壹、前言
1823年美國提出「門羅主義」（Monroe Doctrine）後，拉丁美洲逐步成為歐洲國家難以染指的「美國後院」。然自二十一世紀以來，或因美國的錯誤政策，或因中國經濟快速發展，或因左派政權興起，導致拉丁美洲逐漸從「反美」向「脫美」移動。影響二十一世紀初拉丁美洲國際關係的重要因素可歸納為以下三者：美國衰退、中國崛起、和拉美轉型。
一、美國衰退
2012年4月，包括前總統、大使、教授等約一百名關心美國與拉美事務的學者專家聯名透過華府智庫「美洲對話」（Inter-American Dialogue）發表的《重塑關係：美國與拉美》（Remaking the Relationship: The United States and Latin America）政策報告指出，大部分的拉美國家認為「美國和他們的需求愈來愈無關，由於能力不足，美國已無法提出拉美關切議題的建議並付諸實施」。
根據國際貨幣基金會（IMF）的統計，2000年美國的生產占世界總產值的31%，到2010年下降到23.1%。如果根據購買力平價（Puchasing Power Parity, PPP）計算，中國經濟規模可能已經超過了美國，《經濟學人》（The Economist）預測中國經濟規模最早可能在2018年超越美國。 2008年歐巴馬（Barack Obama）競選總統期間最常引用的觀點是美籍印度裔政論家、哈佛政治學博士札卡瑞亞（Fareed Zakaria）所著的《後美國時代的世界》（The Post-American World），該書認為美國確已開始衰退，而中國和印度正在崛起。2012年競選連任期間，歐巴馬卻高度讚賞卡根（Robert Kagan）所著的《美國所打造的世界》（The World America Made），該書僅一百四十九頁，但強力吹捧美國的偉大，並強調美國絕未走向沒落和衰退之路，不僅是世界獨強，其軍力更沒有任何國家可比。
但也有可能是「歐巴馬為他自己，也為美國描繪了『山在虛無縹緲間』」的『美國世紀』」。門羅（James Monroe）總統的歷史地位雖不高，但他於1823年所提之「門羅主義」─禁止他國染指美國的「後院」（拉丁美洲），不但成為日後美國外交政策的基石，更使其個人得以留名歷史。「門羅主義」是美國在國際關係上所提第一面旗幟鮮明的主義，它清楚地反映美國的「國家利益」。
當時俄國企圖攫取北美大陸西北沿岸地區以及拉丁美洲國家風起雲湧爭取獨立，門羅總統抓住機會表示「由於美洲已實現並保持自由和獨立的地位，不得再被歐洲任何國家視作未來殖民的目標」。根據小布希（George W. Bush）第二任總統的就職演說，有人認為其外交走向可能效法老羅斯福總統（Theodore Roosevelt）的「巨棒政策」─輕聲細語地說話，但手上提著巨棒，此一政策被視為美國帝國主義之濫觴。但也有人認為其演講反映的是「門羅主義不死！」早在1957年就獲得耶魯大學「美國研究」（American Studies）博士學位的資深新聞工作者伍爾夫（Tom Wolfe）認為「外交關係協會」（Council on Foreign Relations）和普林斯頓大學威爾遜學院（Woodrow Wilson School of Public and International Affairs）的頂尖學者都沒看出2005年小布希就職演講所反映的其實是「門羅主義不死」。伍爾夫認為羅斯福總統的「巨棒政策」也罷，甚至肯楠（George Kennan）的「圍堵政策」也罷都是「門羅主義」的延續，他並指出已退休的耶魯大學歷史教授史密斯（Gaddis Smith）所著《門羅主義最後的年代，1945～1993》一書的結論是有問題的。
然而，檢視美國前國務卿萊絲（Condoleezza Rice）於2011年出版的回憶錄《無上榮耀》（No Higher Honor），全書五十八章（七百六十六頁）中提及拉丁美洲者僅二章（十五頁），約占2%。曾獲普立茲獎的歐本海默（Andrés Oppenheimer）認為該書顯示小布希根本就不重視拉丁美洲。《外交事務》（Foreign Affairs）雙月刊於2012年5/6月號上「替歐巴馬外交打分」（Scoring Obama’s Foreign Policy）一文更隻字未提拉丁美洲，顯然該刊根本未將拉美列為評分的範圍！美國國力衰退似已導致「門羅主義」無以為繼，難怪《紐約時報》專欄作家柯恩（Roger Cohen）認為「美國在外交領域無所作為已經將近二十年了。」
二、中國崛起
「美洲對話」（Inter-American Dialogue）總裁哈金（Peter Hakim）2006年初在《外交事務》一篇題為「美國正失去拉丁美洲嗎？」的文章中警告「許多拉美人士視中國為美國霸權的替代品。」同年4月美國國務院主管拉美事務的助理國務卿夏儂（Thomas Shannon）訪問中國並與外交部拉美司司長曾鋼會晤，這不僅是中美雙方拉美政策負責人首次見面，更「隱含雙方承認中國、美國和拉美的『三角』關係。」 2009年1月中國正式成為美洲開發銀行（IADB）第四十八個成員國。據《金融時報》所屬《FT中國投資參考》（China Confidential）的統計，從2009至2011年底，中國與拉美的貿易額增長113%，達到二千四百一十五億美元。拉美國家從中國大量進口消費品的同時則向中國出口原物料。
根據巴西官方統計，2008年美國與巴西貿易額達五百三十億美元，超過巴西與中國的三百六十四億美元。2009年中國取代美國成為巴西的最大貿易伙伴，2010年中巴兩國的貿易額達五百六十億美元，高於美巴的四百七十億美元。《FT中國投資參考》預測，如果中國出口保持目前增長趨勢，到2017年拉丁美洲可能取代歐盟成為中國最大的貿易伙伴。
就融資而言，根據「美洲對話」2012年2月題為《城裡的新銀行：拉丁美洲的中國融資》的研究報告，中國國有銀行自2005年以來已向拉美放貸逾七百五十億美元，其中2010年放貸金額超過世界銀行、美洲開發銀行和美國進出口銀行（US Ex-Im Bank）三家的總和。至於直接投資，中國進出口銀行（Export-Import Bank of China）與美洲開發銀行（Inter-American Development Bank）則於2012年3月共同成立十億美元的基金，在拉美地區進行股權投資。中國拉丁美洲學會顧問張家哲對中拉關係有相當傳神的總結，「中國離不開拉美，拉美也離不開中國，已成為拉美無論哪個派別都認可的共識。」
三、拉美轉型
美國原本計畫於2005年成立包括北美、中美及南美的「美洲自由貿易區」（Free Trade Area of the Americas, FTAA），然因該自貿區一旦成立巴西在「南方共同市場」（Mercosur）甚至在南美洲的龍頭地位將受到威脅，故盧拉（Luiz Inácio Lula da Silva）總統不但將美洲自貿區的建立視為「美國兼併拉丁美洲的計畫」，其所屬工黨更支持以公投拒絕加入該自貿區，巴西因此被美國視為「心不甘情不願的伙伴」（The Reluctant Partner）。儘管巴西是二戰期間唯一向歐洲派遣軍隊的拉美國家，但卻未能在戰後的談判中爭得一席之地。
直到二十世紀九○年代，前總統卡多索（Fernando Henrique Cardoso）成功阻止通貨膨脹後，巴西的國際地位開始有所提升。冷戰結束後巴西「大國外交」戰略內容有二，一為強調發展與南美國家的「睦鄰友好關係」，二為發展與世界其他發展中大國的「新興大國關係」。
事實上巴西對美國的經濟依存度自上世紀末已開始下降，「巴西外貿格局發生了重大的變化，其主要貿易伙伴基本形成了美國、歐盟、拉美和亞洲『四足鼎立』的格局。」卡多索不但促成「南方共同市場」的建立、開始尋求聯合國安理會席次，更在自由貿易旗幟下與發展中國家結盟。盧拉自2003年就任總統後推行「南南合作」策略後在全球三十五個國家新設大使館，遍及非洲和加勒比海地區。
巴西利用其經濟優勢不但成為南美經濟的火車頭，更成為區域強權。2009年盧拉總統在「二十國集團峰會」（G-20）前曾盛情招待英國首相布朗（Gordon Brown），但會後盧拉對媒體表示，「這場金融危機乃由藍眼睛白種人的不理性行為所引起，危機之前，他們看似對經濟什麼都懂，現在證明了他們什麼都不懂。」基於以下原因美國想在拉美重建領導地位若無巴西的支持恐難竟全功。在全球油源瀕臨枯竭之際，2008年11月巴西宣布在近海發現大型油田使其石油儲量增加40%，此其一。巴西生質能源技術領先全球，和美國生產的燃料用酒精占全球90%，此其二。自美國金融危機以來，盧拉對開發中國家遭池魚之殃頗多微詞，2008年11月上旬，二十國集團財長和央行行長會議中，巴西以主辦國身分積極聯合中國、印度、俄羅斯爭取更大的發言權，稍後在華府的峰會中盧拉更表示，全球地緣政治已出現新的格局，任何政治、經濟決策，少了二十國集團將不合邏輯，此其三。因此，巴西是美國不可或缺的戰略伙伴。
貳、「權力轉移」理論
本節以「權力轉移」（Power Transition）理論探討本世紀以來拉丁美洲政經情勢變化的原因有三。首先，雖然「權力轉移」理論原屬以研究西方大國間關係為主的「一般性理論」（general theory），但該理論之延伸與擴建卻是從南美洲開始的，因此對拉美區域研究學界具有特殊意義。其實區域研究專家不但可透過對某些特定區域的深入研究修正甚至超越傳統「國際關係」以大國互動為研究對象的偏見，更可藉由和國際關係學者間的學術互補提出具體可行的政策建議。
其次，中國社會科學院「拉美研究在中國」課題組認為政治方面的特點之一是「關注拉美政治發展中的重大理論問題，注重對拉美出現的新理論、新思潮的研究」，從上世紀七○年代的「依附理論」，到近年來委內瑞拉推動的「二十一世紀社會主義」都有相當的研究成果。儘管如此，「中國學界對拉美國際關係理論的探討相對較少」，本章期能對此有所補足。最後，就美、拉關係而言，有人認為「美國與拉丁美洲的關係從來不是平等的關係，而是一種美國主導下的雙邊關係。
最近三十年來，隨著拉美地區危機頻繁發生，特別是隨著世界兩極冷戰格局結束和美國成為唯一的超級大國以後，美拉雙方地位失衡的狀況進一步加深，美拉雙邊關係的非對稱性更加突出。」但也有人認為「拉美外交中的兩重性非常突出。
例如，拉美國家既與美國密切合作，又反對美國的霸權主義政策。」又如，「中拉關係雖然取得了快速的發展，但『中國威脅論』卻在那裡有一定的市場。」本章期能對國際新格局下的拉美情勢變化提供有解釋力的理論。所謂「權力轉移」係由奧根斯基（A.F. Kenneth Organski）於1958年在其所著《世界政治》（World Politics）一書中首次提出，1980年他和古格勒（Jacek Kugler）合著的《戰爭總帳》（War Ledger）一書才算是該理論之完整建構。1996年由古格勒主編之《均勢與戰爭》（Parity and War）明白指出中國因綜合國力不斷提升而逐漸具備對國際現況表達不滿的實力，最終將成為美國霸權的挑戰者。
千禧年出版的《權力轉移：二十一世紀的戰略》（Power Transition: Strategies for the 21st Century）一書更指出，「只要中國大陸繼續對其在國際局勢中所擔任的角色不滿，將是美國唯一潛在的挑戰者。」「權力平衡」理論的假設前提為國際體系是無政府狀態（anarchy），但「權力轉移」認為國際體系是有層級的（hierarchy）。所有的國家都認知這個層級的存在，也了解本身權力在此層級中相對應的關係，此種關係隨著各國國力的消長而產生動態變化。在國際體系的權力金字塔中（如圖1-1），區分為超級強權、強權、次權以及弱權國家，而權力主要是集中在少數超級強權的手中。這說明了各主要國家在全球事務中的相對實力，從來就不是一成不變的。
至上世紀末止，世界主要五大政經「權力中心」包括了美國、中國、日本、歐盟和俄羅斯。 圖1-1 傳統國際權力層級資料來源： 《權力轉移：21世紀的戰略》（Power Transitions: Strategies for the 21st Century），頁7。
「權力轉移」理論認為國際政治權力乃集中於少數國家之手，而戰爭則源自體系內主要國家間綜合國力之差異、成長速度之快慢及對現狀（status quo）之滿意程度。敵對的國家或集團的政治、經濟、軍事等綜合力量呈現均勢（parity）時，戰爭的機率會增加；雙方實力呈現明顯差距時戰爭的可能性降低。發動戰爭者通常為綜合國力較弱但不滿於現狀者，而綜合國力則取決於人口之多寡、政治效率和經濟發展。
在權力轉移的過程中國與國之間會出現相互競爭的情勢，通常主導國際體系的強權企圖維持國際現狀，而崛起的強權則對現況有所不滿。由於挑戰者的國力增強，因此會設法改變現狀。如果防衛者與挑戰者無法協調，衝突就有可能爆發。
因此，「權力轉移」理論是一種動態的架構，透過對國際間階層體系中各國滿意度及對和平與衝突的選擇等作有系統的探討，提供了解國際政治的基本原則。超強（美國）在體系內掌握了最多的資源，並依據本身的利益主導國際趨勢、建立秩序與分配資源。儘管超強權國家扮演支配性角色，但也無法單獨控制其他大國的行動，而是透過「超越」潛在對手的優勢及採取「結盟」的方式來管理國際權力體系，進而繼續維持其超強地位。「權力轉移」理論將挑戰者定義為當其國力達超強權國家的國力80%（含）以上的國家，如果未來出現對現況不滿的挑戰者和其支持者，將會是引發戰爭的導火線。
除了上述全球的權力層級體系之外，此種權力層級也存在於各區域間，也就是在不同的地域會形成各自的區域權力層級，以及擁有各自的超強權、強權、次權和弱權。若將圖1-2的三角形轉換成角錐形，則增加了地理距離的第三構面，例如印度與巴西同屬三角形中的強權國家，但他們因地理上的距離並不會在相同區域階層體系中相互影響。印度在南亞而巴西在南美扮演重要角色，所以它們分別在整個大圓錐體中以不同的小圓錐形式出現（如圖1-2）。 圖1-2 全球及區域體系資料來源： 《權力轉移：21世紀的戰略》（Power Transitions: Strategies for the 21st Century），頁8。
惟這些區域權力層級所形成的體系是受全球權力層級制度的影響；因此，低階者不會跨越區域控制較高的區域層級，且區域層級中的強權國家是受全球層級中強權國家所影響，亦即戰爭可從全球層級擴散到區域層級，但不會由區域層級向上擴散到全球層級，決定區域內戰爭的條件之一是「比鄰」（proximity）。
一、權力動態變化的因素
「權力轉移」理論認為一個國家的權力是由人口（population）、經濟力（economic productivity）和政治力（political capacity）三者作用而成，每一個因素對權力有不同的影響，人口數量在短期內是難以改變的，經濟成長的改變相對較迅速，對權力的影響是中期的，而政治能力則可以在短時間內高度運作並影響國家的權力。
二、人口因素
國家的人口係指能夠提供勞動力及戰鬥力的人數而言，它是成為強權國家的必要條件，如果沒有足夠的人口，一個國家不可能成為強權。政府可藉由經濟手段改變國家的生產力，或藉由政治的控制提升其相對政治能力，但很難由政策來操縱人口成長率，因為人口不可能在短時間內快速變化的。
三、經濟成長
眾多的人口並不代表強大的國力，其人口必須具有相當生產力才能促進經濟成長。經濟成長可增加資本累積，資本成長則反應在國內生產總值（GDP）。但如果人口過多且缺乏政治能力，則國家可能陷入「貧困陷阱」（poverty trap），即生產小於消費。反之，優質的勞動力及政治能力則能促使經濟快速成長。經濟成長通常集中在開發中國家，已開發國家因已達到相對較高水準的資本累積和政治能力，經濟成長力道趨於緩和。
四、政治能力
政治能力係指國家對其國民取得資源的能力。政治上有能力的政府相對地可獲得較多資源，從而擴展其國家權力。經濟發展程度較低的國家，因為個人精力多消耗在求取日常生活所需，要從其中獲取資源較為困難。就國家發展言，在經濟發展程度較低和經濟成長較高的國家之中，國家獲取資源的能力有顯著的不同。在高強度政治控制的國家，能有效動員其潛在人口資源使國家的權力增強。對具有眾多人口和生產力持續改善中的國家而言，相對政治能力為國家權力變化的關鍵變數。
五、「結盟」影響「權力轉移」
由於權力要素的人口和政治力受外界影響甚小，而經濟發展又以「內生成長」為主，故「權力轉移」理論並不重視國際政治上的「結盟」，但金武桑（Woosang Kim）針對「結盟」提出如下的修正。不同的經濟成長導致全球或區域的主要國家間權力分配的變化，藉由工業化、政治現代化、科技發展產生的內部成長導致主要國家間相對能力的變化。國內政經結盟的轉變導致國家利益及對國際現狀的變化。權力的再分配和利益的再定義提供快速成長國家挑戰現狀的機會。他的研究有三項結論：挑戰者的不滿意、對手國間的權力分配和結盟的程度都會提高衝突的可能性；結盟可提升權力，故可減輕或加劇戰爭的風險；透過技巧的結盟或解盟策略，東亞及其他地區的戰爭危機可獲得管理。
六、「權力轉移」適用性的擴張
「權力轉移」理論的分析層次（level of analysis）原屬「國際層次」，但藍基（Douglas Lemke）認為在區域體系或區域次體系也適用。他將南美洲（美洲區域體系之下的次體系）分成大西洋岸（阿根廷、巴西和烏拉圭）、太平洋岸（智利和祕魯）、北方濱海（哥倫比亞、厄瓜多爾和委內瑞拉）和中部國家（玻利維亞和巴拉圭）等四個更小的區域做為分析的單位（unit of analysis）。藍基的研究發現南美洲的和平時期相對較長因為該次區域內的國力很少達到戰爭所需的均勢（parity）。
值得一提的是「權力轉移」理論應用於全球各區域的研究中發現，「均勢」和「不滿意」同時存在比兩者均不存在時戰爭發生的機率大幅提高，以南美地區為例從1.2%提升至11.6%，增加將近十倍（詳見表1-1）。 表1-1 區域性戰爭的機率（%） 強權 非洲 遠東 中東 南美未達均勢、滿意 7.9 0.8 2.2 1.4 1.2 均勢但滿意 14.8 1.5 4.2 2.7 2.3 未達均勢、不滿意 32.0 4.0 10.7 7.1 6.1 均勢且不滿意 48.6 7.8 19.4 13.3 11.6 資料來源： 《權力轉移：21世紀的戰略》（Power Transitions: Strategies for the 21st Century），頁72。當一國的國力提升後，相對地也會希望在全球或區域的階層體系中享有較多的權力。
因此，「權力轉移」理論認為引發戰爭的動機主要來自對權力層級內規範滿意度的變化，而大部分的衝突係由不滿意現況的國家期望提高在權力層級中的地位而發生。位於權力階層體系頂部的國家（如圖1-1），通常因為控制了大多數的財富與權力，並且制訂相關的規則，超級強權相對較滿意現況，因此是現況的捍衛者。以下兩節分別探討小布希和歐巴馬兩位美國總統的拉美外交政策。
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