被科技綁架的智慧城市

一、緒論：智慧城市的盲點――科技有色眼鏡（節選）

二〇一六年，《波士頓環球報》（Boston Globe）刊登了一篇報導，標題道出了各地城市駕駛的共同夢想：「向交通號誌說再見。」 當然，波士頓並沒有突然撤除城裡的所有交通號誌，但這項變革已經近在眼前：麻省理工學院（Massachusetts Institute of Technology，簡稱「MIT」）的研究人員已經設計出嶄新的「智慧十字路口」 ，可以讓駛進的自駕車流順暢切入，並且毫無阻礙地通過十字路口。 一旦這種新技術布署完成，塞車將會成為歷史的灰燼，而這些未來街道的模擬似乎預示著新紀元的黎明，先進科技將能有效緩解長期困擾都市的交通問題。
然而，MIT所設計的數學模型和模擬仍有不足之處：人群。他們的城市街道中除了車流之外，沒有任何生命體存在，而這項缺失之所以特別值得一提，是因為MIT模型核心中的十字路口其實是波士頓市中心最繁忙的行人和運輸要道，也是全美國最適合步行的地點之一。 沒有人喜歡交通阻塞，但是如果必須要讓人群從街道上消失，才能解決交通問題，那麼我們究竟是準備打造出什麼樣的都市？
除了這些MIT研究員以外，更有前仆後繼的研究團隊期待科技突破可以為都市帶來明顯好處。每一項提案聽起來都很有雄心壯志，但只要稍微瞭解一下這些未來模型和烏托邦願景，令人感到擔憂的情景就會浮現。
想想看「預測性警務」（predictive policing）：這種機器學習演算法可以分析過往犯罪模式，並且預測下一次犯行發生的時間和地點。許多人認為，掌握這些資訊之後，員警可以有效率地預防犯罪和保障社區安全。預測性警務演算法似乎能提供客觀且科學的方法，讓有限的警力資源發揮最大效益，而過去十年來，美國各地的警察部門都已經採用相關軟體，更有警官高呼這項技術可以協助「我們以更有智慧的方式打擊犯罪」 。
然而這些演算法有黑暗的一面：用於預測的資訊充滿了種族偏見。這些資料所代表的，並不是所有犯罪發生地點的客觀事實，而是警察發現罪行並予以起訴的地點，而且這些資訊反映出警方對於不同社區有差別待遇。在仰賴這些資料的情況下，預測性警務軟體會高估少數族群居住地區的犯罪發生率，並低估白人居住地區的犯罪發生率，因此根據這些預測採取行動，更會加劇警方既有的執法不公問題。沒有人希望犯罪事件發生，但如果預防犯罪意味著延續歧視執法，那麼我們究竟是準備打造出什麼樣的都市？
再想想另一個事件，二〇一六年，紐約市用數位服務亭取代了數千台公共電話，打造出全球最大型且最快速的免費公共Wi-Fi網路。 這些統一稱為LinkNYC的服務亭也能提供免費的國內通話服務、USB充電埠以及互動式地圖，另一項額外的好處是，這些服務亭完全不需花費任何公帑。LinkNYC的設置確實突顯出所有城市對於普及高速網路使用的需求。
同樣地，這項新科技應該要加註警語。LinkNYC服務亭並不是紐約市負責的公共服務，真正擁有並營運這項服務的是Sidewalk Labs，也就是Google母公司Alphabet的另一家子公司。因此，這些服務亭實際的資金來源並不令人意外：Sidewalk Labs會透過這項服務蒐集所有使用者的資料，並且利用這些資料產出目標式廣告。連線到公共Wi- Fi網路所付出的代價，其實就是將所在地點和行為等個人資料提供給私人公司。人人都想享有更好的公共服務，但如果設置這些服務，就等於讓企業的監視節點遍布都會中心，那麼我們究竟是準備打造出什麼樣的都市？
以上每一個事件都在指向相同的趨勢，也就是奠基於新科技的新型態都市正在崛起：「智慧城市」。本書將會探討為何將科技應用在都市中往往會造成反效果，而我們又必須採取什麼行動，才能確保這些科技有助於打造更公平正義的未來都會。

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二、建設宜居城市：自駕車的限制與危險（節選）

二〇一四年，當史蒂芬．伯克利（Steve Buckley）首次看到Google自駕車的相片，他開始憂慮起未來。
伯克利這一生都「對於能在國內輕鬆四處旅行感到著迷不已」，十三歲時，他已經造訪過四十九個州。伯克利追隨心中對旅行的熱情，在交通服務領域展開職業生涯：先是參與賓夕法尼亞州（Pennsylvania）和馬里蘭州（Maryland）高速公路的設計，接著又在費城（Philadelphia）擔任交通署長，現在則是位居多倫多市政府交通服務處處長一職。儘管伯克利長年關注自駕車（autonomous vehicles，簡稱「AV」）的發展，仍「對此一直抱持懷疑態度」，因為他認為其中的技術挑戰「難以克服」。
不過，當伯克利看到Google自駕車的相片，他隨即意識到自駕車即將進入多倫多，當然還有其他所有城市，而且這些車輛將會徹底改變都市生活。「我們很快就發現這不只是交通問題，」伯克利指出：「如果Google一夜之間在我們的街上丟了一萬台這種車子會發生什麼事？我們又該怎麼處理？」
伯克利對於新交通科技的破壞性潛力並不陌生，早在二〇一四年，他就已經在評估如何因應隨需交通服務Uber，當時這項服務在違背地方法規的情況下開始在多倫多營運。和多數城市一樣，多倫多並沒有提出任何計畫來評估、管理或規範Uber，再加上Uber是以創新的方式利用科技來提供載客服務，市政府也不太確定可以或應該施行哪些法規。於是，在Uber迅速擴展營運範圍的同時，多倫多只能苦苦追趕。
萊恩．蘭尼恩（Ryan Lanyon）是伯克利在多倫多市政府交通服務處的同事，他觀察到Uber是如何帶來革新，並且意識到「自駕車可能會帶來更大規模的破壞力」。蘭尼恩表示，未來自駕車真正上路的時候：「我們不能再像這樣慢半拍，我們一定要預先做好準備。」
伯克利和蘭尼恩在二〇一六年成立了自駕車工作小組（Automated Vehicles Working Group），目的是讓部門主管和市政府員工瞭解自駕車的潛在衝擊。他們從看似簡單問題著手：汽車自動化可以為多倫多帶來什麼？結果大部分成員都抱持樂觀態度，認為自駕車有近乎無限的潛力讓城市變得更好。
首先，汽車自動化可以大幅提升汽車安全性。二〇一五年，美國因為車禍受傷的人數有將近兩百五十萬，而車禍死亡人數超過三萬五千人。行車意外發生的原因有九成四是人為疏失：在二〇一五年，幾乎三分之一的車禍死亡人數是和酒駕有關；其他一成的死亡車禍則是因為分心駕駛。 自駕車並不會喝醉、分心或疲勞，因此有望杜絕駕車的潛在危險。美國獨立調查機構「Eno交通中心」（Eno Center for Transportation）的分析指出，如果美國有九成的車輛是自駕車，每年將可以減少四百二十萬次車禍，車禍死亡人數也會減少兩萬一千七百人，等於是每天可以拯救六十條生命。
自駕車也可以大幅提升旅行的速度，相較於人類駕駛，自駕車的感知、連線和反應能力都略勝一籌，因此不需要大幅的技術突破也能達到高速旅行的目標。Eno中心估計，在自駕車市佔率達到九成的情況下，道路容量將會加倍，而阻塞狀況則會下降多達六成。 一家大型汽車零件製造商的技術長曾宣稱：「如果所有車輛都能彼此通訊，交通車流會出奇地順暢：絕對不會塞車。」 由於自駕車能緩解交通阻塞的程度如此之驚人，都市設計師坎德爾．鮑姆加德納（Kinder Baumgardner）甚至稱之為「預知交通工具」（clairvoyant vehicles）。
自駕車具備優越的感知能力以及經過強化通訊能力，能與都市基礎建設交換資訊，因此甚至有可能幫助城市擺脫難纏的都市交通指標：紅燈。「想像看看沒有交通號誌的城市，每個車道的車輛都能切換和合流自如，讓十字路口的交通順暢流通，這樣的未來願景正在變為現實。」麻省理工學院的感知城市實驗室（Senseable City Lab）如此宣稱。 麻省理工學院的研究人員建議，如果用智慧十字路口取代傳統十字路口這種「天然的交通阻塞點」，作為城市車流的「樂團指揮」，城市就能擁有雙倍的道路容量，並且大幅降低交通延遲。
自駕車帶來的影響也包括徹底改變都市設計，鮑姆加德納的預測是：「隨著車速提升，城市再也不需要那麼多車道，很多高速公路車道將會停用。」 自駕車能大幅減少城市內的停車需求，更是一項令人期待的好處，由於汽車可以自動駕駛，將來可能再也不需要整天都把車輛停放在市中心路邊或停車場。取而代之的是，自駕車可以把乘客送到辦公室前，接著再迅速駛離去接送另一名乘客，或是把自己停放在遠處。根據Audi「都市未來計畫」（Urban Futures Initiatives）經理的說法：「停車地點會轉移到室內和遠離市中心之處，因此我們會有更多室外場地和空間可以用來開發和設置公共空間。」
自駕車可以進一步帶來的益處包括減輕人類駕駛的負擔，為目前無法使用大眾運輸或無法開車的廣大人口提供移動能力，駕照也許不會再是導致長者、身障人士和兒童無法移動的阻礙。舉例來說，二〇一七年的報告結論指出，自駕車可以幫助兩百萬名身障人口取得工作機會，也可以協助四百三十萬人前往看診。 此外，由於人類再也不需要負責駕駛，待在車內的時間可以重新用作他途，例如早晨的通勤時間可以用來查看電子郵件、讀報紙或看電視。
考量到這些可預期的益處，各界自然對自駕車改善城市的效果抱持極其樂觀的態度。二〇一三年，金融公司摩根士丹利（Morgan Stanley）的報告預測，自駕車普及的世界有可能會在二〇三〇年實現，而且將會是個「烏托邦社會」。
這聽起來很美妙，不過這種美好展望我們以前就聽過了。一九三〇年代所預想的「汽車時代」是「沒有車禍、阻塞或延遲的汽車千禧新紀元」； 在一九三九年於紐約市舉辦的世界博覽會（World’s Fair），特別展示了通用汽車（General Motors）贊助的「夢想」之作：「未來世界」（Futurama），呈現出未來具有「更高效率」的「現代交通系統」將可以實現「無交通阻塞」和「更理想的生活方式」。
在都市交通方面，我們已經等待新科技提供解方等了一世紀，就如同上個世紀的城市是依照「未來世界」的形象打造，因而導致高速公路阻塞，行人和大眾運輸設施遭到排擠，當今的城市也可能會發展成以最佳化自駕車車流為重的環境。
伯克利和蘭尼恩在評估自駕車對於多倫多的潛在衝擊時，必須設想看似無止境的糾結問題和情境。確實，每一座城市都必須處理這個龐大的任務：判斷未來的汽車會如何影響城市，然而市政府最重要的責任並不是預測未來的科技，然後希望能獲得最好的結果，而是要透過審慎運用科技來打造城市的未來。

一、緒論：智慧城市的盲點――科技有色眼鏡（節選）

二〇一六年，《波士頓環球報》（Boston Globe）刊登了一篇報導，標題道出了各地城市駕駛的共同夢想：「向交通號誌說再見。」 當然，波士頓並沒有突然撤除城裡的所有交通號誌，但這項變革已經近在眼前：麻省理工學院（Massachusetts Institute of Technology，簡稱「MIT」）的研究人員已經設計出嶄新的「智慧十字路口」 ，可以讓駛進的自駕車流順暢切入，並且毫無阻礙地通過十字路口。 一旦這種新技術布署完成，塞車將會成為歷史的灰燼，而這些未來街道的模擬似乎預示著新紀元的黎明，先...

【推薦序】
序言

「智慧城市」的時代來臨了！只是，我們根本不清楚這是什麼意思，至少可以確定的是，我們還沒搞清楚。
──〈波士頓智慧城市教戰守則〉（The Boston Smart City Playbook），二○一六年

我在二○一四年到二○一八年擔任波士頓市首席資訊長，期間聽過許多「智慧城市」科技公司的行銷說詞。其中比較令人印象深刻的，是兩家財富美國五百強（Fortune 500，譯注：《財富》雜誌每年評選的全美最大五百家公司排行榜）企業聯手合作，推出可以裝設在路燈頂端的連線裝置，讓全波士頓數萬個地點都能具備攝影機、感應器和運算功能。

就如同大多數的智慧城市產品，這項裝置號稱是可以蒐集多種資料的「平台」，只要搭配合適的分析模型，就能幫助我們進行多項改善，包括交通車流、公共安全和市政服務效率。
有位同事向前來的廠商提問，有沒有哪一項益處是已經實現的，結果其中一位公司部門主管一臉熱切地回答：「這就是最讓人期待的部分：我們提供平台和資料，這樣你們就能找出各種方法來從中找出價值。」最讓人驚訝的是價格，我們得知單是每年的服務費，就幾乎等同於市政府花在除雪和收垃圾的費用。我絕對不會隨隨便便就把這個提案送到市長辦公室。
這樣的經驗突顯出智慧城市的概念存在著常見的隔閡：企業看到了各種可能性（以及金錢），而市政府員工卻看到棘手的財務交易，以及將科技轉換為真正的公共價值所需的複雜過程。此外，這也顯現出眾人是用完全不同的觀點，來看待城市所面對的挑戰。對於科技專家來說，城市集結了各種需要直接且最佳解決方案的問題，因此，越多資料和運算能力就越有助於解決問題，畢竟讓交通車流更順暢，並且更有效率地提供服務，不就是大家的共識嗎？

但是對於在前線的員工來說，「更順暢」和「更有效率」這些詞彙不過是問題的冰山一角，真正難解的是市政府和市民之間的利益競爭和價值衝突。即便是改善交通如此簡單的概念，一經分析馬上就會變成涉及優先順序和不同觀點的棘手問題：我們是否該在巴士接近十字路口時讓燈號自動切換成綠燈，就算這樣做會影響其他駕駛的車速？零售商店把路邊停車位規劃成Uber上車區的做法公平嗎？如果預測性交通號誌定時可以加速交通車流，但是會導致馬路對行人和自行車騎士比較危險，我們應該要採用這項技術嗎？這些都不是技術問題，再多的感測器資料也無法提供正確答案。

我在經營自行創立的科技公司十年之後，進入波士頓市政府工作，我很快發現以「我們可不可以只要……」開頭的句子，經常是我說錯話的前兆。長年努力解決特定問題的同僚經常向我解釋，問題核心其實牽涉到複雜的政治和結構性挑戰，但表面上看來卻只要用一點科技魔法就能克服。忽視價值和利益交換這類深層問題，而偏好簡化問題、解決導向的方法，這種傾向正是許多科技專家的盲點。

《被科技綁架的智慧城市》一書深入探討將科技解決方案應用在以人為中心的都市管理領域時，所面臨的機會與挑戰。班．格林清楚陳述了新科技可以為城市建構出多麼美好的理想，同時也正視應用科技可能帶來的複雜和難解問題。班摒棄了許多智慧城市概念背後以科技為中心的思維，提醒我們如何避開用看似簡單的方法，解決棘手問題的陷阱。
班也為政府內部落實科技的員工設想了新的角色，這也是他在波士頓市政府服務期間對自己的要求。在我管理的創新與科技部門團隊擔任資料科學家時，班就是個對創新深思熟慮的合作夥伴，他深知其重要性，也明白這對市民會造成哪些棘手而複雜的衝擊。不論是擴大公共Wi-Fi或是修繕人行道等議題，班都曾協助市政府在應用嶄新科技的同時，細心照顧到各社區重視的價值和優先順序。他在市政府部門的實務工作中，成功破解了錯誤的假象，包括僅止於表面上的最佳化技術，以及沒有權衡利弊的改善方案。

班具備深厚的資料科學專業技能，因此曾支援波士頓緊急醫療服務（Boston Emergency Medical Services，簡稱「EMS」），協助處理救護車反應時間過長的難解問題。他的方法是進行調查，分析關於使用趨勢、電話通報類型和救護車布局，而最關鍵的是，他和EMS的領導階層以及現場醫護人員建立了良好關係。救護車隨行人員不僅能以人性化的方式回報病患情況，也能協助詮釋可能影響到反應時間的因子。在建構資料模型的過程中，同時參考醫療人員的意見，由於他們的工作正是這些資料所代表的內容，模型產出了一些相當有效的分析結果。
班成功找出救護車無法滿足緊急照護需求的原因和地點，而他的全面周到的分析結果，也突顯出EMS服務模型需要改善之處。有大量的救護車使用時間是耗費在與醫療無關的緊急電話通報，例如，通報者無家可歸、藥物成癮或兩者皆是，因此，EMS第一線人員實際上是在扮演社會服務提供者的角色，儘管這也是很重要的工作，這項責任卻不該落在配備完整的救護車醫療人員身上。

班採用的方法是以人為中心，並且需要協同合作，於是催生出專門處理藥物濫用的EMS社區援助團隊（Community Assistance Team），還有擴大服務範圍的工作人員，可以為深陷危機的市民媒合社會服務。如此一來，經過特殊訓練和擁有特定資源的第一線人員，就能提供品質更好的照護和支援，同時也能讓救護車團隊有時間可以處理真正需要這些技能和設備協助的通報案件。

《被科技綁架的智慧城市》的主旨在於破解迷思，並非只要神通廣大的都市創新者利用破壞性科技，就能如同施展魔法般地輕鬆改造城市。本書不僅提出了警告，也為智慧城市相關產業提供了指引：唯有結合深厚的科技專業和周全的方案設計，並且正視都市中所有成員的複雜性和衝突，科技專家才能真正發揮正向的影響力。至於我們這些抱持樂觀態度，認為科技有潛力能為長年未解的都市問題帶來新解方的讀者，這本書則提供了值得參考的新觀點和周全的未來展望。

賈莎．富蘭克林｜賀智（Jascha Franklin-Hodge）
前波士頓市資訊長
Blue State Digital共同創辦人

【推薦序】
序言

「智慧城市」的時代來臨了！只是，我們根本不清楚這是什麼意思，至少可以確定的是，我們還沒搞清楚。
──〈波士頓智慧城市教戰守則〉（The Boston Smart City Playbook），二○一六年

我在二○一四年到二○一八年擔任波士頓市首席資訊長，期間聽過許多「智慧城市」科技公司的行銷說詞。其中比較令人印象深刻的，是兩家財富美國五百強（Fortune 500，譯注：《財富》雜誌每年評選的全美最大五百家公司排行榜）企業聯手合作，推出可以裝設在路燈頂端的連線裝置，讓全波士頓數萬個地點都能具備攝影機、感應器和運算...

序言
謝辭

一、緒論：智慧城市的盲點――科技有色眼鏡
二、建設宜居城市：自駕車的限制與危險
三、鍛造民主城市：科技有色眼鏡下的民主與政治參與困境
四、維護公正城市：隱藏在機器學習演算法下的歧視與偏見
五、建設負責城市：侵犯民眾的隱私和自主權
六、打造創新城市：市政府內部技術與非技術部門的交互影響
七、結論：探索「適宜智慧城市」的架構與未來發展

序言
謝辭

一、緒論：智慧城市的盲點――科技有色眼鏡
二、建設宜居城市：自駕車的限制與危險
三、鍛造民主城市：科技有色眼鏡下的民主與政治參與困境
四、維護公正城市：隱藏在機器學習演算法下的歧視與偏見
五、建設負責城市：侵犯民眾的隱私和自主權
六、打造創新城市：市政府內部技術與非技術部門的交互影響
七、結論：探索「適宜智慧城市」的架構與未來發展