第一篇 總論
第一章 災難與臺灣災難史
壹、前言
依世界銀行2005年出版的《天然災難熱點：全球風險分析》（Natural Disaster Hotspots: A Global Risk Analysis）（Dilley et al., 2005）報告指出，臺灣是世界上最易受到天然災害衝擊的地方。因為臺灣約有73.1%的人口居住在有3種以上災難可能衝擊的地區。99.1%的土地暴露在2種以上災難可能衝擊的地區，這些地區居住人口高達全臺灣的98.9%。就多重災難對經濟風險的影響來看，臺灣處在高風險區域（percent of total area at risk）的面積高達97%，處在高風險區域的人口群（percent of population in areas at risk）高達總人口的96.6%，這些高風險區域的產值高達國民生產毛額（Percent of GDP in Areas at Risk）的96.5%。臺灣多災多難的原因，首先是臺灣位於亞洲大陸東南邊緣，屬於歐亞大陸板塊與菲律賓海板塊的聚合交界處，為世界上有感地震最多的地區之一；其次，臺灣也位於季風氣候帶與颱風行徑的路線上，每年夏季颱風水患等氣象災害造成的損失極為可觀；第三，其他天然災害如梅雨、寒流、乾旱等也造成臺灣經濟上不小的損失。
Rogge（2003）指出，在21世紀，自然與科技災難造成的痛苦與喪失的風險，必然持續。主要在於人口增加的壓力與全球氣候變遷，全球暖化或長期大氣循環（long-term atmospheric cycles），造成個人、家庭、社區與生態的傷害。許多社區才度過一個災害的救援，馬上又面臨另一個災害的預防。一天之內，一個國家有可能同時面對颶風、旋風、洪水、地震、科技災難。
任何社會幾乎都避免不了遭遇各種災難，不論是人為的，或是天然的。Grossman（1973）指出災難（disaster）是人為或非人為的破壞力量，未預警地對人類常態社會功能產生重大的瓦解性影響。聯合國國際減災策略（International Strategy of Disaster Reduction, ISDR）定義災難是一種自然、人為環境與社會過程間複雜的互動之下，產生顯著地對人類與永續環境的傷害（UN General Assembly, 1989）。聯合國（the UN）指出災難是一種嚴重破壞社會功能，導致廣泛的人類，物質，或環境的損失，而超出受災地區使用自身資源能力因應的。
人為的災難包括戰爭、集體自殺、自殺式攻擊、散播有毒物質、流血鎮壓、大規模毀滅性攻擊、化學爆炸、交通運輸事故等；天然災難（natural disaster）則有地震、水、火、風、旱、蝗、瘟疫、雪崩、冰雹、蟲等災。災難雖可預防，但難以預測。Echterling & Wylie（1999）指出當人類居住在受災環境，自然的威力將引發眾多人民的傷害或死亡；摧毀住家、鄰里，以及整個社區；瓦解社會的經濟、社會、與政治功能。只能透過完善的防災準備以降低損害，或是透過快速有效的救援而使災難傷害降至最低。因此，各國政府除了投下心力於災難預警系統的研發外，無不努力於防災與救災的準備與規劃工作，以降低災難的損害。
Coppola（2011）指出晚近災害的趨勢有以下幾點：1. 受到災害影響的人數增加，2. 因災害死亡人數減少，3. 總的來說災害造成的成本增加，4. 窮國受到災害後果的影響不成比例地高，5. 每年災害發生的次數增加。臺灣也不例外，不只是自然災害沒減少，人為災害越來越多，受到影響的人民也越來越多，災難成本也越來越高。尤其是科技帶來的災害是早年所謂曾經歷的，例如氣爆、塵爆。
災難的發生不只是人員傷亡、農作物損毀、房舍倒塌、交通中斷，還涉及到緊急安置、社區生活重建、災難創傷症候群等問題；災難受害者每每因個人或家庭的生命、財產受到傷害，以及個人經歷到的驚恐而產生各種創傷，包括生理的病變，如胃痛、痙攣、退化、麻木、食慾不振、心臟疾病等；心理的病變，如過度悲傷、憤怒、自責、驚嚇、失眠、退縮、沮喪、自殺、壓抑、焦慮、失業、失學、失依等；以及社會的傷痛，如人際關係疏離、支持體系瓦解、經濟不安全、家庭解組、社區崩潰等。兼顧效率與過程的災難救援可以減少災難帶來的傷害（林萬億，2011）。
反思臺灣的災難管理，過去無數次的災難中，救災人員關心的焦點往往集中在是救人、救財物、清理現場，以及災害慰助金發放上，較忽略災民緊急安置、社區重建、災難創傷症候群的紓解，對災難管理的重要性，更不用說從災難經驗中累積防災、救災的知識。
本文先從災難的性質談起，進而整理臺灣發生過的災難，藉此討論臺灣救災與防災機制的建立。
貳、災難的性質
disaster在臺灣被譯為災害或災難。依我國的「災害防救法」第2條定義災害是指下列災難所造成之禍害：
（一）風災、水災、震災（含土壤液化）、旱災、寒害、土石流災害等天然災害。
（二）火災、爆炸、公用氣體與油料管線、輸電線路災害、礦災、空難、海難、陸上交通事故、森林火災、毒性化學物質災害、生物病原災害、動植物疫災、輻射災害、工業管線災害等災害。
顯示，災害因天然災難與非天然災難而引起。亦即，災害是災難的後果。既然是災難，必然造成重大的人員傷亡、財產損失、作物損毀、環境破壞、生態改變等重大影響。
在災難防救實務上，有幾個概念與災難有關，有時甚至被交互使用，包括：災害、風險、危險、危機、重大災難、脆弱性等，以下分別敘述。
一、災害（hazard）
hazard字源於法文的hasard，一種擲兩顆骰子的賭局，是指機會的意思；或是阿拉伯文的al-zahr，意指死亡。依美國聯邦緊急管理總署（Federal Emergency Management Agency, FEMA）的定義，災害是一種事件（events）或物理條件（physical conditions），潛在地造成死亡、傷害、財產損失、基礎工程破壞、農業損害、環境破壞、商業中斷，或其他形式的傷害或喪失（FEMA, 1997）。一般說來，災害指涉一種潛在的危險（danger）或外部系統或暴露的主體的風險因子（Cardona, 2007）。基本上，災害來自自然的過程或現象，或一種物質或人類活動，可能會導致生命損失、傷害，和其他健康的影響、財產損失、生計和服務的喪失、社會和經濟的破壞，以及環境惡化。其發生機率是在一個特定的時間與既定的區域內，一種潛在的破壞性的自然現象。通常有三個階段：蟄伏期（dormant）、引爆期（armed）、惡化期（active）。例如：船難、飛機失事、森林大火、禽流感、有毒物質外洩等都是災害。
人類生活在無所不在的災害中，包括天然災害（natural hazards）、科技災害（technological hazards）、人為災害（intentional hazards）等（Coppola, 2011）。
（一）天然災害
1. 地質災害（tectonic hazards/ seismic hazards）：最常見的地質災害是地震，及其造成的二度傷害，例如，山崩/滑坡（landslides）、土石流（rockslides/ rockfalls）、雪崩（avalanches），海嘯（tsunamis）等。此外，火山（volcanoes）爆發及其岩漿（mudflows/ lahars）是另一個嚴重的地質災害。
2. 大規模運動災害（mass-movement hazards）：是指非因地質引起的迅速、大規模的物體滑落，或物質膨脹、收縮活動造成的天然災害，最常見的是受到大雨、大雪、雪融、冰融、侵蝕、失去草木植被支撐、地震、火山爆發，或者因於人類活動導致的碎裂運動（debris movement）。常見的大規模運動包括土石流、山崩、土石裂解、雪崩、地層下陷等。
3. 水文災害（hydrologic hazards）：水文造成的災害包括洪水、岸蝕（coastal erosion）、土壤侵蝕（soil erosion）、鹽化（salination）、乾旱、沙漠化（desertification）等。常見的洪水有河川潰堤、豪雨淹水、水壩決堤、海岸侵蝕、沖積扇淹沒等。乾旱是因雨量少造成；沙漠化則可能因自然的雨量減少，或是人類不當、疏於土地管理或動物的壓迫造成。
4. 氣象災害（meteorological hazards）：包括熱帶風暴（tropical cyclones）（形成於東經160度以西的西南太平洋）、暴風（severe cyclonic storm）（形成於北印度洋的風暴）、颶風（hurricane）（形成於北大西洋與換日線以東的東北太平洋、東經160度以東的南太平洋）、颱風（typhoon）（形成於換日線以西的西北太平洋）。此外，季節風（monsoons）、龍捲風（tornadoes）、直線風（straight-line winds）、冰暴（ice storms）、雪暴（snowstorms）、冰雹（hailstorms）、降霜（frost）、酷寒（extreme cold）、酷暑（extreme heat）、風暴（windstorms）、沙塵暴（sandstorms/ duststorms）、野火（wildfires）、雷電風暴（thunderstorms）、大霧（fog）、聖嬰與反聖嬰（El Niño/ La Niña）現象等因氣候變遷造成的天氣災害。
霧霾（Smog）則不是一種自然現象，比較屬於工業災害。當水平風減弱時，不利於大氣汙染物向城區外圍擴展稀釋，容易累積高濃度汙染，再加上發生逆溫現象，汙染物無法對流至高空，就形成霾。而大氣汙染物的來源多樣，例如汽車排放的廢氣、工業排放、道路揚塵、建築施工揚塵、工業粉塵、垃圾焚燒，甚至火山爆發等。1952年12月發生於倫敦的霧霾，自12月5日持續到12月9日。發生的原因包括氣溫低、反氣旋，再加上無風，以及大量燃燒煤炭所產生的空氣汙染，形成了濃重的大霧。霧霾釀成4千人死亡的大災難，並導致10萬人以上受到呼吸道疾病影響。2004年的報告重新評估指出，估計超過12,000人死亡（Bell, Davis & Fletcher, 2004）。
5. 生物或健康相關的災害（biological/health-related hazards）:包括人類流行疾病（human epidemics）、禽畜流行疾病（livestock or animal epidemics）、植物與農業流行疾病（plant and agricultural epidemics）等。
6. 其他天然災害：例如隕石（meteors and meteorites）擊中、中毒、太空氣象、動物攻擊等。
（二）科技災害（technological hazards）
1. 交通災害（transportation hazards）：包括交通基礎建設災難（transportation infrastructure disasters）、飛機失事（airline accidents）、火車事故（rail accidents）、船舶失事（maritime accidents）、道路事故（roadway accidents）。
2. 基礎建設災害（infrastructure hazards）：包括大規模停電、電信系統故障、電腦網路故障、大規模停水、瓦斯管線破裂、水壩失效、食物短缺、公共健康設施過度負荷、經濟失靈等。
3. 工業災害（industrial hazards）:包括危險物質生產與儲存災害、礦災。
（三）火災與建築倒塌
火災是人類社會最常見的因人為疏失或縱火引發的災難，例如森林大火、社區大火、大樓火災、廠房失火等。建築物倒塌則是因為結構設計不良、施工品質不佳，或因地震、土石流造成。
（四）人為災害
1. 戰爭是人為災害中最嚴重的。人歷史上因戰爭而死亡的人數難以估計。即使到今天，世界各地仍然還繼續為了宗教、種族、地盤、資源、權力而征戰不休。
2. 恐怖主義（terrorism）則是另一種可怕的人為災害。戰爭與恐怖主義造成人類傷亡除了傳統爆炸型武器之外，使用大型破壞武器（weapons of mass destruction, WMDs），例如化學、生物、輻射或核能武器的殺傷力更強。
3. 網路恐怖主義（cyberterrorism）是利用駭客攻擊電腦網路，竊取資訊、癱瘓網路系統、盜取銀行存款等。
4. 毒品恐怖主義（narcoterrorism）是利用毒品生產、交易、運送轉取大量資金的，也是造成重大傷亡的禍根。
5. 公民暴動、示威、抗議也可能釀成死傷慘重的災難。
6. 犯罪也是人為災害的之一，例如，校園攻擊、謀殺。
7. 蜂擁（stampedes）是為了逃難、朝拜、搶看明星、搶紅包、搶購物而一擁而上推擠，可能因人擠人、踩死人而造成災害。
8. 複雜緊急狀態（complex emergency）是一種被聯合國特出單獨定義的災難情境，或稱複雜的人道緊急狀態（complex humanitarian emergency, CHE）是指一個國家的人道危機（humanitarian crisis），起因於內部、外部衝突或天然災難，導致政治、社會、經濟與社會情境的迅速崩壞，嚴重損及人口生存與國家因應的能量，需要結合多部門與國際的應變（Wigdel, 2000）。
二、風險（risk）
如同人生難免遭遇災害一樣，人生亦遍佈風險。風險的正面意義是冒險（venture）、機會（opportunity）。阿拉伯文risq是「指任何事務上帝已經賜予你，你將從此獲益。」（Kedal, 1970; 引自Coppola, 2011）這可能是為何有人將風險視為是機會的原因。拉丁文risicum則是指水手試圖繞行避免讓船隻駛入暗礁而擱淺的先發動作。看來拉丁文的風險比較像是與當今災難管理有關連的風險的字源，此時風險偏向負面的描述。
Ansell & Wharton（1992）將風險定義為「風險=似真x後果」（risk=likelihood x consequence）。似真表達一種機率（probabilities）或頻率（frequency）以作為考量分析的參考。後果表示災害造成人民死傷與財產損失的測量。據此，風險表達一種減少災害成真與後果降臨的可能性。如果將災難等同於天然災害，則災害與脆弱性就相有互動關係，據此，Blaikie, Cannon, Davis & Wisner（1994）將風險定義為「風險=災害+脆弱性（risk=hazard + vulnerability）」。
三、脆弱性（vulnerability）
脆弱性來自拉丁字vulnerabilies，意思是受傷害。脆弱性被用來測量一個客體、區域、個人、社區、國家、或其他實體面對災害的後果。脆弱性呈現災難的多面向性（multi-dimensionality），涵蓋整個既定社會情境中的各種關係，組成災難結果的環境力量與過程（Oliver-Smith, 2007）。通常，兩個不同的國家或區域遭受到同樣程度的災難，因為脆弱性的差異，使災難的後果呈現不同的局面（Hewitt, 1997）。例如，2001年1月26日發生於印度古吉拉特（Gujarat）的芮氏7.8-7.9級地震，這是印度自1950年發生8级大地震以來最强烈的一次地震，死亡超過2.5萬人，16.7萬人受傷。一百年前的1906年4月18日美國舊金山也發生一次7.8級強震，當時公布死亡人數為478人，保守估計應該有3000-6000千人喪生，22.5萬至30萬人無家可歸。同樣得兩個地震，印度古吉拉特地震的死亡人數多於舊金山大地震的原因在於脆弱性的差異。即使，一百年前美國舊金山的城市建設差今天很遠，仍比印度古吉拉特的基礎建設好，救災的機制完善。
既然災害相似，災難不同，取決於脆弱性的程度，脆弱性就不只可被研究，也可被測量。Pelling（2001）認為脆弱性由三個要素組成：暴露（exposure）、抵抗（resistance）、復原力（resilience）。暴露是周遭環境與位置；抵抗是人民健康條件與生計；復原力是調適與整備。亦即，減少對自然環境的破壞，增加對災害的減災行動與整備潔可降低脆弱性。一般來說，脆弱性包括四方面：物理、社會、經濟、環境。每一方面都由一組因素組成，且可測量。例如，物理因素包括：植被、土質、地形、坡度、面向、水資源、溼地與分水嶺、瑕疵、氣候等。社會脆弱性因素則是包括宗教、年齡、性別、識字率、健康、政治、安全、人權、政府與治理、社會公平、傳統價值、習慣、文化等（Coppola, 2011）。Pelling（2007）指出都市化與風險是同時演進的。擁擠、規劃不當、過度開發、施工不良、欠缺水土保持、環境破壞、生態失衡、貧富差距、社區意識淡薄、享樂主義、城市治理差等都是都市較常發生天然、人為災難的原因。亦即，都市不只是潛藏環境上的脆弱性，也是具有高度的社會脆弱性。
脆弱性也是一個了解風險的關鍵概念，其企圖打破由來已久西方文化規範中關於人類社會與其環境間關係的全盤科技態度（all-too-technocratic attitudes）。在1970年代以前，西方社會普遍認為災難是一種純粹的物理現象，需大量依賴科技解決；之後，取而代之的是認為災難是人類行動的後果。亦即，災難是社會脆弱性的體現（actualization of social vulnerability）（Lewis, 1999）。
Cannon（1994）更直白地說：「災害是天然的，災難則不是（hazards are natural, disasters are not）」。國際減災策略（ISDR）出版的《與風險共存》（Living with Risk）文件中也指出：「大部分的天然災害也許難以避免，但是災難可免。（While most natural hazards may be inevitable, disaster are not） 」（ISDR, 2004）因為社會過程不同使得每個人暴露在風險的機會不同，有些人容易陷入災難，另一些人則否。而這種不均的現象大量受到該社會權力關係運作的影響。人類與其環境的關係可以從個人、家戶、社區、社會等系統來理解，每一系統都有其脆弱性。社會脆弱性的決定因素部分源於階級、性別與種族複雜的屬性所組成。Wisner（1993）也指出，脆弱的人們處在風險中，並非單純由於他們暴露在災害中，而是由於其身處邊緣性（marginality），導致其生活在長期緊急（permanent emergency）狀態中。邊緣性決定於階級、性別、年齡、種族與身心障礙等多種因素組成。
四、危機（crisis）
危機（crisis）是指因危害事件（hazardous events），或一連串的困難，導致個人、家庭、團體、組織、社區、社會、國家失去平衡而陷入脆弱狀態（vulnerable states）。危機既是危險，也是機會。危機與災難關聯較多在於因災難造成的創傷後壓力疾患（Post-traumatic Stress Disorder, PTSD）的臨床介入與宏觀的危機介入（macro crisis intervention）（Sundet & Mermelstein, 1996）。
五、重大災難（catastrophe）
重大災難是指讓生活在一個社區中的所有或大多數人的基本生活供應中心受到影響，自救已不可能的狀況，例如飢荒、戰爭、核能電廠爆炸。
災難的特性影響社會與心理後果包括災難原因、預測程度、恐懼程度、災難發生位置、損害範圍、資源支持的無限與永續（Regehr, Roberts, & Bober, 2008）。不管是哪一種災難，均有以下特質（Drabek, 1970; 林萬億，2002, 2010a, 2010b, 2011）：
（一）突發性（suddenness）：有些災難發生前有2到3天的預警期，如颱風、颶風、洪水、火山爆發、乾旱。但是，有些災難幾乎無預警期，如地震、化學爆炸、火災、飛機失事、火車相撞等都是突然發生。
（二）不熟悉（unfamiliarity）：人們雖然見識過不少災難，但是它終究不是生活中熟悉的事物。每一次災難發生，往往都帶來新的體驗。
（三）難預料 （unexpectedness）：颱風會不會帶來豪雨？豪雨會不會帶來土石流？土石流會不會經過民宅？雖可預測，但難精準計算。
（四）地區性（highly localized in scope）：災難通常是地區性的，如地震通常隨斷層帶走，水災往往淹沒全河域，海嘯侵襲整個沿海地區。
（五）警報脈絡的變異（warning contexts varied）：在不同地點有不同的生態、法律的警示標準與作法，如墨西哥裔美國人靠口耳相傳，依賴非正式的家庭、朋友等社會網路來傳遞災難資訊，美國白人或黑人則較依賴正式的警報資訊（Fothergill, Maestas & Darlington, 1999）。
無疑地，災難會造成人員傷亡、財產損害、社區瓦解、環境破壞等多重後果。災難發生，涉入者包括受害者（傷亡）及其家屬、目睹者、救災人員，有時還有加害者。每一組人因涉入「人在危機情境中」（person-in-crisis situation）所處的位置不同，而有不同的行為反應。林萬億（2002a, 2002b, 2010a, 2010b）指出：
（一）因個人或家庭的生命、財產、自主、福祉受到威脅的行為反應
（二）對災難的理解不同，行為反應也不同。
（三）早年未解決的困擾，影響當前處理危機的效能。
（四）災難期間受災者的求助與自助意願高。
（五）災難是學習解決問題的方法的最佳時機。
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