職業，病了嗎？待修補的職業健康保護機制

名人推薦：本書是從社會正義與關懷勞工的角度，來看待台灣的職災補償制度，值得推薦給所有關心此問題的人，包括每位職業病醫師、職業衛生護理師、安全衛生專業工作人員與社會大眾，希望大家共同思考解決之道。
——王榮德（教育部國家講座教授、台灣大學終身特聘教授）

希望本書的出版，可以使我們全國正視職業傷病的存在，在各個層面協助罹患職業傷病的勞工，找回健康、保持工作權。希望本書使我們國人及政府官員，真正「看」到職業傷病是存在的、是不可避免的；職業傷病勞工是需要更多的正義與支持。期望本書使我們醒悟，再也不願作...

第一章
從職業傷病問題到職業安全健康保護制度

擁有三千員工的飛歌電子公司，一年之中先後有七個女工染患「怪病」，其中並有三人死亡……。女工家長根據醫生診斷，認為是鉛中毒。……美國飛歌公司醫務處長諾羅浦指此種病症與鉛中毒無關，（認為）可能是一種爆發性的急性肝炎。……（他說），染病女工到廠工作時間僅一個月，不致引起中毒。（聯合報第3 版，1972 年10 月21 日）

自從「怪病」發生後，至昨天為止，已有一百四十七名女工正式辭職，另有二百多名女工已不來上班，該廠的正常生產，已受到影響……。（聯合報第3 版，1972 年10 月25 日）

飛歌電子公司產業工會對該公司各生產部門因化學藥物發出之廢氣瀰漫全廠，致經常有員工因受空氣污染而暈倒情事，曾再三建議公司設法改善，而公司均拒予採納，不無漠視人命及勞工法令規定之處，建議政府應切實追究責任……。（經濟日報第2 版，1972 年10 月27 日）

林部長在答覆工會代表時表示，飛歌公司及工廠服務員工，不以待遇菲薄而克盡職責，不但勞動精神可貴，而且品格高尚。有關建議事項，飛歌公司將來自會辦理及改善。關於基本工資過低之事，政府在適當時將予以改善，希望工會成員要兼顧生產事業，識大體，為了國家的經濟建設，與業主多多合作……。（經濟日報第2 版，1972 年11 月04 日）

……無論那個工業國家，只有資方和勞方打成一片，其經濟前途才有希望……。台灣經濟的確遭到幾十年來最艱苦的一個局面……，假如驟然實施勞動基準法，政府應有一連串的準備才行，……，尤其在此投資意願相當低落、對海外投資更得積極爭取之時……。（經濟部長趙耀東發言紀錄，1982年05月15日）

一、前言

1959年（民國48年），九歲的陳芬蘭以童稚嗓音演唱的〈孤女的願望〉，成為家喻戶曉的流行曲，打動著無數從貧窮農村遷移到都市外圍工廠討生活的勞動者。當時，也是政府全力推動經濟發展、積極鼓勵外商來台投資設廠的時期。

1960年，政府頒布《獎勵投資條例》。在台灣廉價的勞動力、低度的勞動與環保規範，加上政府提供優惠條件的吸引下，日商、美商紛紛來台設廠。1972年，省主席謝東閔倡導「客廳即工廠」政策，鼓勵家庭代工以擴大外銷。自此，台灣大大小小的工廠林立，高工時、高污染、忽視環境與健康風險、全力拼經濟，成為台灣勞動階層的生活寫照。

短短十幾年間，台灣創造了亮眼的經濟奇蹟，但奇蹟的背後，卻是飽受污染的土地與層出不窮的職業傷病問題。根據勞保資料，台灣「職業災害」給付件數在1964年之後快速攀升。早期的「職業災害」大都屬礦場災變、鍋爐爆炸、被夾、被捲等災害事故，一直到1972年「飛歌事件」爆發後，化學品造成的健康危害才開始受到關注。

長久以來，職業傷病的發生，時常被歸咎於工作者自己的疏忽或體質脆弱。當雇主急於撇清責任、試圖儘速了斷勞雇關係之時，來自純樸農村且大多缺乏充分知識與權益意識的工作者，也往往將自身的不幸歸因於鬼神或命運，或只能無可奈何地接受。壓抑勞動權益的國家，以及普遍的「黑手變頭家」的小雇主心態，更助長了勞雇關係的不平等，讓職業傷病背後的社會權力結構變得隱晦不明。

勞動政策的發展，深受政治、經濟與社會力量的形塑；職業安全健康制度的建立，也深受社會脈絡的影響。本章中，我們扼要回顧工業先進國家勞動保護與職業安全健康制度的發展歷程，並指出當前全球化趨勢對職業傷病問題的衝擊；接著，我們回顧台灣職業傷病問題，以及職業安全健康制度的發展歷程。歷史的回顧，應有助於我們理解此制度的定位與意義，從而對制度改革方向提供思考的線索。

二、工業先進國家勞動保護與職業安全健康制度的發展歷程

（一）基本勞動權益保護制度的建立

工業革命之前的西方社會，生產技術以手工操作為主，勞雇關係多屬家族、莊園或學徒制度。即使發生工作導致的傷病，嚴重度與人數規模通常不大，傷者也大多仰賴家族、教區宗教團體或主從關係的雇主給予恩情救助。

進入18世紀後，歐洲社會快速工業化，在機械化與利潤極大化的生產模式之下，勞動階層陷入工時過長、工作環境惡劣、低薪、飢餓、營養不良的生活困境。英國是工業革命的發源地，也是當時世界上最強盛的國家，但勞動階層卻陷入了史無前例的悲慘狀況。1845年，恩格斯（Friedrich Engels）以「英國工人階級狀況」為題發表一份報告書，文中描述英國勞動階層的高傷殘率與高死亡率，並以剝削性的勞雇關係來解釋貧窮勞工的境遇（Waitzkin 2007）。不過，此時的政治經濟思潮崇尚自由主義，強調個人自由與契約自由，主張工資、工時與其他勞動條件應該由市場決定，反對國家或行會的介入。因此，勞工承受巨大的健康與社會安全風險，只能倚靠自發性的互助組織抵抗。

隨著勞工處境的日益惡化，勞資衝突逐漸成為社會動盪的根源。各類社會主義與左派學說應運興起，政治性的工人階級運動逐漸浮現，傳統上屬社會性組織的工會也開始進行政治倡議，要求國家立法保護勞動階層。面對勞資矛盾越趨惡化，國家為了回應當時強大的社會壓力，以避免激進革命或動亂危及其統治基礎，也因此逐漸確立近代社會安全制度的基石。

英國在1802年即制定《工廠法》，限制兒童每日工時不得超過12小時；1833年開始實施勞動檢查制度，授權國家檢察員進入私人廠場檢查其勞動條件與作業環境；並於1842年頒布《礦場法》，規範災害不斷的礦場工作。

在歐陸，甫統一建國不久的德國，在鐵血宰相俾斯麥（Otto Von Bismarck）的主導下，於1871年頒布《僱用人責任法》，擴大雇主對職災勞工的賠償責任；更在1884年頒布《工業災害保險法》，首創「無過失主義」的職災保險制度，迅速成為其他工業國家仿效的典範（Porter 1999）。

在大西洋另一岸的美國，「南北戰爭」（1861-1865）結束後加速工業化，巨型企業開始成型，解放後的南方黑人大量移往北方工業大城，來自歐洲、亞洲的移民也大量湧入；勞動階層的貧窮與傷病問題，很快地成為重要的社會問題。

19 世紀後期，美國各地罷工示威源源不絕，許多社會救助組織與人道關懷人士亦紛紛投入勞動保護運動，要求政府立法禁止童工、限制工時、給予勞工合理工資，並確保雇主職災補償責任，1886 年發生在芝加哥的「乾草市場事件」，也導致許多人更加同情勞工，進而投入社會改革（Fee 1997）。

在20 世紀初期，麻州、紐約、紐澤西等美東各州陸續建立職災保險制度，並通過《工廠法》，實施勞動檢查，但這些勞動保護立法卻時常遭到挑戰。例如，1905 年美國聯邦最高法院的判決即判定紐約州的工時規範違憲。一直到1933年至1939年間，羅斯福總統（Franklin D. Roosevelt）為了因應全球性的經濟大蕭條而推行新政（New Deal），才通過了聯邦層級的《社會安全法》（Social Security Act of 1935）以及規範最低勞動條件的《公平勞動基準法》（Fair Labor Standards Act of 1938）（焦興鎧 1995）。

東亞的日本，在明治時期富國強兵的政策下，工礦業大幅發展，產生大規模公害污染與職災事件，因此在1905 年頒布施行《礦業法》加以管理；另一方面，工廠惡劣的勞動條件也引發社會關注，日本政府隨後實施工廠衛生調查，並在1916年修訂《工廠法》，特別制定保護童工女工、禁止夜間工作與限制工時等規範（渡边章 2007）。並在1922年實施勞雇分攤保費的職災保險制度。

在20 世紀中期之前，工業先進國家大多已建立勞動基本權益的保護制度，包括規範工時、工資與其他勞動條件等勞動基準法規、強化國家監督權限的勞動檢查法，以及規範職災補償責任的職災保險法。勞動基本權益保護制度的建置，主要推力來自勞工團體與改革人士的社會壓力。由於勞工運動逐漸壯大，統治者一方面為了維護統治正當性；另一方面，基於勞動力是工業生產的基本要素，為了促進經濟發展，國家也因此需要確保勞動力的品質與供給。

（二）職業安全健康制度的建立與擴張

相較之下，職業安全健康制度的發展較慢。根據學者Frick與Wren的分析，在1970年代之前，西方國家並未積極介入工廠內部的職業安全與健康管理；大型企業大多為了自身的成本效益考量，自發性地推動「安全運動」（Safety Movement）（Frick and Wren 2000）。

二戰之後，工業先進國家積極重建，經濟再度快速發展，但隨之而來的環境公害與職業傷病問題也越來越多，引發1960年代大規模的環保抗爭與民權運動，成為嚴峻的政治社會議題。許多工業資本主義國家為了回應社會壓力，陸續頒布環保與職場安全健康規範。

美國國會在1970 年通過《職業安全衛生法》（Occupational Safety and Health Act of 1970），並設立聯邦層級的主管機關「職業安全衛生署」（Occupational Safety and Health Administration, OSHA）；同年「環境保護署」（Environmental Protection Agency, EPA）亦一併成立。在1970年代，美國國會頒布大量的職場安全健康與環保規範。由於社會大眾、政府與業界的重視，職業醫學也成為備受重視的學科（LaDou 2002）。

在英國，Robens爵士主持的委員會則重新檢討英國既有的職安衛法規，並在1972 年提出「羅本斯報告」（Robens Report），建議政府應將紛雜的安全衛生規範，統一於單一法規，並一體適用所有受僱者。「羅本斯報告」促使英國國會在1974年通過《工作安全衛生法》（Health and Safety at Work etc Act, HASAW Act）。該法強調，政府介入職業安全衛生的四個原則：（1）強化雇主責任；（2）法律內容與標準明確化；（3）強化勞工參與機制；（4）強調職業安全健康知識的建立與資訊揭露機制。英國的改革方向，也影響國際間職業安全健康制度的發展（Frick and Wren 2000）。
在東亞，戰敗的日本迅速復甦，但快速的經濟發展卻帶來遍布全國各地的公害與環境職業疾病，甚至被喻為「公害大國」。四大公害事件更引發上萬名工人與受害民眾走上街頭。在層出不窮的反公害運動壓力之下，日本國會在1967 年通過《公害對策基本法》，之後又陸續通過《勞動安全衛生法》（1972）、《化學物質審査規制法》（1973）與《公害健康被害補償法》（1973）。

日本的《化學物質審査規制法》首創了「事前管理」（pre-examination）規範，而《公害健康被害補償法》對居住於指定污染區域一定時間以上且罹患指定疾病的居民，不問個別因果關係，一律推斷為公害病患並給予補償，亦先於其他工業先進國家。

回顧工業先進國家的歷史，職業傷病問題從早先的個人問題，轉化為政府必須介入且雇主必須負責的公共議題。在此過程中，來自社會與勞工團體的壓力，扮演著核心角色。國家在積極發展經濟的同時，也必須回應來自於社會內部的社會壓力，因而發展出工資、工時、勞動檢查、安全健康、職災補償等勞動規範。雇主責任的範圍與承擔方式隨著各國社會文化與社會安全體系而有差異，但共同的是，雇主被課以維護職場安全與工作者身心健康的責任。

（三）全球化下的職業安全健康問題

1970年代中期，西方資本主義國家在中東石油出產國的聯合抵制下，經歷嚴重的能源危機，加上國際間失敗的貨幣政策導致「停滯性通貨膨脹」（stagflation）造成經濟蕭條與政府財政赤字的窘境。企業部門開始採取一連串因應策略，如人力的精簡與彈性運用、採用低成本的生產模式；這些改變，直接或間接地弱化了工作者的安全與健康保護。

在此同時，勞力密集型的製造業為了規避國內的勞動與環保規範，也開始大量外移至人力成本低廉且缺乏社會保護機制的東亞、拉美等第三世界國家，形成新興的國際分工體制。產業外移造成工業國家內部「結構性失業」問題更加嚴重，並降低政府財政收入與社會福利給付能力。

面對上述危機，許多國家以「去管制化」（de-regulation）政策作為因應，如削弱勞動與環保管制、降低社會福利、推動公部門私有化等等。在職場安全健康政策上，則倡議「企業自主管理」。職業安全健康制度的發展，開始導入「風險評估」（risk assessment）、「品質管理」（quality control）、國際認證（如ISO）的職業安全衛生管理系統。

當工業先進國家出現「資本外逃」（capital flight）之際，開發中國家則競相提供優渥的投資條件，以吸引外資前來設廠。尤其自1980 年代後期以來，許多前共產國家以及新興工業化國家紛紛加入全球生產鏈，為了吸引外資，往往刻意壓抑勞動權益、輕忽職業安全健康保護，惡化職業災害與傷病問題。「國際勞工組織」（International Labour Organization, ILO）推估，全球所有職災事故中，超過60%發生在中國、印度與其他亞洲國家，另25% 發生在拉丁美洲與非洲國家（Al -Tuwaijri et al. 2008）。後進國家的勞動人權與職業傷病問題備受關注，而工業先進國家的工作者也面臨勞動條件「向下看齊」的競爭壓力。

另一方面，資本與生產的全球化，挑戰傳統以國家疆界為限的勞動保護制度；以往做為勞動階級保護力量的工會組織，在服務業持續擴張、勞動力彈性僱用趨勢以及國際移工的競爭下，更顯得力有未逮。

進入21世紀，金融危機頻繁，就業不安定所帶來的「工作貧窮」（working poor）席捲全球，派遣、外包等彈性勞動僱用模式日益盛行，雇主擺脫許多勞動保護法令的限制與拘束，造成職業安全缺乏保障，勞動條件低落，資方規避職場健康安全標準，對於整體受僱工作者與底層民眾形成莫大衝擊（Quinlan et al. 2001； Benach et al. 2007）

近年來，跨國性的勞工組織與非政府組織，開始突破國界，嘗試建立國際性的勞動人權與職業安全健康規範。例如，歐美國家興起的「反血汗工廠運動」，使消費者開始關注第三世界國家的勞動條件與安全健康議題，也促使企業開始重視「企業社會責任」（Corporate Social Responsibility, CSR）。

國際勞工運動也試圖結合國際貿易體系，建立勞動規範（黃長玲 2001；吳育仁 2004；陳信行 2005）。例如，ILO國際公約揭示的勞動標準被納入國際貿易規範之後，強化其實質效力。在1995至1998 年間，南亞國家（包括孟加拉、印度、巴基斯坦、柬埔寨等國）生產的成衣、足球等外銷產品，就曾因為不當使用童工，而受到貿易制裁（Elliott 2000）。

在國際人權團體與部分國家的推動下，ILO於1998年發布「職場核心原則與人權宣言」，並彙整既有公約，建立八大「核心人權公約」；1999年，ILO 推動「尊嚴勞動」（Decent Work）運動，希望所有人都有機會透過工作賺取收入，並在工作中得到尊嚴與意義（ILO 2004； ILO 2008）。

另一方面，國際性與區域性的經貿組織或整合體，如「世界貿易組織」（WTO）、「經濟合作與發展組織」（OECD）、「歐盟」（EU）等，也陸續引入職業安全健康標準，發展出跨國性的管制機制。例如，歐盟在1989 年通過第一個與職業安全健康有關的「框架指令」，目的在藉由資訊提供、勞資協商、教育訓練、勞工參與等方法，提高職業安全健康狀況，以預防職業災害與職業病。歐盟也在2007年施行「化學品註冊、評估、授權和限制規範」（REACH），引入「預警原則」（precautionary principle），要求生產廠和進口商提供化學品安全數據表、安全評估報告、風險評估源頭管理，以及公眾知情監督系統。REACH 除了規範歐盟境內的業者，也規範其他地區的政府及貿易商。此外，「化學品全球調和制度」（GHS）則是由聯合國「歐洲經濟委員會」推動的化學品管理制度。REACH 與GHS 皆是目前跨國性管制的代表案例。

第一章
從職業傷病問題到職業安全健康保護制度

擁有三千員工的飛歌電子公司，一年之中先後有七個女工染患「怪病」，其中並有三人死亡……。女工家長根據醫生診斷，認為是鉛中毒。……美國飛歌公司醫務處長諾羅浦指此種病症與鉛中毒無關，（認為）可能是一種爆發性的急性肝炎。……（他說），染病女工到廠工作時間僅一個月，不致引起中毒。（聯合報第3 版，1972 年10 月21 日）

自從「怪病」發生後，至昨天為止，已有一百四十七名女工正式辭職，另有二百多名女工已不來上班，該廠的正常生產，已受到影響……。（聯合報第3 版，1972 ...

作者簡介
推薦序　　台灣職災補償的困境與解決之道／王榮德
推薦序　　再不願作職業衛生的窮國／郭育良
推薦序　　社會、工作與健康／江東亮
推薦序　　建立更合理的職業傷病保護制度／蕭淑銖
推薦序　　職業，真的病了嗎？／孫友聯
主編序　　讓我們擁有安全與健康的工作環境吧！／鄭雅文
主編序　　思考是改變的開始／鄭峰齊

第一篇／概論
第一章　　從職業傷病問題到職業安全健康保護制度
第二章　　職業傷病知多少？台灣的職場結構與職業傷病問題

第二篇／職業傷病的預防機制
第三章　　勞動檢查與職業安全衛生
第四章　　環境倫理與職業安全衛生管理系統
第五章　　建構勞工充權的職業安全衛生防治參與機制

第三篇／職業傷病的補償、通報與認定
第六章　　職災補償制度：國際經驗
第七章　　台灣職災補償制度的現況與問題
第八章　　職業傷病通報制度的現況與問題
第九章　　我是不是得了職業病？台灣職業病認定制度的現況與問題

第四篇／職業健康服務制度
第十章　　勞工健檢與職業健康服務
第十一章　多重利益衝突下的職業醫學
第十二章　誰的職場健康促進？

第五篇／工作壓力與職場過勞問題
第十三章　日本過勞職災的認定爭議與政策因應
第十四章　台灣職場疲勞的政策因應與問題
第十五章　工時的規範與變遷：國際經驗與台灣現況

附錄︰台灣職業安全健康大事記

作者簡介
推薦序　　台灣職災補償的困境與解決之道／王榮德
推薦序　　再不願作職業衛生的窮國／郭育良
推薦序　　社會、工作與健康／江東亮
推薦序　　建立更合理的職業傷病保護制度／蕭淑銖
推薦序　　職業，真的病了嗎？／孫友聯
主編序　　讓我們擁有安全與健康的工作環境吧！／鄭雅文
主編序　　思考是改變的開始／鄭峰齊

第一篇／概論
第一章　　從職業傷病問題到職業安全健康保護制度
第二章　　職業傷病知多少？台灣的職場結構與職業傷病問題

第二篇／職業傷病的預防機制
第三章　　勞動檢查與職業安全衛生
第...