第1章 行政

第一節　行政的意義

「行政」一詞，在德國行政法學中謂之“öffentliche Verwaltung”。“öffentliche Verwaltung”有兩種基本上不同的用法：

(一)指組織，即：機關。

(二)指機關的作用，即：各種措施。

在我國的法學領域中，「行政」一詞用來指「作用」，很少用來指「機關」。那麼，行政的意義為何？在早期行政法教科書中，能找到的行政定義，約有下列各種：

(一)行政係指國家機關或公共團體，為完成任務，所實施的行為。

(二)行政是國家意志的執行。

(三)行政乃為積極實現國家目的，所實現的作用。

(四)行政乃適用法律的行為，亦即：將法律所規定的事項加以執行。

(五)行政乃國家統治權的中心作用。

(六)行政乃指立法、司法、考試、監察之外的國家作用。

前揭(一)至(四)之「定義」，能否稱得上是定義，實在令人十分懷疑。因為，這些「定義」根本無法將行政與其他的國家作用，加以界定。(五)之定義顯與權力分立原則不合，難被接受。前揭(六)之定義，為我國學者通說。

前揭(六)之定義，實即所謂的「剔除法定義」。「剔除法定義」源於德國威瑪共和時代的法學家Walter Jellinek。Jellinek認為：行政是指立法及司法之外的國家作用。基此，欲了解行政，必先知曉立法及司法的意義。設若立法是指「一般而抽象之規定的制定」，而司法是指「客觀地，依法定程序，針對具體事實，適用規定，而為的決定」，那麼，行政應是指此兩種作用之外的作用。

前揭Jellinek的行政定義，無法配合目前德國的體制。德國係採三權分立。三權是指立法、司法與執行。而執行分政府與行政。所謂政府，是指國家之統御作用，例如：政策之決定、外交方面措施、赦免行為、國家最高機關政務官之任命。政府對於行政來說，是立於導引與統御的地位。若配合德國體制，Jellinek的行政定義，應修改如下：所謂行政是指除立法、司法及政府之外的國家作用。

依據前述的剔除法定義，則立法機關針對單一具體事項所制定的「措施法」或通過預算案等，皆非屬於立法，而是行政。行政命令之制定，非行政而是立法。行政機關的爭議裁決，屬於司法，而非行政。

另一方面，一些德國行政法學者嘗試從歸類行為的特性來說明行政的意義：

例一：行政是指一個團體的機關，為處理公共事務，依既定目標，所為之形成的、計畫的或單純執行的、多樣性的行為。

例二：行政是指國家之行政機關，為執行既定計畫或處理有關社會存立之事務，在裁量範圍內及依據指示，所為之行為。

例三：行政是指依公法所形成的主體，在自主範圍內及在廣泛的導引及監督之下，為公益的目的，依不同的規定所做的行為。

前述例三之行政意義析述如下：

(一)行政是指依公法所形成主體的行為：所謂依公法所形成的主體，包括國家、公法社團、公法財團、公營造物等行政主體。受託人非此所謂的行政主體，受託人僅是受行政主體委託而為執行者。受託人之地位，類如委託主體的機關。公營事業係由行政主體，依公司法或其他私法規定所設立之私法人，亦非此所謂的行政主體。公營事業是行政主體為達到特定行政上之目的（例如：提供水或電），所採用的一種手段。

(二)行政係為公益的目的：公益是指社會一般福祉。「以公益為目的」係指以公益為取向而言。直接給予社會一般大眾利益的行為，當然屬於行政，但有些行為雖直接給予少數特定對象利益，但若其最終目的仍在為社會一般福祉，則仍屬行政。例如：濟助貧困者固然直接給予貧困者食住，但最終目的則在於維持社會安寧；給予工廠防污設備貸款，固然給予工廠利益，但最終目的是在於維護環境，保護人體健康。

(三)行政是行政主體在自主範圍內及在廣泛的導引及監督下，所為的行為：為行為的行政機關是在一個行政系統之中，且隸屬於政府。政府對於行政機關及上級機關對於下級機關，有指揮及監督的權限。此外，行政法院對於行政機關之行政處分得為審查及撤銷。人民的請願亦屬一種導引及監督的方式。而各種團體或個人亦可經由意見發表或其他方式（如：遊行），發生導引及監督的作用。

雖然行政主體在廣泛的導引及監督之下，但它仍有相當的自主範圍。依據依法行政原則，行政主體之機關於為行為時，固然應受各種法源的拘束，但是，規定有時仍給予相當的自主空間，即：裁量與判斷餘地。

(四)行政係採不同法規規定的形式所做的行為：法可大別為公法與私法，不僅依公法所為的行為屬行政，依私法所為之行為（私法行為）亦屬行政。但是，依公法之行為較依私法之行為為多。

以上所揭意義，是行政的實質意義。形式意義的行政，則是指行政機關所為的所有各種行為。

第二節　行政的種類

行政可以從不同的角度，加以區別。

首先，我們可以依據行政所由出之主體（行政主體）的不同，分行政為國家行政與公法團體行政。行政出自於國家，謂之國家行政。行政出自於公法團體，謂之公法團體行政。公法團體行政又可分為公法社團行政、公法財團行政與公營造物行政。若行政係出於公法社團中的地方自治團體，則謂之地方自治行政。由於公法團體係國家所直接或間接設立，且完成國家所付託之公共任務，因此，出於公法團體之行政又謂之國家間接行政。反之，由國家機關直接所為之行政，謂之國家直接行政。

其次，我們得依據行為所植基規定性質的差異，將行政分為公法行政與私法行政。凡行政主體依公法所為之行為，謂之公法行政。反之，凡行政主體依私法所為的行為，謂之私法行政。前者如：命補繳稅款、命拆除違章建築、入伍召集。後者如：購買辦公所需的物品（紙、筆、椅、桌）、出售或出租辦公大樓、因工程發包與營造商簽訂承攬契約。

因公法行為所發生的爭議，宜由行政機關及行政法院審理，因私法行為所發生的爭議，則由普通法院審理。公法行為原則上由行政機關予以強制執行，私法行為則由普通法院予以強制執行。因公法行為所生之責任，依公法定之。因私法行為所生之責任，依私法定之。

公法行為與私法行為有時共存，有時同時發生：

例一：甲企業向行政機關乙申請貸款，乙機關予以核准。此核准為公法行為。依據核准，甲與指定之行庫丙簽訂消費借貸契約，以獲得貸款。此例即所謂的「二階段理論」：第一階段為公法行為，第二階段為私法行為。

例二：學生甲在乙大學辦妥入學。此項入學可能同時包括兩個行為：

(一)公法行為：註冊。

(二)私法行為：住宿契約。

行政又可因其不同特質而歸類為：干涉行政、供給行政、賦稅行政、需求行政、規劃行政。

所謂干涉行政，是指涉入人民自由領域的行為。干涉行政的目的，在於排除個人危害或保障社會秩序及維護社會安全。干涉行政的行為，大都是具有命令、禁止、威嚇使用強制、實施強制等性質。而所用的方法，如：負擔處分、事實行為等等。

干涉行政常發生於警察行政、賦稅行政等領域。此外，在行政執行領域中，亦存有干涉行政。干涉行政必然是公法行政。依據法律保留原則，干涉行政僅能依法而為之，凡法律未規定者，干涉行政皆不得為之。此外，干涉行政亦有法律優先原則的適用。

所謂供給行政，是指對人民為提供的行為。供給行政的目的是維持及改善人民的生存。供給行政出現的領域，如：社會福利、經濟活動之資助等領域。供給行政所採的方法，如：授益處分、私法契約、事實行為等。供給行政可以兼含公法行政及私法行政。

供給行政不會限制或剝奪人民的自由或權利，因此原則上沒有違反法律保留原則的問題。基此，即使沒有法律的規定，供給行政仍然可以為之，補貼即是最顯著的例子。國家只要編列預算以及配合預算訂定行政規則即可達到補貼的目的。

有時一個行政行為可能兼含干涉行政及供給行政的特質，而難以歸類。例如：水電的強制聯結、強制注射疫苗等，是干涉行政或供給行政？不過，干涉行政與供給行政並非是法所設置的概念，它僅是在學術領域中所使用的概念，用來協助我們能便捷地指稱特定的行為。至於模糊的地帶，只能再借助某一觀點來確定其歸屬。

賦稅行政是指抽取人民財產之行為。賦稅行政的目的，在於滿足行政主體在財政方面的需要。需求行政是指備置人力、物力的行為，目的在於滿足行政主體在人力及物力方面的需要。規劃行政是指擬定各種構想的行為。規劃行政的目的，在於針對未來的發展或可能發生的狀況，預擬因應制宜之方法。規劃行政與賦稅行政是公法行政，需求行政則可能是公法行政或是私法行政。

基本上，行政是指行政機關落實規定所生的結果，亦即執行規定所規制的行為。法規有兩種規制的模式：

(一)法規明定特定的條件，以及在此條件下行政機關應為的行為。

(二)法規明定特定的條件，以及在此條件下行政機關得選擇是否為行為或在多數行為中選擇其一而為之。

在前揭(一)的情形中，行政機關必須為行為而且僅能為法規所規定的行為，此種情形謂之羈束行政。在前揭(二)的情形中，行政機關得自行斟酌是否為行為或者選擇為何種行為，此種情形謂之裁量行政。

有時行政機關所為的行為，不是規定所明文規制的行為，而係自行決定所為的行為，此種行為謂之自由行政。雖然自由行政中的行為並非是規定所明文規制的行為，亦即沒有規定的依據，但自由行政的行為，仍應遵守相關的規定，例如：憲法、法基本原則及行政程序法中的相關規定。自由行政大都發生於供給行政範疇中。

第1章 行政

第一節　行政的意義

「行政」一詞，在德國行政法學中謂之“öffentliche Verwaltung”。“öffentliche Verwaltung”有兩種基本上不同的用法：

(一)指組織，即：機關。

(二)指機關的作用，即：各種措施。

在我國的法學領域中，「行政」一詞用來指「作用」，很少用來指「機關」。那麼，行政的意義為何？在早期行政法教科書中，能找到的行政定義，約有下列各種：

(一)行政係指國家機關或公共團體，為完成任務，所實施的行為。

(二)行政是國家意志的執行。

(三)行政乃為積極實現國家目的，所實現的作用。

(四)行政乃適用...

修訂八版序

本書在修訂七版序中曾經把「規定」與「法規」做了區別，並依此調整書中用語，但事後仍然發現許多疏漏的地方。本次修訂則希望把此方面的瑕疵予以排除。

另外，本書也依據目前生效中的規定，做一次檢修。不過，此項工作是由許春鎮教授擔任。春鎮博士治學嚴謹，是一位不可多得的學術人。他的投入，讓本書蓬蓽生輝。

一本教科書不僅要迎合當前規定，也應趕上理論的發展。但是，人的年華有限，不可能永續耕耘。在此，特別謝謝春鎮博士，願意在往後的時間裡，繼續修訂本書。另外，也感謝周怡良博士在打字、校對及聯繫方面提供協助。祝他們在學術及工作上一帆風順。

黃異

二○一七年二月二十五日

澳大利亞‧伯斯

修訂八版序

本書在修訂七版序中曾經把「規定」與「法規」做了區別，並依此調整書中用語，但事後仍然發現許多疏漏的地方。本次修訂則希望把此方面的瑕疵予以排除。

另外，本書也依據目前生效中的規定，做一次檢修。不過，此項工作是由許春鎮教授擔任。春鎮博士治學嚴謹，是一位不可多得的學術人。他的投入，讓本書蓬蓽生輝。

一本教科書不僅要迎合當前規定，也應趕上理論的發展。但是，人的年華有限，不可能永續耕耘。在此，特別謝謝春鎮博士，願意在往後的時間裡，繼續修訂本書。另外，也感謝周怡良博士在打字、校對及聯繫方面提供協助...

修訂八版序
初版序

第一章　行　政 1
第一節　行政的意義 3
第二節　行政的種類 5

第二章　行政法 9
第一節　行政法的意義 11
第二節　行政法的種類 11
第一項　一般行政法與特別行政法 11
第二項　國際行政法 14
第三節　行政法的公法屬性 15
第四節　行政法的法源 17
第一項　法源的意義及種類 17
第一目　概　說 17
第二目　憲　法 18
第三目　法　律 18
第四目　行政命令 20
第五目　自治規章 23
第六目　習慣法 23
第七目　法官法 24
第八目　國際法 25
第九目　法基本原則 26
第二項　法源的效力範圍 26
第三項　法源的位階關係 28
第四項　法源的解釋 29
第五節　行政法律關係 30
第一項　行政法律關係的意義 30
第二項　行政法律關係的種類 31
第三項　行政法律關係的內容 36
第四項　行政法律關係的發生 37
第五項　行政法律關係的變動與消滅 39
第六節　一些行政法的特別問題 40
第一項　依法行政原則 40
第二項　裁　量 44
第三項　不特定法律概念 46
第四項　人民對於公權力主體的特殊請求權 47

第三章　行政組織 49
第一節　行政主體 51
第一項　概　說 51
第二項　公法社團 52
第三項　公法財團 53
第四項　公營造物 54
第二節　行政機關 54
第一項　行政機關的意義與種類 54
第二項　行政系統 57
第三項　職權恆定原則與例外 59
第四項　職權爭議 61
第五項　行政機關間的協力 62
第六項　「管轄」的概念 64
第七項　受託人 65
第三節　國　家 66
第四節　地方自治團體 70
第一項　基本概念 70
第一目　地方自治團體的意義與性質 70
第二目　自治事項 71
第三目　地方自治團體的基本權利 71
第四目　自治區域 72
第五目　自治人民 73
第六目　自治機關 74
第七目　自治監督 74
第二項　憲法的規定 75
第三項　現行臺灣地區的制度 78
第一目　概　說 78
第二目　自治事項 78
第三目　自治區域 81
第四目　自治人民 81
第五目　自治機關 82
第六目　自治法規 84
第七目　自治監督 86
第八目　檢　討 88
第五節　農田水利會 89
第六節　行政法人 90

第四章　行政行為 93
第一節　行政行為應遵守的基本原則 95
第二節　行政行為的形態 100
第一項　概　說 100
第二項　事實行為 101
第三項　私法行為 102
第四項　行政處分 103
第一目　行政處分的意義 103
第二目　行政處分的種類 109
第三目　行政處分的生效 114
第四目　行政處分的附款 115
第五目　合法行政處分與違法行政處分 118
第六目　違法行政處分的效果 121
第七目　行政處分的廢棄 123
第五項　行政契約 127
第一目　行政契約的意義 127
第二目　行政契約的種類 129
第三目　行政契約的締結 130
第四目　行政契約的無效 131
第五目　行政契約的調整與終止 132
第六目　行政契約的履行及自願接受執行 132
第六項　行政計畫 133
第一目　行政計畫的概念 133
第二目　計畫裁量 134
第七項　行政單方行為 136

第五章　行政程序 137
第一節　概　說 139
第二節　行政程序的一般規定 140
第一項　行政程序的主體 140
第二項　行政程序的開始與結束 142
第三項　事實認定 144
第四項　資訊公開 144
第五項　聽證程序 145
第六項　費　用 146
第七項　送　達 146
第三節　行政程序的特別規定 147
第一項　行政處分 147
第一目　陳述意見及聽證 147
第二目　行政處分的作成 148
第三目　重新開始行政程序 149
第四目　證書、物品的繳還 151
第二項　法規命令與行政規則 151
第三項　陳　情 152
第四項　行政計畫 153

第六章　行政執行 157
第一節　概　說 159
第二節　行政執行的方法 160
第一項　行為或不行為義務的執行方法 160
第一目　代履行 160
第二目　怠　金 161
第三目　直接強制 161
第二項　公法上金錢給付義務的執行方法 161
第三節　行政執行的機關 162
第四節　行政執行的程序 163
第一項　通　則 163
第二項　行為或不行為義務的執行程序 164
第三項　公法上金錢給付義務的執行程序 165
第五節　即時強制 167

第七章　行政救濟 169
第一節　概　說 171
第二節　訴　願 171
第一項　概　說 171
第二項　訴願條件 172
第三項　訴願管轄機關 173
第四項　訴願人、參加人、輔佐人 175
第五項　訴願的提起 177
第六項　訴願的審理 180
第七項　訴願的決定 181
第八項　訴願程序的停止、訴願的承受與行政處分執行的停止 184
第三節　行政訴訟 185
第一項　概　說 185
第二項　行政訴訟的種類 185
第三項　行政訴訟的當事人 187
第四項　行政訴訟的提起 188
第五項　行政訴訟的審理 189
第六項　行政訴訟的裁判 190
第七項　再審與重新審理 191

第八章　行政罰 193
第一節　概　說 195
第二節　行政不法行為 196
第三節　制　裁 197
第一項　制裁的種類 197
第二項　裁　量 198
第四節　管轄機關 199
第五節　裁處程序 200
第六節　行政罰與刑罰競合的處理 203
第七節　消滅時效與執行時效 203

第九章　行政主體的給付義務 205
第一節　概　說 207
第二節　行政主體的私法損害賠償責任 208
第三節　行政主體的公法損害賠償責任 209
第一項　賠償責任的意義與性質 209
第二項　賠償責任的條件 212
第三項　賠償的方法與範圍 215
第四項　責任主體與賠償義務機關 215
第五項　損害賠償請求權人 216
第六項　損害賠償請求權的行使 216
第一目　協　議 216
第二目　訴　訟 220
第三目　假處分 221
第四目　強制執行 221
第七項　行政主體的求償權 221
第四節　行政主體的損失補償義務 222
第一項　具財產價值權利徵收所生的補償義務 222
第二項　具財產價值權利準徵收及類似徵收所生的補償義務 224
第三項　不具財產價值權利徵收所生的補償義務 226
第四項　不具財產價值權利類似徵收所生的補償義務 228
第五項　漁業徵收與補償 228

第十章　公務員 231
第一節　概　說 233
第二節　公職人員與公務員的意義 233
第三節　公務員的類別 234
第四節　公務員關係的發生 235
第一項　任命的條件 235
第二項　任命的意義與生效 237
第三項　任命的瑕疵 237
第五節　公務員關係的內容 239
第一項　公務員的義務 239
第二項　公務員的權利 244
第六節　公務員的懲戒責任 247
第一項　懲戒的原因與對象 247
第二項　懲戒的方法 248
第三項　懲戒程序 249
第四項　懲戒處分與刑事裁判的關係 252
第七節　公務員的賠償責任 252
第八節　公務員關係中的變動 254
第九節　公務員關係的消滅 255
第十節　公務員的保障 256

第十一章　公　物 261
第一節　概　說 263
第二節　公物的意義 263
第三節　公物的設置與管理 264
第四節　公物的設定、變更與廢除 265
第五節　公物的種類 266
第六節　公物的使用 267
第一項　行政使用物 267
第二項　公眾使用物 268
第七節　海　域 269
第一項　概　說 269
第二項　指定為交通使用的海域 269
第一目　設　定 269
第二目　管　理 270
第三目　使　用 270
第三項　公共水域 271
第一目　設　定 271
第二目　管　理 271
第三目　使　用 271
第八節　商　港 272
第一項　設　定 272
第二項　管　理 273
第三項　使　用 273

修訂八版序
初版序

第一章　行　政 1
第一節　行政的意義 3
第二節　行政的種類 5

第二章　行政法 9
第一節　行政法的意義 11
第二節　行政法的種類 11
第一項　一般行政法與特別行政法 11
第二項　國際行政法 14
第三節　行政法的公法屬性 15
第四節　行政法的法源 17
第一項　法源的意義及種類 17
第一目　概　說 17
第二目　憲　法 18
第三目　法　律 18
第四目　行政命令 20
第五目　自治規章 23
第六目　習慣法 23
第七目　法官法 24
第八目　國際法 25
第九目　法基...