各種工商利益），這些在地政策網絡與利害關係人們個別詮釋，並在互動、議價與妥協下共同做出決定（decisions are jointly made），加上各州執行部門的組織能力（organizational capacity）水準不同，每個地方政府對於中央的政策反應的「時機」與「內涵」不同，可能是立即照章執行（compliance）、選擇性調整（strategic compliance）、按兵不動（delay），或是陽奉陰違（defiance）。

儘管聯邦政府可以提案、立法或是撥款給州政府，但是剛開始的時候，政策不會是、也不可能是如同「原始設計」那樣被執行，除非能夠與各地生態產生若干切合或重新設計，否則各層級政策網絡，都將依據當地的期待與偏好、政策優先議題、他們所面對最迫切的問題等因素，去對聯邦政策進行詮釋與裁量，決定如何回應。不管中央如何設計政策，等到了地方層次，必然會經過調整與修改，讓政策符合地方生態後才能執行下去。

面對政策執行中極大的因果複雜關係（casual complexity），聯邦政府必須默認這是無可避免的情況。當然，作者指出雷根政府時期，是透過組建「預算暨管理辦公室」（Office of Management and Budget, OMB）強化中央協調能力並統合執行步調，也就是政策管理三C，包括「控制」（control）、「協調」（coordination）以及提高能力（competency）。不過，全書對於政策管理與控制、協調以及提高能力似乎著墨不多，而是強調應該接納各州的調整，若怕各地作法不同有損政府威信或政策一致性，就該回應地方需求與意見，修法去適應實際狀況（redesign）。

從政策執行的角度，我們要反思的問題是，國際上是否有制度或經驗體現出跨域的政策執行議題？台灣是否有新的跨域政策議題以及趨勢？當前的跨域性政策管理平台為何等等？

三、小結：跨域治理於府際關係與地方政府的意義

跨域性的概念，目前仍沒有很明確的定義與範疇，本書希望從比較寬廣的視野，探討不同組織之間的互動、協力與合作，因此，中央與地方之間有跨組織互動，地方與地方之間也有水平的關係，即便是地方政府內部，也有單位之間的聯繫，更別說前述幾個層面的聯結關係，都處在當下「治理」的範疇下，非得正視與外界企業、第三部門、媒體、大學等利害關係人的存在與不可磨滅的影響力，而這些複雜、多層面的治理體系，都是攸關政策的執行。

第二節、研究範圍與方法

一、研究範圍與對象

跨域管理之所以成為新的地方政府或府際管理課題，在於學界與實務界體認到組織與外部環境互動的重要性，而且要透過動態的行政與政策運作，從組織的外部環境汲取或交換所需的各項資源（陳敦源，1998：228；江大樹，2001：15-17）。跨域管理處理的課題，通常可以包括組際關係、府會關係、府際關係與管理、跨區域治理等等。

本書除了要針對前述面向，進行理論的整理與爬梳之外，更重要的是，針對各種區域性互動平台、區域治理構想，中央與地方互動性的競爭型計畫、以及縣市政府、市公所的施政與策略管理經驗進行資料彙整與討論。

必須說明的是，筆者長期在東部地區大學服務，因此所挑選的研究案例，頗多集中於花蓮地區，或是觀照的立足點是東部地區。東部地區的研究實益是，可以構思偏遠縣市的跨域管理之道，由此因應本地區資源不足的困境。專業知識、人力、經費等資源雖然有絕對的影響力，但是若能集中資源、發展策略以統合綜合效果，建構在地網絡關係，並非沒有開創新局的可能性。若東部地區能夠展現成果，其他西部的偏遠縣市也可參考仿效。

二、研究方法

本書各章內容，係筆者曾經撰寫過研討會論文或是期刊論文，少部分是筆者擔任第一作者或通訊作者而與其他學者共同撰寫。在當時的寫作過程，所採取的研究方法包括了：文獻回顧法、訪談法，以及在國科會專題研究計畫支持下所採取的問卷調查法。在各章節當中，都會另行詳細說明研究方法，以及將要探討的研究問題。

第一章 緒論

第一節 研究緣起

「落跑啊？」「我只是遲到而已，你沒遲到過嗎？我只是想找個安靜的地方，把事情好好想清楚，想清楚自然就回去了」。

這是電影「單車上路」的對白，面對縱火少年的挖苦，不想被調到人跡罕至離島而「逃跑」的警察，在同行的蘇花公路上所做的回應。這也是本文所要揭櫫的意旨，說法與觀點不同，理論或論述可能就會有不同的體認。

過去我們在閱讀Goggin等四位學者於1990年出版《執行理論與實務：第三代的觀點》（Implementation Theory and Practice: Toward a Third Generation），注意的是哪些因素影響政策的...

第一章 緒論
第二章 理論與文獻的回顧
第三章 國際區域治理與跨域協力制度與經驗
第四章 中央與地方之間跨域治理及政策協調
第五章 積極性跨域政策協調：以競爭型計畫為例
第六章 縣市政府的施政策略內容與過程之檢視
第七章 基層地方政府內部的策略管理與整合：花蓮市公所「101年創新服務方案之執行分析」
第八章 結論與建議
參考書目

第一章 緒論
第二章 理論與文獻的回顧
第三章 國際區域治理與跨域協力制度與經驗
第四章 中央與地方之間跨域治理及政策協調
第五章 積極性跨域政策協調：以競爭型計畫為例
第六章 縣市政府的施政策略內容與過程之檢視
第七章 基層地方政府內部的策略管理與整合：花蓮市公所「101年創新服務方案之執行分析」
第八章 結論與建議
參考書目