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二手徵求有驚喜
第一章 緒論
第一節 研究緣起
「落跑啊？」「我只是遲到而已，你沒遲到過嗎？我只是想找個安靜的地方，把事情好好想清楚，想清楚自然就回去了」。
這是電影「單車上路」的對白，面對縱火少年的挖苦，不想被調到人跡罕至離島而「逃跑」的警察，在同行的蘇花公路上所做的回應。這也是本文所要揭櫫的意旨，說法與觀點不同，理論或論述可能就會有不同的體認。
過去我們在閱讀Goggin等四位學者於1990年出版《執行理論與實務：第三代的觀點》（Implementation Theory and Practice: Toward a Third Generation），注意的是哪些因素影響政策的執行，這個時候，國內的研究者常站在中央主管機關的角度，了解如大陸政策、選舉罷免法、垃圾費隨袋徵收、勞工政策等等，了解影響政策成敗的要素。不過，Goggin等人是這個用意嗎？他們提出的「溝通模式」指的是「the Communicative Model of Intergovernmental Policy Implementation」，那個「府際關係」的重點，是否被充分理解？
近年來，隨著府際關係議題的興起，讓筆者回頭檢閱這本國內政策執行授課的重要參考書，發掘當年未能看到的不同面向。此外，筆者也從新府際關係、垂直政策協調、跨域管理等角度，整理近年來的研究成果，探討府際關係的本質，並且說明新的理論與文獻對於台灣府際關係的新意。
一、策略管理對於府際關係、地方政府的意義
地方政府是提供服務的第一線作業單位，其服務品質直接攸關民眾的福祉與利益。二十一世紀的地方政府，能否擔在地的主要統領地位，以及如何讓地方政府在扮演適當的領導角色上，具備相關資源與方案管理的能力，先決的議題是，地方政府的決策，是如何被選擇、替換、課責（accountability）及有效運作。在全球各國紛紛推動政府再造與行政革新，期以提升效率、效能與競爭力之際，地方政府的治理、管理與服務品質也頗受關切。
在公共管理的理論上，以「新公共管理」或是「新管理主義」為代表，績效測量、管理，成為地方政府重要的治理課題。公共管理與策略管理對於組織績效的意義與重要性，在於透過管理方法來提升地方政府組織能力，對於地方政府現代化與民主化也很具意義。
事實上，地方政府的改革在1980年代之後也受到公共管理高度的影響，策略管理的技術也被引進在地方治理的過程中。例如，英國在1998年已開始實施「公共服務協議」（Public Service Agreements, PSAs），內閣各部會與財政部進行協議後，提出未來將提供之公共服務的承諾；在地方政府層次上，根據1999年所通過的「地方政府法」（The Local Government Act），要求每個地方政府必須針對所有服務，事先制定「最佳價值績效計畫」（Best Value Performance Plan, BVPP），以作為「公共服務協議」制度之一環。其目的在以此評估各地方政府的作為，是否符合國家和政府的整體目標，以避免耗擲資源（McCue, 2002）。
上述國外地方政府策略管理的理論與實務之發展，促使本書進一步反思台灣的狀況，並據以形成了以下幾個主要的研究問題：目前策略管理的思維，對於府際關係有何意義？縣市政府的策略管理實際狀況為何？不同地方政府所採取的策略內容（前瞻、防衛與回應）為何？又呈現何種的策略過程？我國地方政府內部如何落實策略管理？
二、重述「第三代政策執行」
美國是所謂「聯邦制」，各州等同於一個個「國家」（state），共同組成一個「合眾國」，也就是說，與國計民生有關的主要政策權限不是在聯邦政府，而是在州政府。既然州政府享有很大的自主權，這就能解釋州政府面對聯邦的政策或是誘因（例如垃圾處理、廢水處理、家庭照護等方案），不見得會照章執行，不同時間點、不同的州，甚至同一政策內不同方案，都有很大的執行差異。
州的政治環境不是單一的行為者，如同聯邦一樣，是由一群理性、自利的網絡參與者組成，這些地方政策網絡各有各的資源、權力、關切政策的理念與理由，會相互結盟成為倡導團體。州政府身處各方壓力與期待之中（有來自聯邦、有的來自基層或社區，有的來自水平層級的各種工商利益），這些在地政策網絡與利害關係人們個別詮釋，並在互動、議價與妥協下共同做出決定（decisions are jointly made），加上各州執行部門的組織能力（organizational capacity）水準不同，每個地方政府對於中央的政策反應的「時機」與「內涵」不同，可能是立即照章執行（compliance）、選擇性調整（strategic compliance）、按兵不動（delay），或是陽奉陰違（defiance）。
儘管聯邦政府可以提案、立法或是撥款給州政府，但是剛開始的時候，政策不會是、也不可能是如同「原始設計」那樣被執行，除非能夠與各地生態產生若干切合或重新設計，否則各層級政策網絡，都將依據當地的期待與偏好、政策優先議題、他們所面對最迫切的問題等因素，去對聯邦政策進行詮釋與裁量，決定如何回應。不管中央如何設計政策，等到了地方層次，必然會經過調整與修改，讓政策符合地方生態後才能執行下去。
面對政策執行中極大的因果複雜關係（casual complexity），聯邦政府必須默認這是無可避免的情況。當然，作者指出雷根政府時期，是透過組建「預算暨管理辦公室」（Office of Management and Budget, OMB）強化中央協調能力並統合執行步調，也就是政策管理三C，包括「控制」（control）、「協調」（coordination）以及提高能力（competency）。不過，全書對於政策管理與控制、協調以及提高能力似乎著墨不多，而是強調應該接納各州的調整，若怕各地作法不同有損政府威信或政策一致性，就該回應地方需求與意見，修法去適應實際狀況（redesign）。
從政策執行的角度，我們要反思的問題是，國際上是否有制度或經驗體現出跨域的政策執行議題？台灣是否有新的跨域政策議題以及趨勢？當前的跨域性政策管理平台為何等等？
三、小結：跨域治理於府際關係與地方政府的意義
跨域性的概念，目前仍沒有很明確的定義與範疇，本書希望從比較寬廣的視野，探討不同組織之間的互動、協力與合作，因此，中央與地方之間有跨組織互動，地方與地方之間也有水平的關係，即便是地方政府內部，也有單位之間的聯繫，更別說前述幾個層面的聯結關係，都處在當下「治理」的範疇下，非得正視與外界企業、第三部門、媒體、大學等利害關係人的存在與不可磨滅的影響力，而這些複雜、多層面的治理體系，都是攸關政策的執行。
第二節、研究範圍與方法
一、研究範圍與對象
跨域管理之所以成為新的地方政府或府際管理課題，在於學界與實務界體認到組織與外部環境互動的重要性，而且要透過動態的行政與政策運作，從組織的外部環境汲取或交換所需的各項資源（陳敦源，1998：228；江大樹，2001：15-17）。跨域管理處理的課題，通常可以包括組際關係、府會關係、府際關係與管理、跨區域治理等等。
本書除了要針對前述面向，進行理論的整理與爬梳之外，更重要的是，針對各種區域性互動平台、區域治理構想，中央與地方互動性的競爭型計畫、以及縣市政府、市公所的施政與策略管理經驗進行資料彙整與討論。
必須說明的是，筆者長期在東部地區大學服務，因此所挑選的研究案例，頗多集中於花蓮地區，或是觀照的立足點是東部地區。東部地區的研究實益是，可以構思偏遠縣市的跨域管理之道，由此因應本地區資源不足的困境。專業知識、人力、經費等資源雖然有絕對的影響力，但是若能集中資源、發展策略以統合綜合效果，建構在地網絡關係，並非沒有開創新局的可能性。若東部地區能夠展現成果，其他西部的偏遠縣市也可參考仿效。
二、研究方法
本書各章內容，係筆者曾經撰寫過研討會論文或是期刊論文，少部分是筆者擔任第一作者或通訊作者而與其他學者共同撰寫。在當時的寫作過程，所採取的研究方法包括了：文獻回顧法、訪談法，以及在國科會專題研究計畫支持下所採取的問卷調查法。在各章節當中，都會另行詳細說明研究方法，以及將要探討的研究問題。
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