救災體系

推薦序
楊永年教授花了很大心力撰寫《救災體系》這本專書，究竟想要傳達什麼訊息？我想花這麼大心思考證周詳，深入寫出國內外防救災與重建經驗，以及探詢如何建立出有效體系的人，心中一定有一股熱情，也對這塊土地與人民有深刻的認同，希望大家一齊來護衛這個家園，而且不要讓應該可以避免的災難再度重演。在這種心情下寫出來的書，當然適合每個關心的人來閱讀，更應該看這本書的人，則是有過受災經驗以及與防救災事務決策有關的人。
本書旨在釐清救災體系的內涵與範疇，探討其所發揮的功能或成效，並以個案分析為主軸，從個案萃取出救災的盲點或迷思，放在國際脈絡（尤其是日美以及東南亞與中國）與國內運作機制上予以評估。臺灣是個典型的防災不力但救災內行，在災害來臨時，處處可以看到政治力及時正面大力介入的地方，作者在此脈絡下，就災害之初的救災指揮因應與災害管理體系進行檢討，確實是比較能由此找出應興應革之處。
設定了這樣一個框架後，不可避免的會直接碰觸到各級政府、消防署、內政部，與行政院的能量及能力問題，也會在此基礎上檢視國軍與民間的力量，一般人要在這個基礎上作均衡評量，並非一件容易的事，直覺上會從有限的報導與資訊中，傾向於去表揚民間與宗教的付出，並凸顯國軍的介入，但很容易在此忽略了政府的角色與貢獻，難得的是作者對這一點了然於心，常能作公允的論斷。自發或被動員的民間貢獻當然是最值珍貴的，國軍則在緊要關頭發揮了關鍵性力量，所以當然應該好好凸顯這些不可或缺的龐大力量，但也不要忘掉，救災與災害管理權責所在的公權力主體，實際上仍在各級政府，國軍更是政府的一部分。相關機制與法令的運作及修訂，其權責集中在相關部會與行政院，因此負責第一線（救災實務的一部分，但並非全部）的地方政府，最容易砲打中央，不免會以為自己與災區零距離而且主導救災重建的正當性最高，所以由中央在現場災區設置單一窗口統籌，是平衡這件爭議以及做好分工整合的最好方法。
救災的動員能力與效能，常要看災害本質，如大地震與海嘯，事前基本上無跡可尋（雖然大地震仍可以有幾十秒的預警，海嘯預警餘裕可以更高一點），來了一翻兩瞪眼，現場在短時間內必須有效啟動關係人命的緊急救災、衍生災害的持續救災（如日本311的福島原爆事件、大地震後易致災害地區的降雨及土石流防治）、後送的急救醫療，與災後安置。當救災與安置大體告一段落後，隨之而來的重點則是復原與重建。但大水災（如921震後隔年的桃芝與十年後發生的88水災）發生之後的救災，則由於災害來臨尚屬有跡可循，如異常降雨預報與微分區洪水演算，雖然不穩定性高，但仍有餘裕可以在這些基礎上，事先介入處理（如疏散），接著異常降雨大水肆虐後，時間可能持續長達幾天，此時之救災模式與大地震迥異，救災成效好壞將大有不同，如災情資訊是否能及時有效提供，緊急救災機制是否能順利大規模啟動（包括出動直升機與國軍），指揮體系是否強而有力，這些因素在在影響了該類災害的救災成效。
本書在「動員」與「組織間合作」相關各章，寫得特別具體，亦有恰當評論，部分原因係因作者熟悉國內警消動員與跨國救災業務之故。作者也實際協助過桃芝風災時東埔蚋溪旁嚴重受災區竹山的木屐寮，進行救災與災後復原工作，後來並由重建會委託作進行社區防救災行動計畫的執行。楊永年教授當然更關心臺灣政府救災體系與運作上應該如何改進，以及全民與社區防救災的概念與實際如何落實之類的問題。這類問題都涉及結構與行為因素之共同改善，徒靠既有法令與結構是不足的，還需要及時激起全民的關心與愛心。前者是政治性的，如在面對重大災害時，頒布緊急命令、制定暫行條例、籌措特別預算，與設立統一窗口，這些舉措都是因應全民關心下的政治動員。後者則是對救災重建助益甚大的民間捐款與龐大民間動員，以及影響社區共識至鉅的社區總體營造，並非出諸單純的法令與政策架構就可做到。所以結構的改善固然重要，但在同理心沛然勃興下發動的大量捐款與充滿愛心的民間參與，才是臺灣救災與重建受到國際重視及高度評價的主因。本書一直強調在災害來臨時，自助與共助是基本功，但要達到該一目標，就非得做好各層次的分工整合不可，這也是一個有效救災體系應該要植入的重要元素。
我想，楊永年教授已經將其一生中最寶貴的經驗與見解，融入在本書之中，在此特表推薦與敬佩之意。

黃榮村
中國醫藥大學生醫所講座教授
臺大心理學系名譽教授
曾任政務委員兼行政院921重建會執行長
教育部長
中國醫藥大學校長

推薦序
楊永年教授花了很大心力撰寫《救災體系》這本專書，究竟想要傳達什麼訊息？我想花這麼大心思考證周詳，深入寫出國內外防救災與重建經驗，以及探詢如何建立出有效體系的人，心中一定有一股熱情，也對這塊土地與人民有深刻的認同，希望大家一齊來護衛這個家園，而且不要讓應該可以避免的災難再度重演。在這種心情下寫出來的書，當然適合每個關心的人來閱讀，更應該看這本書的人，則是有過受災經驗以及與防救災事務決策有關的人。
本書旨在釐清救災體系的內涵與範疇，探討其所發揮的功能或成效，並以個案分析為主軸，從個案萃取出救...

自序
救災體系專書終於要出版，本書係經科技部委託TSSCI期刊編委會審查通過之專書。本書能夠出版除了難掩興奮，對於救災體系的內涵也更加了解。修改過程因試圖回答一位審查委員意見，才知道（天然）災難和災害的概念竟是那麼接近（雖然研究救災體系二十年、環境污染與生態十年），發現災害有時也是災難。甚至可能因為故意或輕忽，包括貪瀆（廉政）問題的發生，讓災難更為嚴重或惡化。夢想要寫這本書已經很久，從決定動筆寫書到完稿出版，歷時約一年半；過程雖有小辛苦，但寫作過程的重要發現、成長與喜悅，遠超過這些辛苦。由於每年國內外多會發生大小規模的災害或災難，而如何降低這些災難對社會的衝擊，是本書最重要的目的。作者投入救災體系研究，始於1999年921大地震的發生，因為故鄉位於重災區的南投縣，興起如何將救災和專長領域結合的想法，不意二十年就這樣過了。
2018年深感應儘快將過去救災體系的研究成果進行整理，因此加快腳步整理與撰寫；令人驚嘆的是，本書撰寫過程有許多難得的機緣與巧合。例如寫作過程發生許多國際與國內的災難（包括在日本講學研究的奇遇），成為本書重要的案例內容或寫作素材。也因寫作過程與初稿完成後，參加許多分享會議（包括上課）；以及接觸有防救災經驗的朋友、政府官員、非營利組織成員，因此持續增加專書內容。作者並未特別安排或計算出版日期，但初稿完成時，適逢921大地震於2019年滿二十週年；莫拉克風災則屆滿十週年，讓本書出版更具有特殊意義。2020年爆發Coronavirus 2019（簡稱COVID-19，爆發初期稱為武漢肺炎，現又稱新冠肺炎），全球疫情傳播迅速，成為人類災難，因此也適用本書理論與解釋。閱讀本書可以從第一章開始閱讀，也可以從第二章開始閱讀，因為第二章是本書的理論基礎概念，等於是貫穿整本書內容的章節。讀者也可以依興趣或需求，閱讀個別專章；就像組織分工般，各章有其專業或專屬性，但各章間也有相關性。
因此建議讀者在閱讀本書各章內容時，可以對照圖2-3與圖2-3-1，以增加對本書內容的理解；或者，每一個災難個案，都可以圖2-3或圖2-3-1解釋。例如，資訊、動員與組織間合作三個自變項，是相互影響（關連）與存在。也因這三個自變項的意義或內涵相當多元，這同時加深圖2-3的可塑性、複雜性與應用性。災難議題具有公共性，所以需要由政府主導或推動，但可能因諸多因素導致政府失靈。因此個人、家庭、公司或任何組織，也都不能忽略其面對災害的脆弱性（vulnerability），因此也必須同時思考強化災害防救的韌性（resilience）；所以也可以主動規劃、設計與參與防救災議題。雖因諸多因素導致本書出版日期延後，但不減作者對此議題的熱情，審查與修正過程增添不少內容。
本書的出版亦深具重要性，同時提醒或敦促政府、非營利組與社區，應有危機意識，採取積極主動作為，以隨時因應可預期與不可預期的災難。應該說，我們可以預期災難會降臨，只是不容易預測何時、何地會發生多大規模的災難。921大地震與莫拉克風災，是臺灣的重大事件，是應該作永久的紀錄。因此，作者在921大地震屆滿十週年時，承辦並借用921地震教育園區（博物館）的會議室舉辦研討會。會中邀請黃榮村前執行長、陳錦煌前執行長，以及當時擔任縣長的彭百顯先生、廖永來先生，以及木屐寮的李振儀先生和諸多學術先進，進行相關議題討論。本書寫作的初衷或理念，和前行政院921震災災後重建推動委員會執行長，也曾擔任教育部長的黃榮村博士相同；不希望救災體系重複發生錯誤，或應盡可能將重大災難發生的過程，作完整的紀錄。
可能因為使命感的關係，黃前執行長分別在921大地震十週年與二十週年，分別寫下《臺灣九二一大地震的集體記憶》（黃榮村，2009）、《921震後20年紀事：以及核電爭議與全球氣候變遷》（黃榮村，2019），以及共同出版《921地動綻開的花蕊》一書（建築改革社，2019）。前三本著作，主要希望為921大地震留下歷史紀錄，特別是正面的案例或故事；因此特別感謝黃前執行長為本書寫序。不同之處在於，本書則比較從批判的角度進行論述，並同時列舉正面與實務面的案例說明。但最終目的都希望我國救災體系能夠精進，並往正面純熟的方向發展；不論正面或負面皆可以本書救災成效作詮釋。1994年至2006年間，作者服務於中央警察大學行政管理系，主要從事組織管理相關教學與研究工作，期間同時指導多篇碩專班碩士論文。
2004年與2006年初，作者曾兩度前往日本京都大學進行救災體系研究，同時發現作者當時所作的訪談紀錄檔案，可納入本書內容。主要因為訪談資料，記錄了日本內閣府與地方政府因應災害的模式，有助讀者了解日本救災體系。2006年轉往國立成功大學政治系任教，仍持續防救災研究，並擴及環境污染（開發）與保育議題；同時發現，環境與防救災息息相關，因為山林或環境不當的開發或破壞，導致災難的發生。由於成功大學係綜合型大學，也因此開拓了跨領域的學術視野。2011年3月11日日本發生311大地震，地震發生時作者碰巧在成田機場轉機，前往美國參加美國公共行政年會，親身感受到大地震的威力驚人，同時在成田機場渡過難忘的一夜。2013年前往美國加州柏克萊大學進行研究，主題包括環境生態與核能安全；投入核安研究原因也在接續日本311核電廠事故，對臺灣核電（安全）發展造成衝擊。
也因為該議題的切入，加上過去在美國求學，以及其他的研究經驗，對美國救災（核安）體系也有一些了解。本書彙整過去二十年有關災害防救研究的經驗與內容，包括指導十七篇碩博士論文和許多災難個案的評析與建議，以及科技部、教育部、國發會（原研考會）、原能會、人事行政總處、臺南市政府、台電公司等政府與機關的委託研究。科技部的委託計畫包括，天然災害行政管理系統研究，救災組織體系之研究─以南投縣政府為主體，流水號：88AFE0700076。臺灣與美國地方政府救災組織體系之比較研究─以南投縣與加州洛杉磯縣比較，NSC 90-2414-H-015-002。核能公共參與與溝通機制之研究（以核三廠為例）─核能安全體系之研究，NSC98-3114-P-006-001。核能公共參與與溝通機制之研究（以核三廠為例），NSC 100-3113-P-006-009。救災醫療體系之研究─以雲嘉南為例，救災醫療體系組織分工與整合，NSC 101-2420-H-006-009-MY2。
還有能源國家型科技計畫：核能公共參與與溝通機制之研究（以核三廠為例），NSC101-3113-P-006-021。核能電廠緊急應變計畫區核安社區風險治理之研究，MOST 107-NU-E-006-002-NU。核三廠鄰近社區核安溝通之研究，MOST 108-NU-E-006-001-NU等。至於誰該看這本書？作者認為從事防救災工作的政府官員（隨著災難規模愈來愈大，包括幕僚與非消防機關都需參與）、非營利組織（包括宗教團體或以救災為任務的非營利組織）、營利組織（因為許多基金會或非營利組織受營利組織所掌控）、（防災）社區；或對救災有責任、承諾與興趣者，都可以參考這本書。閱讀本書有助了解救災體系各組織的定位與功能，亦期有助救災體系功能進一步發揮。而且，本書各章節觸及不同屬性或功能的組織，宜作整體性閱讀。也因為救災是公共事務或議題（眾人之事），政治人物、民意代表甚至全民都有監督之責；所以政治人物也應該閱讀（特別是政治人物掌握防救災資源）。
雖然本書各章具獨立性，卻也高度相關，因此這又回到本書「救災體系」的意涵，即在以網絡或組織體系的概念作連結。作者感受深刻的是，在第八章救災體系下社區撰寫過程，發現木屐寮社區應該是全國自主防災社區的典範；因為該社區防救災團隊於2002年由作者輔導成立後，仍持續運作（作者在本書完稿前親自詢問南投縣消防局與社區領域），成為地方政府與社會的重要防救災團隊。社區意見領袖進一步向政府陳情與溝通，將原本的災區變成「親水公園」。更特殊的是，第九章救災體系下非營利組織運作，是作者第一次針對非營利組織作深入的專題論述，寫完後也特別有感觸；感受到非營利組織資源或力量之龐大，是救災體系（含政府）不可或缺的重要（夥伴）組織；甚至認為政府應該和非營利組織進一步建立（契約）合作關係（例如美國聯邦政府和美國紅十字會，就存在契約關係；但也僅和紅十字會有契約關係）。
對救災或組織研究有興趣的學術研究人員，也可以閱讀本書。因為本書主要的理論主軸是組織，只是比較多篇幅係以災難為例進行分析。也提供其他領域學術人員參考，因為組織運作最細的分工，可以是科技或科學研究；甚至也可以和人文、哲學、歷史作連結。特別若以實際災害例進行研究，諸多領域與理論都有很多論述空間。再者，如果大規模災害來臨，會跟每個單位、每個人都有關係，本書提供的案例分析，剛好可以提供具防救災意識的民眾參考。也因為災害無國界，因此本書也嘗試分析其他國家的災難與防救災案例，並作比較分析；以強化防救災理論與實作的可行性。本書亦嘗試透過比較研究，主要也希望災害防救能有跨國或相互學習的作用。雖然，本書以「救災體系」為名，比較是學術導向，不過書中內容有很多實例介紹，所以也有高度實用性。
本書雖有理論介紹，但仍力求能讓非學術領域的讀者能夠理解。這是作者學術生涯出版的第三本專書，第一本主要針對「警察組織」進行論述與分析；第二本為「組織行為」，係以教科書方式呈現。本書雖以救災體系進行寫作，主要還是期待救災體系能發揮更強或更大的功能。而理論或學術領域主軸與內涵難脫組織（或組織管理）研究；和前面兩本書不同處在於，本書主要偏總體（macro）而非個體（micro）；這難免也是一種偏頗。不過，關於救災人員的價值觀、態度與行為，仍有零星論述；也許未來如果有機緣，可能針對個體的部分，再深入研究。因為每個災民、每個救災人員，都是重要的個體，都有其個別差異的深刻體會與感受（當然也可能存在相同的體驗）。因此，每個災難個案，都提供了深入研究與學習的素材。
作者更同時觀察到，當沒有災難發生時，政治討論通常占據大幅媒體版面；但災難來臨時，災難相關新聞自動擠掉政治新聞；只是，有時災難政治學也經常在救災過程留下重要痕跡。本書的完成，必須感謝科技部、原子能委員會、國家發展委員會、人事行政總處與其他相關政府組織與機關的支持與經費補助，得以對防救災理論與實務有深一層的認識或論述；也因為作者過去針對不同案例研究的累積，得以發展或歸納成災害防救通則，並進一步形成理論。本書內容如同作者對救災體系的分析，認為救災體系有精進空間。當然，本書亦有精進空間，特別對於許多實務運作的批判論述，難免存在主觀或偏頗，但希望透過這些相關論述，對於我國救災體系運作有實質助益。至於本書的完成，除感謝這些機關的經費補助，還要感謝成功大學、社會科學院、政治系同仁，以及研究專員林立琁、五南
書局劉靜芬副總編輯與林佳瑩編輯等提供的行政與校對協助。
由於作者亦參與成大跨領域之「防災科學概論」、「公共衛生危機準備與災難應變」兩門課程，也有一些學習。同時感謝所有接受訪問的官員、非營利組織與民眾。沒有他們的支持與協助，本書難以完成。當然，最期待的還是希望本書的完成，讓救災體系運作更為順暢，讓更多人的生命財產獲得保障。基此，作者由衷感謝針對本書內容所提供的任何指正或修正意見。感謝日本京都大學足立幸男教授，以及關西學院大學長峰純一教授，讓我有機會兩度在日本客座，有機會深入了解日本救災體系。因為在日本客座期間，在前述兩位日本教授安排下，分別前往京都總合環境政策研究所（Research Institute of Humanity and Nature）以及關西學院大學災害復興制度研究所，分別進行日本救災體系之研究：以2019年颱風19號為例，以及臺灣重建政策之研究（主要以921大地震與莫拉克災後重建為例）。
因為前述兩場演講，讓我更深入了解臺灣與日本救災體系與重建政策的差異，同時了解到日本社會（社區）保守的防災文化，部分內容亦出現在本書內容中。同時感謝日本關西學院大學政策總合學院，於2019年9月至2020年1月，提供講學研究機會；也因此能有更充分的時間修改審查委員提供的寶貴意見（在圖書館找尋更多相關書籍文獻，查閱所有災難管理相關書籍；逐一翻閱整理後，增加逾50筆近十年之中英文書目）。同時發現兩本值得參考的防救災重要著作，Watanabe (2005) Lessions from the Great Hanshin Earthquake（阪神大地震的學習經驗）與Brannigan (2015) Japan’s March 2011 Disaster and Moral Grit（2011年東日本大地
震的道德勇氣）；特別是後者，係該書作者參與「志工」觀察學習的經驗，有很多感人的故事，因此感受到，透過故事的描述，會讓人感動。
作者同時發現，所找到的災難管理專書，多數和「社區」有關，更加深本書第八章救災體系下社區議題的重要性。也因客座期間日本發生19號颱風，得以從日本新聞媒體報導中，獲得日本救災體系運作的情形，並納入本書內容。對於本書的完成，作者一則以喜、一則以憂。喜的是，終於完成救災體系專書的夢想與期待。把過去二十年在防救災議題教學、研究與社會服務的成果，作系統性的整理；對於自己的學術工作有所交代。憂的是，感覺本書仍有很多不足之處，以及很多書本或研究報告，仍需詳細閱讀並作補充。因此，內心覺得應該再繼續閱讀研究與分析，以補強這些不足；惟因為時間壓力，仍不得不劃定界線或範圍。無論如何，還是期待本書的出版，能有拋磚引玉的效果，或能獲學術與實務先進的回饋，作為本書未來精進的元素或元氣。
不過，最重要的目的還是希望能促進救災體系成效的改善或進步。作者同時期待，未來能在救災體系跨國合作盡力，不論在學術或實務上，都值得努力。作者必須由衷感謝科技部人文社會研究中心補助期刊審查的機制，以及負責TSSCI學報審查的東吳政治學報編輯委員會協助。而要特別感謝的是，三位匿名審查委員細心閱讀，並提供寶貴的建議與修正意見，讓本書內容更為完備，或可將錯誤或誤解降到最低。綜言之，作者在撰稿與修正書稿過程花了很多時間，希望力求完美，但仍難免仍有疏漏，尚祈先進不吝指正。撰稿之初預估能寫10萬字就不容易了，但完成初稿時約16萬餘字，覺得已經「江郎才盡」。因此感謝審查意見，因為作者為能確實反映審查意見，修正後的書稿逾18萬字，後來發現還有許多要點可以納入，因此最後以約22萬字定稿。當然，本書若存在任何謬誤，作者仍須負擔完全責任。最後，也要感謝內人岷秀的支持，謹以此書獻給我的家人，包括我岳父母、內人、小孩、兄姐，以及我往生的父母。
楊永年
謹識於國立成功大學

自序
救災體系專書終於要出版，本書係經科技部委託TSSCI期刊編委會審查通過之專書。本書能夠出版除了難掩興奮，對於救災體系的內涵也更加了解。修改過程因試圖回答一位審查委員意見，才知道（天然）災難和災害的概念竟是那麼接近（雖然研究救災體系二十年、環境污染與生態十年），發現災害有時也是災難。甚至可能因為故意或輕忽，包括貪瀆（廉政）問題的發生，讓災難更為嚴重或惡化。夢想要寫這本書已經很久，從決定動筆寫書到完稿出版，歷時約一年半；過程雖有小辛苦，但寫作過程的重要發現、成長與喜悅，遠超過這些辛苦。由於每年國內外...

第一章　緒論

第二章　救災體系基礎概念
第一節 救災體系的定義
第二節 相關理論與領域
第三節 研究架構

第三章　救災資訊
第一節 災害資訊
第二節 資訊傳播管道
第三節 資訊平臺

第四章　救災動員
第一節 人力
第二節 非人力
第三節 經費

第五章　救災組織間合作
第一節 合作的誘因
第二節 合作的意願
第三節 合作的能力
第四節 合作機制的存在

第六章　救災體系──中央政府
第一節 組織定位
第二節 組織位階
第三節 組織結構
第四節 人力資源
第五節 總統
第六節 行政院長

第七章　救災體系──地方政府
第一節 縣市政府
第二節 鄉鎮市區公所
第三節 地方政府首長

第八章　救災體系──社區
第一節 自助
第二節 共助
第三節 公助

第九章　救災體系──非營利組織
第一節 資訊
第二節 動員
第三節 組織間合作

第十章　結論
參考書目

第一章　緒論

第二章　救災體系基礎概念
第一節 救災體系的定義
第二節 相關理論與領域
第三節 研究架構

第三章　救災資訊
第一節 災害資訊
第二節 資訊傳播管道
第三節 資訊平臺

第四章　救災動員
第一節 人力
第二節 非人力
第三節 經費

第五章　救災組織間合作
第一節 合作的誘因
第二節 合作的意願
第三節 合作的能力
第四節 合作機制的存在

第六章　救災體系──中央政府
第一節 組織定位
第二節 組織位階
第三節 組織結構
第四節 人力資源
第五節 總統
第六節 行政院長

第七章　救災體系──地...