第一章 國家管轄權外的生物多樣性議題探析─區域性管理工具的實踐挑戰摘要

包括有「海洋保護區」（MPAs）的「區域性管理工具」（ABMTs），被廣泛地公認為是保育及維護生物多樣性的重要實踐機制。對於「國家管轄權外的生物多樣性」（BBNJ）方面，正在發展中的「國際法律約束力文書」（ILBI）被認為「區域性管理工具」（ABMTs）的一連串實踐方法。雖然現今工作進程仍屬初始階段，在本文中，假若以「地區性漁業管理組織」及「公海海洋保護區」等以往實施經驗為參考，藉以前瞻考量預想採行「區域性管理工具」（ABMTs）時，將會遭遇可能的實踐挑戰。在「奧斯巴公約」（OSPAR）及「南極海洋生物資源保育與養護公約」（CCAMLR）等法制架構下，應用「海洋保護區」方法，加以實施，若干重要建議值得反覆斟酌參考，綜括如後：1.必須改善根本的證據基礎，藉以確保「國家管轄權外的生物多樣性」（BBNJ）的實施進展。2.規劃有效的遵循與實踐機制。3.確保相關利益關係者的充分適度參與。另關於案例研究方面，係以海洋汙染及漁業捕撈方面為主，相關減緩深海採礦效應及海洋遺傳資源產量等議題亦被討論之。在現今「海洋委員會」的組織設置上，特別增設海洋保育署及國家海洋研究院等，即是可見對於海洋資源的永續管理及再生利用等方面，我國政府相當重視。至於前述所提及國際海洋治理的組織法制及歐盟實踐程序等歷程經驗，皆可為我國海洋事務主管機關參考學習，期能有助於未來我國海洋事務專責機關的治理業務順利實踐之。

關鍵辭：奧斯巴公約、海洋保護區、區域性管理工具、國際法律約束力文書、國家管轄權外的生物多樣性。

一、導言

（一）「國家管轄權外區域」作業流程，及「區域性管理工具」的「海洋保護區」說明

無論是在聯合國的組織架構內外層面，經過超過十年的非正式討論與努力，終於在西元2015年6月聯合國大會（UN General Assembly）中通過，在「國家管轄權外區域」（Area Beyond National Jurisdiction；ABNJ）內，有關「海洋生物多樣性」（Marine Biological Diversity）的保育及永久使用決議案（Resolution）。有關「國家管轄權外區域」的地理分布及權益說明，請參看圖一所述。此一實踐行動將啟動在「國際法律約束力文書」（Internationally Legal-Binding Instrument；ILBI）議題上，從原本籌備工作，立即移轉為正式協商的工作過程，其將會提供西元1982年「聯合國海洋法公約」（UNCLOS）有力的支撐，並且容許其擁有較佳實質條件，藉以因應二十一世紀海洋管理與養護（Marine Management and Conservation）的重大挑戰。有關「國家管轄權外的生物多樣性」（BBNJ）的「國際法律約束力文書」（ILBI）發展進程，詳請參看表一所述。

表一　「國家管轄權外的生物多樣性」的國際法律約束力文書發展進程

（資料來源：Abdn.ac.uk，2019年）

因而在西元2016年4月至西元2017年7月間，總共舉行四個「籌備委員會」（Preparatory Committee；PrepCom）會議，其目的旨在於針對「國際法律約束力文書」（ILBI）方面，提供若干實質上及程序上等相關建議，給予聯合國大會參考，並且在西元2018年9月，開始實施正式協商討論作業。至於在「國際法律約束力文書」（ILBI）法制架構下，若干重要項目內容必須被提及，並且概略包括有：1.海洋遺傳資源（Marine Genetic Resources；MGRs）。2.包括「海洋保護區」（Marine Protected Areas；MPAs）的區域性管理工具」（ABMTs）。3.環境衝擊影響評估（Environmental Impact Assessment）。4.容納能量建構（Capacity Building）與技術轉移（Technology Transfer）。

「區域性管理工具」（Area-Based Management Tools；ABMTs）可被定義為在封閉空間區域（Spatial Closures）內，提供較其周遭環繞區域更為優質的保護程度，即係為某單一或多個目的用途，針對某一或多種的人類活動，設定有更為嚴格的管理規範。除「海洋保護區」（MPAs）外，其亦包括有廢氣排放控制地區／特殊地區（Emission Control Areas；ECA）、特別敏感海域（Particularly Sensitive Sea Areas；PSSAs）、季節性或全年性的休漁區域（Area Fisheries Closures），及特別環境影響區域（Areas of Particular Environmental Interests；APEIs）等。即與「海洋保護區」可提供長期現場保育（Situ Conservation）相比較而言，該「區域性管理工具」（ABMTs）或許對於某些特別行業，更具有可調適的彈性因應特質，並且可能採行可能更為短期程的作業方法，以實踐之。

「海洋保護區」被廣泛地認為是生物多樣性保育工作的重要應用工具，然而其卻未必是完美無瑕的，尤其是在廣大偏遠範圍區域時的監控挑戰、或是不充分適當的規劃及支援。現今全球計有十二個「公海海洋保護區」（High Sea Marine Protected Areas；HSMPAs），分別被指定於兩個區域管理體系內，即為：其中兩個位於南極海（Southern Ocean），隸屬於「南極海洋生物資源保育與養護公約」（Convention on Conservation of Antarctic Marine Living Resources；CCAMLR）組織；另外十個位於東北大西洋，則係屬於「奧斯巴公約」（OSPAR）及「東北大西洋漁業委員會」（North-Eastern Atlantic Fisheries Commission；NEAFC）等組織所管轄。有關「南極海洋生物資源保育與養護公約」的地理分布，請參看圖二所示。有關「奧斯巴公約」組成國家分布，請參看圖三所示。有關「東北大西洋漁業委員會」的地理分布，請參看圖四所示。有關其中提供這些「公海海洋保護區」（HSMPA）的更為深入細節資料，及其現今治理與管理工作的複雜程度與分歧情形等概述，詳請參看表二所述。

應該特別注意的是，若干考慮中的「區域」（Area）係位於某些國家大陸礁層所延伸部分（Extended Continental Shelf；ECS）內，因此在未來時日，或許不會被考慮納入「國家管轄權外區域」（ABNJ）中管理之。另者，有關漁業治理制度方面，在水體（Water Column）與海底的管理制度間係有所不同的，並且與海床（Seabed）與海床底土（Subsoil）管理者亦有所差異。雖然不可謂調和這些重疊的管理制度並非不可能，但是其係極為複雜的過程，並且現今若干地點位置仍存有尚未被完整保護的缺憾。諸如哈頓海床和哈頓—羅克爾盆地（Hatton Bank and Hatton-Rockall），現今被認為是「國家管轄權外區域」（ABNJ），但是或可能成為英國（United Kingdom；UK）大陸礁層所延伸的部分（ECS）。有關「哈頓海床和哈頓—羅克爾盆地」的地理分布，請參看圖五所示。另該區域有部分地點位置係在「東北大西洋漁業委員會（NEAFC）」所監視內，並且禁止底層拖網作業（Closures for Bottom Trawling），至於其上方水體卻仍處於未受到適當保護的狀態。為使「區域性管理工具」（ABMTs）與「海洋保護區」（MPAs）制度，於公海上能更進一步地建立單一標準化治理方法，同時可以保護水體與海床，亦可以提升監控與保護生物多樣性個體。零星分散的治理方式是極為瑣碎複雜的，並且容易造成監控與執行的困難。現今區域性治理方法業已扮演相當重要角色，仍有諸多正面影響，正如在「奧斯巴公約」（OSPAR）與「南極海洋生物資源保育與養護公約」（CCAMLR）等內容範圍內一併加以討論，若干正向重要的工作項目將在「國際法律約束力文書」（ILBI）裡被逐一建立起來。

雖然無論在國家管轄權限範圍內外的諸多「海洋管理相關的應用法制」（Marine Management-Related Instruments）業已存在，然而海洋環境與海洋生物多樣性仍持續惡化中，並且尚無規劃任一公海上「海洋保護區」（MPAs）的正式制度。在西元1982年「聯合國海洋法公約」（UNCLOS）中包括有「專屬經濟區」（第61條）與「公海」（第7章第2節）等提及養護生物資源部分條文內容，然而公約卻缺少建立「海洋保護區的實際執行機制（Mechanisms）。在西元1992年聯合國「生物多樣性公約」中（Convention on Biological Diversity；CBD）確有提及此一「海洋保護區」（MPA）的實際執行機制（Mechanisms），然而其並不適用於國家管轄權外範圍，無論如何，「生物多樣性公約」（CBD）能否適用於「國家管轄權外區域」（ABNJ）仍是爭議不休。不過有關「生物多樣性公約」（CBD）目標中所載「生物多樣性保護」（Biodiversity Conservation）的確是尤其重要的。

在西元2020年，第十屆公約會員國大會（Conference of Parties；COP）中，正式通過採納「愛知生物多樣性目標」（Aichi Biodiversity Targets），請參看表三所述。並且約定：「在西元2020年，至少17%陸地及內陸水域，和10%海岸與海洋區域，尤其是對於生物多樣性與生態系統服務等的重要地方，皆應透過有效且公平的管理，保護區的生態代表性與緊密連結的系統，及其他有效的區域性保育措施等，被審慎保留下來，進而整合至更廣闊的陸地與海洋等區域。」因為欠缺委任指定一個「公海海洋保護區」（HSMPAs）網絡的專責機關，以致現今該「生物多樣性公約」（CBD）仍無法適用至200浬外，或若干國家大陸礁層的延伸區域（Extended Continental Shelf；ECS）。至於有關環境保育議題方面，國際間「生物多樣性公約」（CBD）組織的設置發展進程，請參看表四所述。

表三　「生物多樣性公約」的愛知生物多樣性目標

（資料來源：Biptaiwan.blogspot.com，2019年）



表四　國際環境保育下「國家管轄權外的生物多樣性公約」組織發展歷程

（資料來源：Oxfordre.com，2019年）

因此，現今唯一可以限制進入公海區域的可行工具，亦僅有在「區域漁業管理組織」（Regional Fisheries Management Organizations；RFMOs），在「國家管轄權外區域」（ABNJ）專責機關的相關環境保護公約，諸如「奧斯巴公約」（OSPAR），及在公海執行管理的全球性實體組織（Global Bodies），諸如「國際海底管理局」（International Seabed Authority；ISA）及「國際海事組織」（International Maritime Organization；IMO）等條文權限範圍內。其中「國際海事組織」（IMO）係透過「國際船舶汙染防治公約」（MARPOL）條文，然而在「生物多樣性公約」（CBD）海洋總彙內容中的若干項目部分亦有提及，諸如：在「生態與生物重要區域」（Ecologically and Biologically Significant Areas）方面，亦將「國家管轄權外區域」（ABNJ）考量在內。該「國際海事組織」（IMO）可以指定：1.在「特殊地區」（Special Areas）中，為求海洋汙染防治所需，必要特別的強制做法；2.在「特定敏感海域」（Particularly Sensitive Sea Areas；PSSAs）中，進行保護特別的生態系、社會經濟，或具科學重要性等區域，因其容易遭受人類海事活動影響，而造成損壞之。至於「特別敏感海洋區域」與「特殊海域」的判別基準，並無所謂互相排斥獨占狀況，因此「特別敏感海洋區域」（PSSAs）亦有可能被判定在「特殊海域」內，反之亦然。然而截至現今，尚無任何一個「特別敏感海洋區域」（PSSAs）曾被正式宣告於「國家管轄權外區域」（ABNJ）內，現今卻有兩處「特殊區域」，其中一個在南極地區（Antarctic Area），另一個在地中海（Mediterranean Sea），皆有包括若干「國家管轄權外區域」（ABNJ）在內。

「國際海床管理局」（ISA）可以指定設置「保留限制區域」（Preservation Reference Zones），在該區域中，採礦行為是被嚴格禁止的，旨在力求維持具有代表性的與穩定的生物種群（Biota），並且進行協助，與已被採礦區域者相較比對之。在北太平洋中央位置的克利珀頓斷裂區（Clarion Clipperton Zone）及九個「特別環境關注區域」（Area of Particular Environment Interests；APEIs）的聯結網絡中，「國際海床管理局」（ISA）業已設立「保留限制區域」，主旨在於大尺度範圍的區域中，保護不同的棲息地類型（Habitat Types），並且每一區域面積約可達160,000平方公里之譜，請參看圖七所示。在「特定環境關注區域」（APEIs）中，探勘活動是被禁止的，甚至期限至少為五年之久，這些實施的位置場域可被視為係提供一種預防性的工作方法，並且展現生物多樣性的補償機能（Biodiversity Offsetting Function）。至於有關全球各「區域漁業管理組織」（RFMOs）的地理分布，請參看圖六所示。

第一章 國家管轄權外的生物多樣性議題探析─區域性管理工具的實踐挑戰摘要

包括有「海洋保護區」（MPAs）的「區域性管理工具」（ABMTs），被廣泛地公認為是保育及維護生物多樣性的重要實踐機制。對於「國家管轄權外的生物多樣性」（BBNJ）方面，正在發展中的「國際法律約束力文書」（ILBI）被認為「區域性管理工具」（ABMTs）的一連串實踐方法。雖然現今工作進程仍屬初始階段，在本文中，假若以「地區性漁業管理組織」及「公海海洋保護區」等以往實施經驗為參考，藉以前瞻考量預想採行「區域性管理工具」（ABMTs）時，將會遭遇可能的實...

目　錄

第壹篇　海洋事務治理
第一章 國家管轄權外的生物多樣性議題探析─區域性管理工具的實踐挑戰
一、導言
二、提升證據基礎，確保「國家管轄權外的生物多樣性」實踐成果
三、規劃有效管理與遵循實踐機制
四、利益關係者的充分適當參與
五、結語與心得
第二章 我國海洋事務專責機關的未來策進發展方向探析─澳洲海洋治理經驗的學習與借鏡
一、前言
二、澳洲海洋治理的發展沿革
三、海洋政策的發展過程
四、海洋政策的實踐情形
五、海洋生物區域規劃的推展情形
六、結論與借鏡
第三章 現今全球海洋治理工作的發展趨勢─以歐盟綜合海事政策實踐為例
一、前言
二、海洋治理面臨挑戰
三、海洋治理指導方法
四、歐盟綜合海事政策—區域協調工具或共同合作責任
五、波蘭政府海事政策—積極實踐或消極遵循
六、結語與心得
第四章 現今科技有助於海洋治理的具體實踐─海域監控作業的新趨勢
一、前言
二、海洋管理
三、應用科技
四、討論分析
五、結論與心得
第貳篇　海域安全執法
第五章 臺日漁業執法工作實務的爭議研析─以東半球28號漁船事件為例
一、前言
二、現今臺日漁業協議
三、緊追權的法定意涵
四、東半球28號漁船事件爭議分析
五、結語與心得
第六章 「非法、未報告及未曾登錄捕撈」行為的阻截執法對策研析─以印度尼西亞的國家實踐為例
一、前言
二、研究目的與方法
三、結果與討論
四、結論與借鏡
第七章 加拿大海事執法的科技應用案例借鏡─以潛水艇監控非法漁船作業行為
一、前言
二、潛艇的妥適性
三、加拿大的潛艇應用實務
四、格蘭淺灘水域
五、討論與分析
六、結論與建議
第八章 現今海洋哺乳類的生態調查作業研究─以無人空中系統應用為例
一、前言
二、無人空中系統
三、低空長程型無人空中系統
四、低空短程型無人空中系統
五、垂直起降型無人空中系統
六、無人空中系統規範
七、結論與建議
第參篇　海洋風能發展
第九章 離岸可再生能源產業可向石油及天然氣產業借鏡學習─工程技術知識移轉正可加速可再生能源業界的急遽發展
一、前言
二、電纜保護及工程規範
三、產業知識分享
四、在可再生能源方面的調適應用
五、驗證測試作業
六、高壓直流波肯風力發電三號計畫
七、結語與心得
第十章 離岸風力電場基座安裝工程的經濟化做法探析─離岸風力渦輪機安裝船型設計概念
一、前言
二、市場潛力
三、美國發展
四、承載容量
五、未來展望與省思
第十一章 潤滑油品分析方案擇用的重要性探析─以輪機系統工程實務為中心
一、前言
二、油品分析方案的益處
三、油品分析方案的檢測項目
四、結語與建議
第肆篇　科技應用實務
第十二章 公共安全潛水團隊與海事國土安全的密切關係─海事保安應用科技系統的建置醒思
一、前言
二、海事保安任務及工作團隊
三、海事保安應用科技
四、結論與建議
第十三章 美國國家海洋研究船的汰舊換新作業之研析與借鏡─建立「科學任務需求規範」為根本基礎
一、前言
二、美國大學暨國家海洋實驗室系統／船隊運作效能改善委員會的角色定位
三、科學任務需求規範本質
四、創新科學任務需求規範的研究開發
五、科學任務需求規範文件
六、現今研究發展船型成果
七、科學任務需求規範限制
八、科學任務需求規範使用
九、結語與借鏡
第十四章 遵循國際海事環保規範的船用燃油方案醒思─人工智慧化的遠距燃油監控系統應用
一、前言
二、有效監測方案
三、可觀油耗節省
四、衛星數據傳輸
五、航程全盤監測
六、結語與心得

目　錄

第壹篇　海洋事務治理
第一章 國家管轄權外的生物多樣性議題探析─區域性管理工具的實踐挑戰
一、導言
二、提升證據基礎，確保「國家管轄權外的生物多樣性」實踐成果
三、規劃有效管理與遵循實踐機制
四、利益關係者的充分適當參與
五、結語與心得
第二章 我國海洋事務專責機關的未來策進發展方向探析─澳洲海洋治理經驗的學習與借鏡
一、前言
二、澳洲海洋治理的發展沿革
三、海洋政策的發展過程
四、海洋政策的實踐情形
五、海洋生物區域規劃的推展情形
六、結論與借鏡
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