地方自治與地方再生

前言：改革制度，地方才能再生

目前台灣正陷於以台北看台灣的短視局面。由於長期對於基層民意代表及地方自治事務的汙名化與無視，台灣政治學術界對於國際地方自治制度的比較研究資料並不多，對於中央與地方的財政收支劃分的比較制度的研究也非常少，而國人對於地方治理制度的重要性的關心程度也不高。而導致馬英九總統時代推動六都（直轄市）制度時，不但漠視直轄市在國際地方治理制度上正是獨裁威權國家的代表性體制（例如韓國民主化後，已正式廢止直轄市制度）；而且升格直轄市的城鄉混合型的縣區，馬政府竟然未經公開廣泛審慎的研究討論，而裁定以小面積而高度都會型的台北市的現狀治理模式，而輕率的套用在其他廣域面積城鄉混合型的五都上，而導致台灣五都原有 121 個鄉鎭市的地方自治法人資格被廢除，改為派出機關，停止 121 個基層鄉鎮市區的地方自治公職選舉。這樣的重大地方治理模式的變更，竟然不需要當地鄉鎮市區公民（在地的主人翁）的公民投票同意，即輕率的以中央政府的行政命令取消鄉鎮市改為區，並取消鄉鎮市區的地方自治法人資格，改為市政府的派出機關。區長改為官派，取消代表會。

這個制度已經實施了七年多，其影響情形不但造成地方聲音無法受到重視，連帶造成地方的政治與經濟、社會的加速崩壞。然而 2016 年小英政府執政後，不但陌視 121 個鄉鎮市自治法人廢止，反而要將其他 13 個縣的 198 鄉鎮市也要一起廢止地方自治。

當前的鄉鎮市區地方經濟社會的衰退，正在步日本的後塵，許多地方也面臨了滅村的問題，而為社會各界關注。今年（2018 年）五月行政院長賴清德就召開地方創生會報，學習日本安倍內閣的地方創生政策，表示將要推動地方創生政策，來促進島內移民、都市減壓，並且將會把 2019 年定位為地方創生元年。

中央主政者有留意到地方崩壞問題固然值得肯定，但地方創生並不是一個全新的政策，其實過去的社區總體營造、一鄉一特產，與地方創生是有相同的核心概念。過去的社區總體營造，雖然有許多成功案例，但總體而言的確是大部分不能算是成功的，而且往往沒有政府的補助就熄火了，而無法持續性。但這個原因到底是什麼？

本書其實就是要回答這個問題，我們認為無論是社區營 造、地方再生或地方創生，都跟地方自治體制密切相關，但過去推動社區總體營造卻完全閉著眼睛不探討地方治理體制。本書希望探討的，就是如何從國際地方自治體制的比較研究及中央與地方的財政收支制度的比較制度，與台灣的地方治理體制作比較研究，並針對當前臺灣地方治理弊端缺失問題，提出改革方案。從根本體制設計上，讓地方自動產生地方再生的根本動能，而由下而上推動社會的再生。

在台灣面對此種大規模地方崩壞的危機之下，台灣極需要一本專門著作分析當前台灣在地方政治制度扭曲下導致的危機，更需要引進先進國家的成功運作案例，作為改革的佐證與需要。

以下是本書準備探討的問題：

一、在地經濟與草根民主：
台灣推動一鄉一特產、社區總體營造已經二、三十年，雖略有成效，但效果仍然有限，而且沒有政府補助，往往就政亡人息。馬政府時代力推農村再生，有一些成果，但對於地方經濟永續發展的幫助也是有限。蔡英文 2012 參選總統曾提出「在地經濟」的概念，也頗受到重視，但 2016 她就職總統前後，就沒有在討論此議題；最近行政院長賴清德也引進國外「地方創生」的概念，但如何操作？恐怕也會跟以前一樣，只是淪為政府一時的政策口號。

這本書主要探討的主題是：無論是在地經濟、社區營造、地方創生、一鄉一品，其實最關鍵的是最基層的地方政府：亦即「鄉鎮市區」級的地方政府。

由於村里的規模無論人口及資源畢竟太小，不足以發揮其經濟規模，但過去中央政府文化部的社區營造政策局限在村里社區，面積資源均不足；而且過度集中文化面向，而非產業及就業面向，對於人才下鄉或留住青年人才在地就業發展，效益不彰。同樣的問題也發生在農村社區更新，只重視硬體建設，而缺乏永續性的產業及就業規劃。

二、鄉鎮市地方自治體質攸關在地經濟發展與否？
而且區域性產業特色的規劃，過去鄉鎮市區的規模及資源雖然適中，但由於我國地方自治制度，中央權力下放不足，縣市權力也沒有下放到鄉鎮市區，而導致鄉鎮市區的權能、人才、資源不足，只能扮演向上級反映爭取的角色。

另外台灣長期因為地方選舉買票黑金政治，所以社區總體營造這種具有較高理想性的政策，就往往刻意忽視鄉鎮市區公所應該扮演的重要關鍵角色。而歷年鄉鎮市長及代表的選舉制度也被認為是選舉買票、黑金、綁樁，不但選舉花費驚人，而且耗費時間很大，所以人才及有成就的人都不願易投入參與， 形成地方派系分贓的政治文化。目前這樣的選舉制度被認為對推動地方經濟發展的效益，並不如預期，而多所批判。

三、六都政策廢止 115 個鄉鎮市地方自治：
由於地方鄉鎮市長及代表選舉黑金問題，所以 1996 年國民黨李登輝總統及民進黨許信良主席，兩黨協商的國發會結論同意廢除鄉鎮市地方自治，改為官派。但後來國民黨不敢廢，第一次政黨淪替後，阿扁總統也不敢推。但到了馬英九總統執政時，因推動台北縣及台中縣市合併升格直轄市，而產生的六都政策，卻藉著六都升格，將「小面積人口密集都會型」直轄市的台北市治理型式，套用在十倍大的「大面積城鄉混合型」直轄市上，而導致 115 個鄉鎮市地方自治體被廢止，而改為派出機關。

六都實踐七年多的經驗，導致都內城鄉差距加劇擴大，而且服務效能降低、官僚化，鄉鎮地區的在地經濟加惡化，人口流失加劇！

四、 其他 13 個縣 198 鄉鎮市是否應廢止地方自治而改為官派？
一個小小的台灣卻有六都，人口 70%以上居住在六都， 對其他 16 個縣市的確造成所謂「都縣不平權」的批評，因而其他 13 縣就有要求比照六都，將一般 13 個縣的鄉鎮市地方自治廢止的呼聲。

但台灣的地方自治體制究竟是只要一級制地方自治體就好？抑制至少應該維持過去直轄市、縣市及鄉鎮市區的二級制地方自治體，國內學術界尚缺乏有系統的國際比較地方自治體制的研究，可以供政府及社會討論作參考。2009 年馬英九前總統做六都的決策時，也沒有徹底要求幕僚作國際比較制度的研究，而作出背離國際地方自治基本精神的決策。如今民進黨也正循著馬英九錯誤的決策軌跡，要強硬廢止 13 縣 198 個鄉鎮市的地方自治。

這本書希望提供各國的地方自治體制介紹，作為國際比較研究的基礎，希望作為未來關心此一問題之社會各界討論的基礎，也作為政府決策的參考！

五、重建草根民主、振興在地經濟：
這本書建立在國際比較地方自治體制的基礎，來探討台灣合理的地方自治體制外；其實也進一步檢討台灣過去地方選舉制度買票、黑道介入地方政治、綁樁等黑金政治體制、地方派系分贓的缺失，造成劣幣驅逐良幣，這些缺失如何透過比較制度研究，而找到不會買票、選舉成本較低、也較能鼓勵公民參與，比較容易讓年輕人及熱心人士參政的選舉制度，讓大家的心力投注在地方經濟振興、社區總體營造、地方創生等有助於在地就業的核心事務。除了這個之外，從國際比較地方自治制度，我們也找出如何下放權力給地方鄉鎮市區及下放給縣市政府，讓地方政府更有權能及財源，而可以更有效的在地方就地解決地方發展的問題。這就是活化第一線的在地政府，活化在地的活力，振興在地經濟、文化、教育、社福。

六、解構中央集權集錢體制，應採取地方分稅制：
目前地方在地經濟發展不佳，地方政府縱使有心推動地方社區總體營造、地方創生，也往往苦無經費，而且許多政府的權力過度的中央集權，所以要推動在地經濟、社區總體營造、地方創生，不能只有中央政府帶頭搖旗吶喊，而必需各級地方政府及在地民間團體一起動起來，才能發揮效果。所以如何解構目前「中央集權集錢」的體制，賦予地方更大的權能及資源，才是地方創生振興在地經濟的根本之道。

七、這本書也同時探討行政村里及自然村、自然聚落、街坊的關係，如何保持自然村、聚落、街坊的歷史傳承及發展，以及如何治理的模式？如何解決此一問題，其實只要回復到有地方自治體才有地方自治選舉的根本原則。由於村、里並非地方自治體，應該恢復為純粹民間地域性公益性團體的定位
才適當。

八、這本書也從比較地方自治體制來探討特種地方自治體，例如「河川流域自治議會」以及最近爭議甚大的「農田水利會」自治法人制度，以解決長期被中央集權壟斷的主要河川流域長期淤積淹水的災難。我認為應該回歸以專業農漁民為主體的農漁會，並恢復股金制、事業體的基本體制，有盈虧分配的績效導向體制。沒有地方政治體制的改革，地方創生恐將淪為「新瓶裝舊酒」的口號政治。

九、本書對於當前台灣地方自治也提出了改革方案，包括如何改革地方政治體制？如何改革目前買票黑金文化？最好的方案是學習歐陸的制度：
1. 政黨比例選舉制度：
把地方選舉制度改為全政黨比例代表制，如此才能杜絕買票，而且可以大幅降低選舉成本，及避免綁樁文化， 才能徹底杜絕黑金政治。如此才能鼓勵人才投入地方公共事務及地方政治。

2. 開放地方型政黨：
由於配合地方政府採取政黨比例代表制，所以應該同時開放地方型政黨。鼓勵更多人關心地方公共事務，並籌組關懷地方公共事務的各項地方政黨。

3. 簡化地方選舉，地方政府體制改採一元體制的委員會制，由多數黨領袖擔任委員會主任委員兼鄉鎮市區長， 而不另外再選鄉鎮市區。

前言：改革制度，地方才能再生

目前台灣正陷於以台北看台灣的短視局面。由於長期對於基層民意代表及地方自治事務的汙名化與無視，台灣政治學術界對於國際地方自治制度的比較研究資料並不多，對於中央與地方的財政收支劃分的比較制度的研究也非常少，而國人對於地方治理制度的重要性的關心程度也不高。而導致馬英九總統時代推動六都（直轄市）制度時，不但漠視直轄市在國際地方治理制度上正是獨裁威權國家的代表性體制（例如韓國民主化後，已正式廢止直轄市制度）；而且升格直轄市的城鄉混合型的縣區，馬政府竟然未經公開廣泛審慎的研究...

這本書是愛鄉文教基金會對於有關「國際比較地方制度」的初步成果，希望有助於未來各界制定地方自治體制的參考！

今年是我開始提倡「直轄市需要區自治」的第六年。

從 2009 年馬政府要推動台北縣及台中縣市合併升格直轄市，當時我在台南縣長任內與台南市許添財市長，因為擔心台北縣及台中縣市、高雄縣市及可預期的桃園縣升格直轄市後，台灣開拓起源的台南，將在未來面臨地位更下降、財政分配更少的困境，所以乃共同發起推動台南縣市合併升格直轄市，並得以歷史文化首府的定位升格為直轄市。

在 2009 年推動合併升格時，也預知未來可能面臨鄉鎮地區沒落的危機，所以當時台南縣市政府合併提出的縣市合併升格計畫書中，我們就有提到「原台南縣範圍幅員遼闊，實乃有實施地方自治之必要，區議員（或區代表）維持民選，區政府可參考美國的經理人制。」為了確保台南市議會支持此一立場，還特別向台南市政府及市議會溝通此一立場。

後來行政院及馬總統在未徵詢地方意見，也沒有作好國際比較制度的 究下，即率然擅自以「小面積人口密集都會型」的「台北市治理模式」，硬套在「大面積城鄉混合型」的其他四都，並停止原鄉鎮市的地方自治改為官派；當時此一錯誤決策也引發台北縣、台中縣、台南縣與高雄縣的鄉鎮市代表會強力反彈，並到處陳情抗議。當時我並沒有一起陳情抗議，主要有幾個顧慮：

1. 台南縣市升格直轄市已經很勉強，如果再配合抗議是否會被取消升格直轄市的虞慮！
2. 合併計劃書已經明文要求維持鄉鎮市的地方自治及選舉。
3. 內政部已經明文承諾要在二年內檢討原鄉鎮市區是否維持地方自治問題！
4. 基層地方選舉買票、黑金、綁椿跑攤文化，也的確值得好好檢討。

可惜馬英九前總統、及時任內政部長的江宜樺（後來也擔任行政院長）雖然承諾「原鄉鎮市區是否實施地方自治？二年後通盤檢討」，但結果升格直轄市後兩年後，卻完全沒有檢討，衹有形式上向五都的民政局詢問意見。而升格直轄市後的民政局，握有區長任命考核的大權，當然不可能放棄此一權力，所以也更不會關心升格直轄市後，在大面積城鄉混合型的直轄市，其內部城鄉落差不但沒有縮小反而加速擴大、而且原來鄉鎮市級民選公職的服務熱情沒有了，升格後行政官僚化、服務變差、偏鄉邊緣化等問題都日漸嚴重。

馬英九和江宜樺未經研究及廣徵民意，而將台北市治理模式套在其他五都的決策應該負起歷史錯誤的責任，而二年應檢討卻毫無檢討，也是沒有誠信、不負責任的態度，應該予以譴責！

但是民進黨執政後，不但不作國際地方自治體制的國際比較制度研究，卻以民粹的反買票、黑道的反黑金思維，反而更進一步要加速推動將其他縣的鄉鎮市長改為官派，意圖消滅一般縣的鄉鎮市地方自治體。

從國民黨執政到民進黨執政，對於消滅鄉鎮市基層地方自治有志一同，這樣一錯在錯的決策，將會導致台灣更嚴重的城鄉差距，加速鄉村的滅村及田園的荒蕪，也將加速台灣的民主倒退，造成人民更無法參與地方事務，一切均需假手官僚體系才能執行，無形之中已造成「民主倒退」、「地方新威權主義」的形成。

我在 2011 年開始思考良好的地方治理模式，2012 年在蘇貞昌擔任民進黨主席期間，我擔任新境界基金會的地方自治小組召集人，開始和更多的學者與研究人員進行更進一步的討論，之後我在 2013 年提出如何借鏡日本制度及經驗，並參考法國與德國等歐陸國家的地方自治制度，醞釀出「直轄市新區自治」的主張，提倡最基層的地方自治體應該採取：

1. 「全部政黨比例代表」選制、
2. 鄉鎮市區政府應改為一元體制的「委員會制」（或稱理事會制、議會民主制）
3. 「開放地方政黨」等選舉方式的改革，以杜絕買票、黑金、地方派系分贓。

這就是我們所稱的「新地方自治」！

除了地方選舉制度之外，目前中央集權、集錢的威權體制，必須徹底解構，應重新建立一個「中央與地方對等」的「新伙伴關係」。中央應該把權力下放、財稅下放，讓地方政府有權有能。我們主張應該廢止「中央統收統支」的「中央統籌分配稅款」制，而直接採取德國、中國模式的「分稅制」。將跟經濟發展直接有關的所得稅、營業稅、貨物稅，由中央與地方直接分稅，並各分一半。對於較貧窮地區，則透過富裕地區及中央設立固定的區域平衡基金予以補助。採取直接分稅制，各直轄市、縣市、鄉鎮市，皆有分稅誘因，自然會為了增加稅收而拚經濟。

要振興經濟，要讓各地方動起來，採取「分稅制」 加地方財源，同時中央權力下放地方政府，縣市權力下放給鄉鎮市區，讓最接近人民的鄉鎮市區有權有能，如此自然可以全國遍地開花，由下而上推動台灣經濟振興。

本書從最初的研究與發想和對外發表，除了受到不少政界好友與學界先進的指正之外，風傳媒、蘋果日報即時新聞與新頭殼都曾經轉載過部分內文，在此一併致謝。

期盼本書的讀者能夠共同來努力，一起來推動打破中央集權體制，推動財稅、權力下放的「台灣二次民主運動」，共同創造一個活化在地生命力的政治環境！

這本書是愛鄉文教基金會對於有關「國際比較地方制度」的初步成果，希望有助於未來各界制定地方自治體制的參考！

今年是我開始提倡「直轄市需要區自治」的第六年。

從 2009 年馬政府要推動台北縣及台中縣市合併升格直轄市，當時我在台南縣長任內與台南市許添財市長，因為擔心台北縣及台中縣市、高雄縣市及可預期的桃園縣升格直轄市後，台灣開拓起源的台南，將在未來面臨地位更下降、財政分配更少的困境，所以乃共同發起推動台南縣市合併升格直轄市，並得以歷史文化首府的定位升格為直轄市。

在 2009 年推動合併升格時，也預知未來...

推薦序一 宏偉的改革 傑出的創見 ／林濁水
推薦序二 關心地方 發展地方 ／紀俊臣
推薦序三 兼其宏觀與微觀的區自治 ／廖達琪
自序

第一章　六都政策對台灣的衝擊
一、直轄市制度與國際比較
二、六都升格決策的形成與產生
三、六都政策對台灣的衝擊
四、直轄市與一般縣市的差異
五、都縣不平權導致的資源傾斜
六、都縣平權為台灣均衡發展的當務之急
七、六都政策導致 121 鄉鎮市地方自治被廢除
八、取消鄉鎮市自治加速地方邊緣化
九、民進黨加碼要廢 198 鄉鎮市自治？
十、本章結語

第二章　國際地方自治制度之比較
一、問題意識
二、各國地方自治制度的比較
(1) 日本
(2) 南韓
(3) 德國
(4) 法國
(5) 義大利
(6) 奧地利
(7) 荷蘭
(8) 瑞士
(9) 葡萄牙
(10) 丹麥
(11) 芬蘭
(12) 瑞典
(13) 英國
(14) 美國
(15) 澳大利亞
(16) 柬埔寨
三、其他各國基層政府一覽表
四、結論

第三章　各國中央與地方財政收支劃分
一、問題意識
二、當前台灣的財政收支劃分問題
三、其他國家的其他國家的中央與地方財稅劃分經驗
(1) 中國
(2) 德國
(3) 日本
(4) 美國
(5) 瑞典
(6) 法國
四、分稅制對於地方經濟的影響
五、如何改革台灣地方財政：廢除統籌款 推動分稅制

第四章　 台灣需要什麼樣的地方自治制度？如何改革？
一、鄉鎮市是否維持地方自治？
二、 直轄市區是否應實行地方自治？以台南市的經驗為例
三、台灣省轄市有沒有推動過區自治？
四、行政區劃怎麼重劃？
五、新地方自治：改革之道
六、本章結語

第五章　 基層民主的困局：台灣地方再生的根本問題
一、社區總體營造文化導向，未重視在地經濟
二、村里範圍太小，應以鄉鎮市區為範圍
三、村里社區二元體制分為兩派，地方分裂
四、行政村無法形成整體經營，造成自然聚落割裂
五、鄉鎮市區選舉的流弊
六、地方資源不足與權限不足
七、地方自治與在地經濟、地方再生的關係

第六章　特種地方自治團體
一、是否應該思考河川流域管理自治政府？
二、農田水利會的國際比較經驗
(1) 日本
(2) 埃及
(3) 南韓
三、農田水利會應該廢除嗎？

第七章　結語

附錄一：歐洲地方自治憲章全文
附錄二：世界地方自治憲章全文
參考書目

推薦序一 宏偉的改革 傑出的創見 ／林濁水
推薦序二 關心地方 發展地方 ／紀俊臣
推薦序三 兼其宏觀與微觀的區自治 ／廖達琪
自序

第一章　六都政策對台灣的衝擊
一、直轄市制度與國際比較
二、六都升格決策的形成與產生
三、六都政策對台灣的衝擊
四、直轄市與一般縣市的差異
五、都縣不平權導致的資源傾斜
六、都縣平權為台灣均衡發展的當務之急
七、六都政策導致 121 鄉鎮市地方自治被廢除
八、取消鄉鎮市自治加速地方邊緣化
九、民進黨加碼要廢 198 鄉鎮市自治？
十、本章結語

第二章　國際地方自治制度...