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二手徵求有驚喜
解讀政策評估：領導者的決策心法
序
在AI即將襲捲未來的年代，決策者面對世界的鉅變與紛擾，雖然有「大數據」與「厚數據」（thick data）的協助，仍然時刻感到「決策恐慌症候群」，無力於在諸多客觀的政策選項中，做出「正確」或「適當」的決策，所以需要「決策架構」（即心法）的襄助，本書即是為領導者面臨「決策困境」的解套之作。具體而言，本書乃提供給從事政策或方案評估實務與學術工作者閱讀的專書。
本書嘗試從不同的角度介紹評估，確切地說，就是從事政策或方案評估背後涉及的龐大知識體系，包括評估典範、理論、途徑與方法。對有興趣的讀者而言，本書除了引介一些實用的評估方法外，更重要的是，帶入了一些評估方法論和多元評估觀點的闡述，而其宗旨無非是在評估這個傳統公共政策課題上，協助讀者建立更為系統而完整的知識架構。
評估是對一項政策、方案、服務或活動結果的系統性評價，運用科學程序，就特定行動產生特定結果的方式和程度，累積可靠和有效的證據。這背後蘊含著不同的認識論典範、評估理論、途徑和方法。對照而言，近年來，包括臺灣在內許多國家的政策話語，明顯地轉向所謂的「循證政策」（evidence-based policy）。這項知識倡議主張「證據」，應建立在自然科學的理性基礎上，聽起來其實十分有道理。對循證政策之追求，無非是基於這樣一個前提：政策決策應更好地以現有證據為依據，並應包括理性分析（如調查法、成本效益分析、實驗法），此乃基於系統證據的政策被認為會產生更好的結果。簡單地說，這股循證政策的熱潮，力求促進對政策和方案選擇的嚴格分析，以提高決策品質，從而改善政府機關的問題解決或服務提供之能力。
在此脈絡底下，支持者遂提倡在社會科學中產生證據的科學方法，俾使決策過程更為現代化。弔詭的是，學界卻出現了另一種聲音：社會科學中的這種技術∕工具方法，真的能夠建立適當的知識以改進政府的決策作為嗎？對本書而言，這背後其實存在著一些固有的方法論和認識論問題，也就是說，循證評估面臨著理解社會世界的難題與挑戰。因此，批評者警告說，「什麼是有效的」證據概念泰半是短視的，蓋其對「證據」的定義是科學的和機械的，操作上是選擇過的（如方便實證的）；從社會科學的角度來看，這恐怕太過狹隘！不僅如此，循證政策之深切期望，與現實政治決策世界中典型的理性過程之實際局限性，兩者之間形成強烈對比；無庸贅言，後者之特點是庸俗的、討價還價的，以及多元利害關係人價值觀和利益的相互作用。是以，循證評估漠視了其他具有正當性的利害關係人之世界觀，導致吾人知覺戲劇性簡化、政策處理方面臨某種缺陷。此等科學方法的使用最終會產生爭議，而非解決爭議，更糟糕的是，亦可能腐蝕參與其中行動者的制度性信任。
進一步地說，將證據和公共政策進行重度連結，我們恐怕無法跳脫哲學家David Hume關於不能從「是」中做出「應該」的洞見。證據本身所披露的事實，無論是多麼地令人信服，理當根據個人和社會規範進行評價和應用，亦即藉由個人和社區的價值判斷對相關證據進行測試，以確定可接受和期望的程度與內容。就此而論，政府在制定政策時無視科學證據是一種錯誤，但全然倚賴科學證據並以此為藉口無視潛在利害關係人的心聲，同樣也是一種錯誤。
這意味著加強公眾對話，並支持將證據和理解轉化為有效行動所必需的民主程序，才是政策或方案評估的正道。也許我們可以這麼說，評估必須考慮科學，卻不是一門純粹的科學，更多的是藝術的本質。評估者需要蒐集並尊重證據，但還需要對個人責任和民主參與作出深刻的承諾。無怪乎，在第四代評估之後，有一批研究者主張政策評估應轉向社會建構主義典範。在這種新的意識形態中，行動研究遂成為一種有用的評估工具，它可以在評估的理論和實踐之間，以及在研究者和所有利害關係人之間建立一種特定的關係，從而進行更具建設性的對話與學習，以改善公共決策過程。
社會科學界不時會浮現一些新的倡議、觀點與方法，表露時代背景下特定學術社群的反思和主張，政策評估領域亦同，這是學術進步的來源，對知識生產而言，當然是一件好事。本書之所以取名為「『解讀』政策評估」，顧名思義，就是閱畢本書之後，讀者得以建立更好的知識體系，從而對於一些學界流行的語彙，或政界美麗的文宣，能夠尊重、欣賞，但不盲從。評估工作者若能如此，其服務的機關（構）方能建立更高的公信力，同時，這個領域前輩所倡議的政策民主化理念，也能因此提早到來。作者深刻地體會到：法無定法。畢竟，我們要克服「技術趨光主義」（tool tropism）的魔咒，就不能只是停留在「書齋論劍」、「校園左派」的故紙堆中空談，惟有直指公共政策內在邏輯，與評析決策各種價值衝突脈絡，方得有助於有識之士對「決策情境」的釐清，也能有益於領導者秉其「決策心法」，造福世界！
本書看似理論盈野，實則機鋒遍佈，書生試劍，仍待海內外方家之斧正。是為序。
江明修
曾冠球
於己亥年甲戌月
2019年10月
指南山城
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