歐盟能源法與能源供應安全

李貴英（東吳大學法律學系教授）

壹、前言

歐洲聯盟乃是全球第二大經濟體，消費全球五分之一的能源，然其本身卻缺乏資源蘊藏而重度仰賴他國供給，因此成為全球第一大能源進口區。根據歐盟執委會公布之能源政策說帖，即明揭歐盟應確保提供予歐洲人民「永續、安全與價格實惠的能源」（sustainable, secure and affordable energy）。基此，歐盟能源政策朝向四個面向予以執行：第一、確保歐盟能源供應無虞；第二、確保能源價格不致於降低歐盟競爭力；第三、保護環境與對抗氣候變遷；第四、改善能源基礎管網建設。能源安全係指如何確保國家永續發展所需要的能源供應，包括資源量充足、來源地區多元、運輸安全、價格合宜、技術多元，以及確保安全存量。而能源供應安全則涉及在特定時間及需求水準下，如何滿足環境友善、達成能源供應之穩定性及效率應用之目標。由於能源供應安全的問題涉及提升能源資源多樣化、防止能源供應中斷，以及鼓勵再生能源的發展，尤其是過去歐盟曾經歷電力與天然氣供應中斷的事故，是以此一問題更引起高度關切。事實上，自2000年起，歐盟執委會一直持續關注能源供應安全議題。2006年至2007年執委會強調歐盟能源政策三大優先目標為競爭、環境與永續發展，以及供應安全。觀諸2008年11月歐盟執委會所公布的綠皮書（Green Paper）以及第二次能源策略檢討，能源供應安全皆置於歐盟能源決策之核心。

里斯本條約於歐洲聯盟運作條約（Treaty on the Functioning of the European Union, TFEU）新增一篇（第21篇），特別明文規定歐盟能源政策係基於會員國間之團結精神，旨在確保聯盟內之能源供應安全。此外，TFEU第122條第1項特別規定會員國在能源方面的團結合作，該項規定：「在不損及本條約規定之任何其他程序下，理事會根據執委會之提案，基於會員國間之團結精神，得決定採取適當措施以因應經濟情況，特別是面臨若干產品供應之嚴重困難，尤其是能源領域。」（Without prejudice to any other procedures provided for in the Treaties, the Council, on a proposal from the Commission, may decide, in a spirit of solidarity between Member States, upon the measures appropriate to the economic situation, in particular if severe difficulties arise in the supply of certain products, notably in the area of energy.）為了促進會員國彼此間之協調，以及會員國與執委會間之合作，歐盟近年來通過有關能源方面的立法，採取一系列之相關措施，俾利其制度化。

關於歐盟如何處理能源供應安全的問題，本文擬就法律面從兩個層次進行分析。首先是在歐盟條約的層次上，分析涉及能源供應安全之條文規定；其次則在歐盟派生法的層次上，就石油、天然氣、電力等個別部門之相關規範，分析歐盟如何確保能源供應安全。不過由於達成能源供應安全之目標，必須透過多項措施構面進行，包括能源來源、供應設施、產銷供應鏈、訂價機制等相互配合方能達成，本文限於篇幅故將焦點置於能源供給面之措施為主。最後則為本文結論。

貳、歐盟條約有關能源供應安全之規範

能源供應安全的問題涉及能源取得、市場供需、基礎設施、能力建構，以及相關法規。許多會員國有關能源供應安全的國內法規，由於攸關歐洲聯盟運作條約有關自由流通與競爭之規定，因此必須符合歐盟法之相關規範。此外，歐盟法院（Court of Justice of the European Union）有關能源供應安全之判例，也值得參考。

一、能源供應安全之法律基礎

觀諸歐洲聯盟運作條約，除了前述第194條第1項第b款與第122條第1項8規定之外，其他條文並未明白提及能源供應安全，同時能源供應安全亦非自由流通與競爭規則之明示例外。關於能源供應安全的問題，是在TFEU有關「公共安全」（public security）或「普遍經濟利益之服務」（service of general economic interest）之規定下進行檢視。此外，關於一國措施是否歧視外國產品、公司或資金，歐盟法院也發展出一系列所謂的強制性（mandatory）或必要性（imperative）要求，得以從表面上合理化貿易限制措施。不過，該等措施必須是追求非經濟目的，且應遵守比例原則，亦即不得逾越達成能源供應安全之目標所必要者。換言之，會員國必須謹慎的界定其目標，同時精確規劃達成其目標之必要措施。例如在Commission v. Greece一案中，法院認為希臘兩家煉油廠擁有排他性進口與銷售權，其生產力遠超過希臘在危機發生時之最低需求，故裁定希臘所採取之措施逾越其達成能源供應安全之目標所必要者。

此外，在RTT v. GB-Inno一案中，法院認為一國旨在保護網絡安全與完整性之措施，屬於TFEU第34條所謂之強制性要求。雖然該案涉及電信部門的爭議，不過在認定一國採取確保能源供應安全之措施，是否屬於第34條所謂之強制性要求，可參考法院判例。而在Campus Oil一案中，法院認為供應安全屬於「公共安全」之概念，亦即TFEU第36條之範疇。嗣後有關自由流通問題之案件，也適用此一結論。

二、能源供應安全與公共安全

在Campus Oil一案中，愛爾蘭要求所有石油進口商必須向愛爾蘭國家煉油廠購買進口商所需近約三分之一的石油。該煉油廠不但是愛爾蘭境內唯一的一家煉油廠，且進口商購買價格已預先設定，藉以涵蓋其煉油成本及其他費用。愛爾蘭所採取的措施直接限制進口商選擇購油的來源，顯然對貨品自由流通產生限制性的效果。不過在該案中，法院認為該等措施藉由維持煉油廠之產能以保障該國供應安全，乃是保護愛爾蘭公共安全利益所必要之措施。

換言之，在Campus Oil一案中，法院允許會員國援引第36條「公共安全」概念以採取保障供應安全之措施。不過在Energy Import-Export案中，總辯官Cosmas所提出的意見，對於援引公共安全例外的條件有深入的分析，強調法院審查會員國所採取之措施是否符合公共安全例外時，應從嚴把關。觀諸歐盟法院判例，也一再重申會員國如欲援引「公共安全」例外，必須是對「社會根本利益構成真實且足夠嚴重之威脅」（a genuine and sufficiently serious threat to a fundamental interest of society）。在Campus Oil一案中，法院在判決中特別強調供應中斷以及攸關國家存亡的危險，足以影響國家之公共安全。此外，法院允許愛爾蘭採取相關措施，係因該等措施係為確保該國維持公共安全所需之最低供應，尤其是為了供應該國基本公共服務之運作。由此觀之，第36條「公共安全」例外僅適用於確保最低供應的情況。一旦該等措施符合援引「公共安全」例外的條件，縱使可能同時達到其他經濟性質的目標，亦不排除第36條之可適用性。

在Energy Import-Export一案中，若干會員國給予特定電力與天然氣事業排他性進出口權，似有違當時生效之歐體條約第31條（現行TFEU第37條）規定。該案凸顯出如何同時兼顧自由流通原則與能源供應安全，在兩者之間求取平衡，並非易事。一方面，對於一國及其經濟而言，維持供應持續不中斷的電力十分重要；另一方面，一國採取相關措施以獲取在成本、品質，與管理上更有利之條件，如經認定屬於第36條之適用範圍，可能造成貨品自由流通原則之例外無限上綱、毫無限制，導致將能源政策另當別論，縱使背離TFEU第34條與第36條之規定亦屬合理。有鑑於此，若基於成本考量而欲達成目標以創造更有利之供應條件，屬於純粹經濟目的，並不屬於公共安全例外。

近年來歐盟法院有關黃金股（golden shares）與第63條資金自由流通的案例，對於公共安全例外的適用也採取類似嚴格的檢視。法院承認公共安全可能是對資金自由流通表面限制的潛在理由，不過法院強調背離條約所規定之基本原則應從嚴解釋，並應符合比例原則。換言之，會員國所採取之措施，是否在該國面臨真正與嚴重的威脅時，可以確保最低程度的能源供應，以及是否逾越達成目標之必要性，乃是關鍵所在。如果會員國純粹基於經濟目的所採取之措施，則並不符合公共安全例外之條件。

在Commission v. Belgium一案中，法院允許會員國得援引公共安全例外，對資金自由流通予以限制。在該案中，比利時於1994年頒布兩項法令使該國持有兩家公司之黃金股，而黃金股所附帶之特別權利包括：政府對公司重大決策擁有否決權，且政府可以反對在能源方面影響公司重大利益之技術移轉。其目的在於一旦發生真正且嚴重之危機時，比利時可確保天然氣之最低供應。法院認為根據比利時法令，否決權之行使必須遵守嚴格的條件，例如行使否決權訂有時間限制、行使之範圍有明確界定且有所限制（損害國家能源政策目標之風險存在）、述明理由，以及訂有客觀之標準，同時可接受司法審查之監督等等。由於其屬於合理的一般利益保護，且應滿足之條件十分嚴格，因此法院裁定比利時並未違反資金自由流通原則。

歐盟能源法與能源供應安全

李貴英（東吳大學法律學系教授）

壹、前言

歐洲聯盟乃是全球第二大經濟體，消費全球五分之一的能源，然其本身卻缺乏資源蘊藏而重度仰賴他國供給，因此成為全球第一大能源進口區。根據歐盟執委會公布之能源政策說帖，即明揭歐盟應確保提供予歐洲人民「永續、安全與價格實惠的能源」（sustainable, secure and affordable energy）。基此，歐盟能源政策朝向四個面向予以執行：第一、確保歐盟能源供應無虞；第二、確保能源價格不致於降低歐盟競爭力；第三、保護環境與對抗氣候變遷；第四、改善能源基礎管網建設。...

本書主編序

洪德欽、陳淳文

歐洲聯盟乃基於會員國簽署的條約而成立，歐盟政策必須依法行政。所以，法律在歐盟扮演的一項重要功能，乃歐盟整合的基礎以及歐盟政策的依據。歐盟條約有別於一般國際條約，已為自己創設了一特殊（sui generis）法律體系，使其條約及規則等法律於生效後，就成為會員國法律之一部分，並且具有直接適用效力及優先適用效力。會員國共同創設了一個沒有期限限制的超國家組織（supranational organization），擁有會員國移轉的部分主權，據此獨立行使職權。歐盟因此創設了一創新的法律體系，對歐盟機構、會員國及歐盟公民具有法律效力。

法律在歐盟所扮演及發揮的功能，主要包括：（1）提供會員國及歐盟公民歐盟層級的法律保障，這對前蘇聯共產制度的中、東歐國家，尤其重要，透過歐盟法律一體（acquis communautaire）原則，得以確保歐盟法律在這些國家的一體適用；（2）確保歐盟依法行政及「權力分立，相互制衡」民主政治的建立，提高歐盟政策的透明性、民主性、可信度、有效性及正當性；（3）確保歐盟法律在歐盟28個會員國的一致性及完整性適用；（4）促進會員國法律的調和、趨同及整合；（5）發展新的法律原則及法理規範，促進歐洲法律創新與法律進步；（6）透過歐盟法院裁決，解決歐盟內部法律爭端，促進會員國間、歐盟機構間，以及歐盟機構與會員國間的合作關係；（7）形塑一創新法律體系，成為歐盟整合的重要支柱；以及（8）從事「法律輸出」，普及歐盟法理精神及政策理念，成為國際規則的發展中心等。

法律攸關歐盟機構、會員國、歐洲企業及歐盟公民等法律關係及權益保障。所以，歐盟研究在歐洲傳統是以法律學者從事的法律研究為主力。各會員國也一向挹注大批資源，支持及鼓勵歐盟法律研究。歐洲各大學也紛紛開設歐盟法律課程，普及歐盟法律研究。歐盟法律因此形成歐盟研究的主軸及主流，在歐洲呈現「法律中心主義」的歐盟研究現象。臺灣的歐盟研究學者，鑑於法律在歐盟研究的重要性，乃於2013年9月規劃歐盟法律專書出版計畫，並於2014年5月17日舉行歐盟法律學術研討會。本專書收錄經由嚴格審查程序通過後的16篇論文，各章論文題目如下：

上冊：

1. 洪德欽，〈歐盟法的淵源〉；

2. 陳淳文，〈歐盟司法整合新近發展之觀察與省思〉；

3. 陳靜慧，〈歐盟法院之組織與功能〉；

4. 吳志光，〈歐盟法院的訴訟類型〉；

5. 黃舒芃，〈歐盟基本權利憲章對各會員國之拘束：由新近實務發展與理論爭議反思基本權利保障在歐盟的實踐途徑〉；

6. 吳秦雯，〈歐盟平等權保護中之積極平權措施〉；

7. 楊通軒，〈歐盟就業年齡歧視法制之探討：以年齡界限作為終止契約的標準〉；

8. 陳麗娟，〈歐盟「自由、安全與司法區域」內共同移民政策之探索〉；

下冊：

1. 謝國廉，〈歐盟競爭法之架構與範圍：以反競爭協議與濫用獨占地位之規範為中心〉；

2. 林宜男，〈歐盟競爭法攸關卡特爾議題之研析〉；

3. 周佳宥，〈歐盟國家補貼法制之研究〉；

4. 劉如慧，〈歐盟環境法制與司法實踐〉；

5. 李貴英，〈歐盟能源法與能源供應安全；

6. 李寧修，〈歐盟食品法制之基本原則及其實踐：由歐盟第178/2002號規則出發〉；

7. 徐揮彥，〈歐盟文化法與案例分析〉；

8. 吳建輝，〈歐盟對外經貿協定在歐盟法體系之地位〉。

在臺灣歐洲聯盟中心蘇宏達主任領導及推動之下，臺灣學界積極投入歐盟相關研究，績效卓著，貢獻良多。本專書站在既有的基礎上，邀集臺灣的法律學者，對歐盟法律體系作全面性的闡述及論析。全書內容涵蓋歐盟法律的法源、法理、原則、基本權利、平等權、反歧視、立法程序、法律適用、歐盟法院、個案研究、競爭、移民、補貼、環境、能源、食品安全、文化及經貿等重要政策的實踐、對外關係、最新發展等廣泛面向，尤其著重里斯本條約於2009年12月1日生效後的法律變遷以及對歐盟政策的意涵與影響。本專書因此具有基礎性、規模性與時效性，得提供我國立法與政策的比較參考，具有學理與實務的重要性。

專書的出版受惠於許多單位及人員的辛勞付出，除了感謝16篇文章作者辛苦撰稿，貢獻大作之外，在此特別感謝臺灣歐盟中心及臺大出版中心同仁在研討會籌辦、論文審查、專書編輯及出版作業的勞心勞力，共同付出，實乃功不可沒，特此表達由衷謝忱與最大敬意。

本書主編序

洪德欽、陳淳文

歐洲聯盟乃基於會員國簽署的條約而成立，歐盟政策必須依法行政。所以，法律在歐盟扮演的一項重要功能，乃歐盟整合的基礎以及歐盟政策的依據。歐盟條約有別於一般國際條約，已為自己創設了一特殊（sui generis）法律體系，使其條約及規則等法律於生效後，就成為會員國法律之一部分，並且具有直接適用效力及優先適用效力。會員國共同創設了一個沒有期限限制的超國家組織（supranational organization），擁有會員國移轉的部分主權，據此獨立行使職權。歐盟因此創設了一創新的法律體系，對歐盟機構、會員國及歐盟...

叢書主編序／蘇宏達
本書主編序／洪德欽、陳淳文

一、歐盟競爭法之架構與範圍：以反競爭協議與濫用獨占地位之規範為中心／謝國廉

二、歐盟競爭法攸關卡特爾議題之研析／林宜男

三、歐盟國家補貼法制之研究／周佳宥

四、歐盟環境法制與司法實踐／劉如慧

五、歐盟能源法與能源供應安全／李貴英

六、歐盟食品法制之基本原則及其實踐：由歐盟第178/2002號規則出發／李寧修

七、歐盟文化法與案例分析／徐揮彥

八、歐盟對外經貿協定在歐盟法體系之地位／吳建輝

案例索引

叢書主編序／蘇宏達
本書主編序／洪德欽、陳淳文

一、歐盟競爭法之架構與範圍：以反競爭協議與濫用獨占地位之規範為中心／謝國廉

二、歐盟競爭法攸關卡特爾議題之研析／林宜男

三、歐盟國家補貼法制之研究／周佳宥

四、歐盟環境法制與司法實踐／劉如慧

五、歐盟能源法與能源供應安全／李貴英

六、歐盟食品法制之基本原則及其實踐：由歐盟第178/2002號規則出發／李寧修

七、歐盟文化法與案例分析／徐揮彥

八、歐盟對外經貿協定在歐盟法體系之地位／吳建輝

案例索引