公共政策：現象觀察與實務操作

序 寫這本「公共政策」教科書有三個目的！ 第一，我一直期待自己能夠撰寫一本透過自己多年來的閱讀、思考、研究以及實境教學之後，整理出來的「公共政策」教科書。因為透過這種過程所寫出來的教科書才會有「生命」！教起來才會有「感情」！今年剛好是我拿到學位回國教書的第二十年，這二十年來所累積的種種經歷，我想我應該可以開始來做這件事情，也希望能夠如願完成。 第二，我從1995年取得學位之後，在淡江大學公共行政學系教了九年半的「公共政策」。2005年2月轉換至國立台北大學公共行政暨政策學系任教，2012年起也繼續講授「公共政策」這門課。那麼多年來，修課的同學持續問我一些很不容易回答的問題：老師，公共政策與政策分析的差別在哪裡？老師，政策研究與政策分析的差異在哪裡？老師，公共政策這個學門到底是告訴我們發生了什麼事？還是告訴我們該怎麼做？後來，我漸漸瞭解修課同學為什麼會有這種疑惑。因為公共政策這個學門的內容，既有告訴我們發生了什麼事的「現象觀察」，也有告訴我們該怎麼做的「實務操作」。然而過去少有公共政策的教科書事先告訴讀者什麼是什麼！以致於學習者很難弄清楚到底公共政策是什麼？學習公共政策有什麼用？所以，我寫這本教科書的第二個目的就是希望讓讀者弄清楚，原來公共政策這個學門是在學習哪些東西！我會在這本公共政策教科書的內容當中，非常明確地告訴讀者，哪些主題與內容是告訴我們發生了什麼事（現象觀察）？哪些主題與內容是告訴我們該怎麼做（政策實務操作）？ 第三，修課同學也經常跟我抱怨：「老師，公共政策這個學門實在是很難讓人理解！有些分析模型或架構要不就是包山包海！要不就是抽象難懂！而且絕大部分的理論都是美國或歐洲來的，我又不瞭解他們的人文、歷史或制度背景，實在很難弄清楚公共政策這個學門的內容到底是什麼？」我深刻瞭解修課同學的痛苦，因為有時候就連我都要費很多功夫才能瞭解同學所抱怨的這些學門內容。問題究竟在哪裡？一個學門如果對人類生活有貢獻，那麼它所呈現出來的內容應該要跟我們日常生活的各種活動密切相關才是。就身為這個學術領域的一員，我當然要說公共政策這個學門對社會是有一定程度的貢獻。但是，當學習者嘗試入門，卻缺乏這種感覺的時候，很有可能就是我們把這個學門說得太難！或是這個學門被裝扮得讓人沒有辦法親近！我寫這本教科書的第三個目的就是希望用最淺顯的文字表達方式，讓艱深或是抽象的公共政策學門內容能夠讓人容易理解。我知道這並不容易，但是我願意盡力試試看，至少要講清楚！ 感謝2012～2013年台北大學教學助理金祈綉小姐、2013～2015年教學助理陳意婷小姐、2014～2015年研究助理陳昭如小姐、2015～2016年教學助理高文鶯小姐（她們都是本系碩士班傑出的研究生。祈綉已經畢業，意婷與昭如正準備畢業，文鶯剛進碩士部。昭如是我指導的碩士生，她在民國103年同時通過三等地方特考以及四等普通考試）、台中市政府財政局張資娸小姐（她是我在東海大學公共事務碩士在職專班指導的學生），以及正在美國George Mason University唸博士學位的李孟壕先生，由於他們慷慨、真誠、聰明、效率地提供各式各樣的協助，這本書才得以順利完成。我也要感謝揚智文化事業公司葉忠賢總經理以及閻富萍總編輯，感謝他們對於我所寫的書有一定程度的信心，也感謝他們在這本書的出版過程當中，所提供非常周到的服務。 其實，好幾年前我就開始構思想要寫這本書，但是總有一些原因與理由讓這件事情耽擱下來。2012年重新在大學部講授公共政策以及碩士在職專班講授公共政策研究，總算下定決心開始了第一步。但是在2013年的夏天，我父親在毫無特別徵兆的情況下，突然撒手西歸，這幾乎讓我無法做任何該做的事！經過了一年，心情勉強略為平復，2014年夏天決定重拾撰寫這本書的初衷，並且督促自己努力迄今。決定之後，我把家裡的書桌搬到客廳，這一年來，幾乎是每一天的晚餐之後，我都坐在92歲高齡的老母親旁邊陪伴她，她看電視，我寫這一本公共政策的教科書。我希望在天堂的父親能夠看到我很努力地在做這件有意義的事情（寫讓人讀得懂的書，幫助有需要的人）；我也希望他知道我一直都陪伴在母親的身旁照顧她，希望他放心！我早就想好了，這本書要獻給來不及跟我說再見的父親！ 羅清俊 謹誌於國立台北大學三峽校區研究室
2015年很熱的夏天

序 寫這本「公共政策」教科書有三個目的！ 第一，我一直期待自己能夠撰寫一本透過自己多年來的閱讀、思考、研究以及實境教學之後，整理出來的「公共政策」教科書。因為透過這種過程所寫出來的教科書才會有「生命」！教起來才會有「感情」！今年剛好是我拿到學位回國教書的第二十年，這二十年來所累積的種種經歷，我想我應該可以開始來做這件事情，也希望能夠如願完成。 第二，我從1995年取得學位之後，在淡江大學公共行政學系教了九年半的「公共政策」。2005年2月轉換至國立台北大學公共行政暨政策學系任教，2012年起也繼續講授「公共政策...

序 i

Chapter 1 緒?論 1
第一節　公共政策是什麼？ 2
第二節　為什麼需要公共政策？ 2
第三節　公共政策研究的緣起 8
第四節　公共政策研究到底在研究什麼？ 11
第五節　接續章節內容安排 14

Chapter 2 政策階段論的扼要內容 21
第一節　概?說 22
第二節　早期討論政策階段論的代表性論著 22

Chapter 3 政策問題認定、議程建立、方案規劃 37
第一節　議程建立：觀察政策過程現象的研究 38
第二節　政策問題認定與方案規劃：政策實務操作的研究／理性途徑 43
第三節　政策問題認定與方案規劃：政策實務操作的研究／後實證途徑 67

Chapter 4 政策從哪裡來？ 87
第一節　利益團體理論 88
第二節　政治鐵三角理論 91
第三節　政治鐵三角理論的修正：議題網絡理論 92
第四節　倡導聯盟架構 94
第五節　斷續均衡理論 99

Chapter 5 決?策 109
第一節　決策的特質與現象：觀察政策過程現象的研究 111
第二節　決策分析的方法：政策實務操作研究／?理性途徑 115
第三節　決策分析的方法：政策實務操作的研究／後實證途徑 131

Chapter 6 政策合法化 143
第一節　政策合法化：觀察政策過程現象的研究 145
第二節　政策合法化：政策實務操作的研究／理性與後實證途徑的比較 156
第三節　政策合法化：政策實務操作的研究／法政策學的主張 164

Chapter 7 政策執行 171
第一節　政策執行：觀察政策過程現象的研究 173
第二節　政策執行：政策實務操作研究／理性途徑與後實證途徑 199

Chapter 8 政策評估 223
第一節　政策評估研究的歷史發展 224
第二節　政策評估：政策實務操作研究／理性途徑 225
第三節　政策評估：政策實務操作研究／後實證途徑 277

Chapter 9 政策類型 293
第一節　Theodore Lowi的政策類型理論 295
第二節　管制政策 297
第三節　分配政策 325
第四節　重分配政策 346

序 i

Chapter 1 緒?論 1
第一節　公共政策是什麼？ 2
第二節　為什麼需要公共政策？ 2
第三節　公共政策研究的緣起 8
第四節　公共政策研究到底在研究什麼？ 11
第五節　接續章節內容安排 14

Chapter 2 政策階段論的扼要內容 21
第一節　概?說 22
第二節　早期討論政策階段論的代表性論著 22

Chapter 3 政策問題認定、議程建立、方案規劃 37
第一節　議程建立：觀察政策過程現象的研究 38
第二節　政策問題認定與方案規劃：政策實務操作的研究／理性途徑 43
第三節　政策問題認定與方案規劃：政策實務操作的研究／後...