第一章 中共決策體制的演變
政治局及其常委會是中共政權中的最高決策中心，實施「集體領導與個人分工相結合的制度」。整體而言，一九七六年九月毛澤東死亡以前，高層決策體制從集體領導的雛型逐步走向毛澤東個人領導。毛澤東死後，中共決策體制再從個人領導逐漸轉回集體領導模式。一九八○年代的集體領導是以鄧小平為主，陳雲、李先念、葉劍英等革命元老為輔的寡頭協商模式，是否擔任政治局常委並不影響他們的決策影響力。因此，由於正式職務並不影響他們的決策權力，此時的政治局及其常委會並不一定是最高決策中心。一九九○年代中期以後革命元老先後死亡，政治局及其常委會才成為真正的決策中心，集體領導也逐漸制度化。
第一節 從集體領導的雛型走向個人領導（一九二三年至一九七六年）
中共高層的領導體制走向個人領導的過程在一九四九年以前就已經開始。一九二三年三大制定的《中國共產黨執行委員會組織法》是中共史上第一份規範中央組織結構的法規。文件中明定「中央執行委員會」是黨的最高領導機關，由九人組成。
一九二七年中共五大將「中央執行委員會」正式改稱為「中央委員會」，在中央委員會中設立「中央政治局」，在政治局內設立常委會。這樣就形成了中共中央領導的基本框架：「黨全國代表大會—中央委員會—中央政治局—政治局常委會—總書記」。
一九三四年一月中共六屆五中全會，政治局常務委員會改稱「中央書記處」，於中央委員會閉會期間行使後者職權。中央書記處與政治局常委會成為「一套人馬的兩塊招牌」。
一九三七年十二月召開政治局會議，決定改組書記處並實行集體領導，選出九位平等關係的書記。
延安整風（一九四二年二月至一九四五年四月七大召開）是影響中共高層決策體制的關鍵時期，略具雛形的集體決策體制逐步走向瓦解，向毛澤東個人權力集中，致使政治局等領導機構的運作亦受到負面影響。這一個人決策體制的確立，直到毛澤東去世以後，才開始出現比較明顯的變化。延安整風前後中共高層決策體制的演變區分為三個階段：
第一階段是「懸浮的集體決策體制」（一九三八年九月～一九四一年八月）：一九三八年九月六屆六中全會毛澤東在共產國際支持下，成為主持中央日常工作的書記處首席書記。張聞天雖然具有控制書記處及政治局的形式職權，但實際上毛澤東才是掌握實權的人。在這段時期內，中央書記處與政治局之間的關係非常模糊。六屆六中全會通過《關於中央委員會工作規則與紀律的決定》，其中第十一條規定了政治局有「決策權」和「人事權」，第二十三條明定了書記處的「執行權」。但是在實際運作上，書記處仍然維持政治局常委會原有的決策功能，甚至可能取代政治局的決策權。原因在於書記處每星期開會一次，政治局則是每三個月開會一次。書記處開會時，中央所在地的政治局委員均得出席。這也增加書記處會議取代政治局會議的可能性。
第二階段是「決策體制的個人化」（一九四一年八月～一九四三年三月）。一九四一年八月政治局會議決定七人組成「中央書記處工作會議」，其中毛澤東、任弼時、王稼祥三人為必到成員。毛澤東在書記處工作會議與政治局內部的影響力與日俱增，無論是負責主持會議的張聞天，還是負責提出議程的任弼時，均已無力抗衡。由此可見，黨內高層決策體制已經開始偏向個人領導。被學者定義為「中共黨委制下非正式的辦公形式」的「圈閱制度」也在此一時期出現。
第三階段是「個人決策體制的確立」（一九四三年三月～一九四四年五月）。在一九四三年三月政治局會議上，書記處員額大幅減少，由毛澤東、劉少奇、任弼時三人組成。劉少奇提議在書記處內部「設一個主席，兩個書記」，顯見此時在毛澤東與劉少奇、任弼時之間已是領導與被領導的關係。由於書記處與政治局的功能依舊模糊，毛澤東可透過書記處主席職務控制政治局會議的會期及議程，進而主導政治局擁有的政策與人事決定權。一九四三年五月共產國際解散，制約毛澤東權力的唯一機構宣告終結，導致一九四四年五月六屆七中全會上毛澤東權力定於一尊。
一九四九年中共建政以後，毛澤東的權力更加集中，政治局及其常委會的實權相對減弱。最明顯的例證就是毛澤東可以不出席政治局會議，但政治局的決定必須有毛澤東的同意，方得落實。在此期間，中央領導機構曾出現數次調整，如一九五六年九月八大改稱中央書記處為政治局常委會，一九六九年四月裁撤中央書記處（一九八○年二月重新恢復），但這些機構調整並未改變毛澤東個人領導的決策體制。
第二節 從人治的集體領導到制度化的集體領導（一九七六年至今）
毛澤東死後，中共領導人無人能夠承續他的個人權威，協商在高層決策體制的重要性隨之增加。雖然黨內高層出現數次路線上、權力上的嚴重衝突，如華國鋒與鄧小平之間、鄧小平和陳雲之間等，但集體協商在高層決策過程中的重要性卻逐漸增加。一九七七年中共十一屆政治局常委會由華國鋒、葉劍英、鄧小平、李先念、汪東興組成，此時已有協商機制運作。隨著凡是派在鬥爭中落居下風，陳雲被增選為政治局常委，決策過程中的協商主要集中在葉劍英、鄧小平、李先念、陳雲四人之間，鄧小平並逐漸獲得政治局及其常委會的多數支持。
一九八○年二月，中共十一屆五中全會通過決議，恢復設立中央書記處。一九八○年十二月政治局擴大會議後，鄧小平的最高領導人身分已成定局，成為高層決策者之首，而葉劍英、鄧小平、李先念、陳雲四人之間的協商機制也逐漸穩定。直到一九八七年十一月十三大前，鄧小平的最高領導人身分，以及鄧小平、陳雲、李先念三人協商決策的領導體制仍然相當穩定。鄧小平、陳雲、李先念還可透過文件圈閱批示或電話指示影響中央書記處決策。由於總書記胡耀邦和總理趙紫陽在決策過程中的角色不如三位革命元老，此時的集體領導體制是建立在領導人個人權威之上，與其擔任的職務無關，人治色彩較高。同時，革命元老年事已高，對於改革開放的速度與幅度見解也不同，一九八○年代以前的決策多由元老透過非正式會議決定，政治局不常開會。
一九八七年十三大鄧小平等元老退出政治局常委會和政治局，由趙紫陽、李鵬、喬石、姚依林、胡啟立等人組成常委會。中共修改黨章並制定黨內法規，釐清政治局常委會、政治局和中央書記處三個機構的功能。一九八七年十一月政治局通過《十三屆中央政治局工作規則（試行）》、《十三屆中央政治局常務委員會工作規則（試行）》、《十三屆中央書記處工作規則（試行）》，使集體領導開始走向制度化。當時鄧小平等元老仍在幕後掌權，政治局及其常委會其實都不是真正的最高決策中心，但這些法規的通過仍為一九九○年代中期後集體領導體制走向制度化奠定基礎。
十三大同時將中央書記處的決策功能取消，改為政治局及其常委會的辦事機構，確立後者作為決策中心的地位。在一九八○年十一屆五中全會上，中共恢復中央書記處，以便培養新生代幹部與架空華國鋒中央委員會主席的職權。中央書記處恢復一九五八年的分工制度，實行「集體領導，分工負責」的制度。由此可見，此時的中央書記處具有決策權。十三大後，中央書記處改為政治局及其常委會的「辦事機構」，內部運作則調整為「首長（總書記）負責，分工辦事」。由此可見，中央書記處已被定位為政治局及其常委會的幕僚單位。
一九九○年代中期以後，革命元老陸續凋零，干政現象逐漸消失，政治局及其常委會與中央書記處，逐漸按照黨章及黨內法規運作。同時，江澤民和胡錦濤因權力基礎遠不及鄧小平深厚，必須更仰賴制度性協商，僅能以「同儕中的第一人」（the first among equals）自居。中共高層人事同時越來越穩定，政治局常委均能榮譽下台，並在退休後享有政治待遇。
第三節 黨內重要領導機構的名額、級別與職權
一、政治局常委會、政治局
中共政權是典型的黨國體制，黨是政治生活的中心，而政治局常委會、政治局又是整個黨機器的核心，中央書記處則輔助前兩個機構的運作。中共黨章與相關文件對政治局常委會與政治局的人數並無硬性規定，每屆人數都可能有變化，人數變化通常與當時政治生態及權力平衡有關。（見表1.1）在一九七八年鄧小平推動改革開放以後，政治局常委會人數在五人至九人之間，並為奇數。政治局常委會在一九八○年代的時候經常因權力鬥爭而在兩次黨大會之間罷黜或增補部分成員，一九九○年代以後就不再發生類似情況。
政治局的成員包括政治局常委、政治局委員，以及政治局候補委員。為了方便起見，本書以下用到「政治局委員」一詞的時候，泛指「未擔任常委的政治局委員、政治局候補委員」，排除擔任常委的政治局委員。一九八○年代以後，全體成員在十七人至二十八人之間擺動。一九九○年代中期以後，中共不在兩次黨大會中增補政治局委員。除了陳希同（一九九五年）和陳良宇（二○○七年）兩人被罷黜之外，其他政治局委員不再出現因鬥爭失利而在任期中突然被罷黜的情況。二○一二年二月發生王立軍事件後，薄熙來是否會在十八大前被罷黜，或是至少可以做完本屆政治局委員的任期，將是觀察高層穩定性的重點。
政治局常委屬於「黨和國家領導人正職」（正國級），其地位與權力均高於政治局委員和政治局候補委員，所需歷練也較多。政治局委員則是「黨和國家領導人副職」（副國級），其地位高於一般的國務院部委和中共中央職能部門首長、省委書記和省長。政治局候補委員和政治局委員均屬於副國級職務，但前者僅能列席政治局會議，無投票權，排名也列在政治局委員之後。政治局候補委員並非每一屆都固定設置，也無法遞補政治局委員出缺時的空額。這和中央委員出缺時，由候補中央委員依排名遞補的情況不同。
政治局常委通常會擔任國家機器各重要系統的負責人，並分管相關業務。一九九○年代中期以後，通常由政治局常委擔任的職務包括總書記（通常兼任軍委主席）、全國人大委員長、國務院總理、全國政協主席、中央書記處常務書記、國務院常務副總理、中央紀律檢查委員會書記。政治局委員通常擔任中共中央組織部部長、中央宣傳部部長、國務院副總理、全國總工會主席，以及直轄市和重要省分的黨委書記。政治局委員有時也會兼任國務委員，但國務委員並非一定是政治局委員。
根據相關文獻，政治局常委會、政治局的職權都可分為「人事決定權」和「政策決定權」兩類。政治局常委會的職權包括：
1.根據全國代表大會和中央委員會確定的路線、方針、政策，對涉及全局工作的方針、政策性問題進行研究並提出意見，提交政治局審議。
2.負責規劃實施政治局制定的方針、政策。
3.負責對中紀委、中央軍委以及全國人大常委會黨組、國務院黨組提出的政策性問題作出決策。
4.審議並提出黨中央各部部長，各省（自治區、直轄市）黨委書記和國家機關各部（委）部長（主任），各省省長（自治區主席、直轄市市長）人選，提交政治局討論決定。負責審批黨中央各部副部長，各省（自治區、直轄市）黨委副書記、常委的任免；審批國家機關各部（委）副部長（副主任），各省副省長（自治區副主席、直轄市副市長）人選的提名。
5.對重大突發事件，有權及時作出相應決定，並以中共中央名義發布文件。
6.向政治局負責並報告工作，接受其監督。
政治局的職權則是：
1.根據全國代表大會和中央委員會確定的路線、方針、政策，討論並決定以中共中央名義發布涉及全局工作的方針、政策性文件。
2.聽取和審查常委會工作報告。
3.負責審議中紀委、中央軍委以及全國人大常委會黨組、國務院黨組提出的重大事項。
4.負責審批黨中央各部部長，各省、自治區、直轄市黨委書記的任免；審批國家機關各部（委）部長（主任），各省省長（自治區主席、直轄市市長）任免的提名。
5.負責召開中委會全體會議，每年一至兩次。
6.向中委會負責並報告工作，接受其監督。
二、中央書記處
此外，政治局常委會和政治局還依賴中央書記處執行它們的決策。中央書記處設有書記數名，一九九○年代以後人數相對穩定，約為五至七人。（見表1.2）根據黨章規定，中央書記處在政治局及其常委會的領導下，處理黨政軍日常事務，總書記主持中央書記處工作，另有常務書記協助處理工作。這種作法有助於加強中央領導機構的聯繫，提高書記處的工作效率和權威，使重大黨政事務能夠得到及時處理。同時，中央書記處承擔著大量日常性事務，在指導和監督各項工作，制定執行具體政策，加強黨的建設等方面，發揮領導職能。確立中央書記處是政治局及其常委會的辦事機構之後，就不易發生過去總書記利用中央書記處的職權，干預國務院擬定的政策與計畫，致使總書記和總理發生摩擦的問題。
中央書記處恢復設立之後，中央書記處常務書記幾乎都是由政治局常委擔任，也是總書記接班人（如胡錦濤、習近平）之所以能在接掌大位之前就熟悉全國事務的關鍵職務。
中央書記處書記則為副國級職務，與政治局委員相同，部分書記甚至是由政治局委員擔任，但若就黨內重要性來說，政治局委員仍高於中央書記處書記。
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