九一一
就像所有戰爭中的開場攻擊一樣，九一一攻擊是一次特種作戰小組所執行的攻擊。再一次，就像所有戰爭中的開場攻擊一樣，執行九一一攻擊的特種作戰小組，同步攻擊美國的政治、軍事與金融中心。其中，針對政治中心（華府的白宮）的攻擊失敗，墜機於賓州。針對軍事中心（位於華府的美國國防部）的攻擊有限度成功，因為五角大廈採用防火建材而抑制了損害。針對金融中心（位於紐約的世界貿易中心）的攻擊完全成功，紐約雙子星大廈倒塌。
九一一攻擊，尤其是劫持民航機撞擊紐約雙子星大廈的劇本（scenario），並未完全出乎美國政府的認知。但是，知覺到恐怖攻擊的劇本是一回事，做好實際預防工作又是另一回事。關鍵在於，針對恐怖攻擊的事前偵測與研判工作極為困難，遑論美國情報社群的普遍缺點是過度強調情報蒐集卻嚴重忽視情報分析與研判
戰術上，九一一攻擊是一次成功的攻擊。十九名執行任務的攻擊者是有能力的戰士，他們成功的關鍵，主要不在同時成功地劫持四架飛機（這已經很不容易），而是在規劃、訓練與部署過程中，完全能夠躲開美國情報系統的監控與知覺。
這顯示特種作戰小組深諳對手（美國）的認知與行為。起源上，奧薩瑪．賓拉登與一些「基地」成員，曾在阿富汗戰場上受過美國中央情報局的訓練，並且花費整個一九九○年代理解美國情是報系統的運作。正因如此－－根據美國政府事後的調查，在九一一攻擊的前兩天，九月九日，賓拉登曾用行動電話和自己的母親通話，告知：「兩天內你將聽到大消息，然後有一陣子你會聽不到我的消息。」顯然，賓拉登知道這通電話會被美國國家安全局（NSA）的訊號情報衛星（signal intelligence satellites）攔截，他也知道國安局在中東區域的攔截．解讀．分析循環大約需要七十二小時，所以他很放心地打電話。
整個事實顯示，情報戰力是「基地」真正的優勢所在，這個優勢仍持續到九一一事件之後，直至今天。另外，「基地」還有一項關鍵優勢－－信仰，願意為信仰而死，因而「基地」的特種作戰小組成員具有維持嚴格的紀律與管控力。
要執行一次成功的特種作戰，成功的要件是精確的戰略與細緻的戰術規劃和執行。九一一攻擊是極為成功的特種作戰，執行攻擊的成員是願意赴死的伊斯蘭主義者。但是，要成功地完成攻擊任務，單是死志還不夠，還必須要有專業的軍事訓練與執行。
一如前述，「基地」的最終目的是實現伊斯蘭版的世界革命，尤其是沙烏地阿拉伯的革命。為此，他們採行「間接戰略」，目標是對美國施壓重大的攻擊，迫使美國不得不作出重大反應。賓拉登相信，如果美國大舉進攻伊斯蘭世界，他將可以獲得他想要的大眾蜂起與伊斯蘭革命。為此，賓拉登細心地研究阿富汗戰爭。他知道如何在美國最初的攻擊中生存下來，並且在一段時間後，能夠擊敗美國。但是，首先，賓拉登必須刺激美國展開攻擊。
「基地」在整個一九九○年代所執行的多起恐怖攻擊，雖激怒美國政府與社會，並未越過美國忍受的閥門，遭受攻擊的美國，並未對伊斯蘭世界展開大規模攻擊。因此，「基地」需要另外一場更大規模的攻擊，對美國造成嚴重的傷害，嚴重到美國政府不得不作出激烈的反應。
規劃九一一
九一一攻擊的規劃，就是為了這個戰術目的。這場攻擊的特色在於，攻擊的手法完全違反恐怖主義的典範。在九一一攻擊之前，民航機是恐怖攻擊的對象而非手段。飛機的特殊性斯，使飛機像是一個配備大量爆炸物（燃料油）的長形鋼管，而民航機上的乘客，則是事先打包好的人質。民航機上的乘客，就像坐在一個長形鋼管之中，座位極小，既無活動空間，而且在空中沒有任何出口。一般而言，僅有駕駛艙的兩個人或三個人知道如何駕駛飛機，如果他們被殺，每位乘客都會死。
因此，少數幾名劫機者就可以控制飛機，一旦控制了載有人質的飛機，這些劫機者想飛到哪裡，就可以飛到哪裡，想殺害機上的誰，就可以殺害誰；而且，如果劫機者準備赴死，他們還可以殺害飛機上所有的人質（乘客與組員）。就一般的狀況而言，民航機上的乘客，通常包括婦女與小孩，一旦被劫持，在政治上便極為敏感。乘客在地面上有家人親友，輿論會嚴重關切，國會議員也會介入，因而劫機總是能夠製造政治混亂，並且在短期內吸引所有的注意力，致使強大的國家也會在劫機犯之前顯得相當虛弱。
從一九六八年巴勒斯坦人製造出人類歷史上首次的劫機事件以來，有很長一段時間，劫機主要是巴勒斯坦人的特殊攻擊方式（儘管不是全部劫機都是巴勒斯坦人所為）。在一九八○年代，當流亡在黎巴嫩的巴勒斯坦人什葉派武裝鬥爭組織真主黨（Hezbollah）誕生，並很快地成為全球最具效能的恐怖攻擊組織後，他們同時也成為劫機事件的主要來源6。此後，劫機逐漸成為一種「常規」的恐怖攻擊手法。
數十年來，無論是劫機犯或是受害國．地主國政府的相關安全部門，總是將焦點放在如何進行劫機、或如何防制與因應劫機之上。也就是說，對於民航機，恐怖分子專注的是如何通過躲避偵查、通過機場的安全檢查、將武器弄上飛機、控制飛機，以及管理劫機後的政治談判等過程。相對地，反制的一方，則關注於對恐怖團體的事前滲透、安全檢查、以最小代價拯救人質，以及管理談判過程等。
從巴勒斯坦人發明劫機戰術以降，四十餘年間，劫機問題的重心是人質，人質問題使劫機事件總是可以造成巨大的宣傳效果。不過，劫機事件從未激起受害國政府的大規模反擊。換言之，歷史記錄顯示，如果賓拉登與「基地」將矛頭指向美國的民航機，那麼，就算成功地劫持了一架乃至數架民航機，美國社會必然會騷動，美國輿論會沸騰，但美國政府不會為了劫機事件而改變既定的中東政策。
因此，「基地」以一種全新的角度看待民航機：重點不是人質，而是將民航機當作巨大的飛行炸彈。正是這個新角度，或者，修正模式－－混合劫機與太平洋戰爭的日本神風特攻隊攻擊模式，構成九一一攻擊的戰術起點。但是，也正是因為這個新角度，對美國政府構成盲點：先前的假設是，沒有人會將民航機當作炸彈，因為這意味著劫機者自殺。這正是「基地」的突破與洞見。他們可以找到死士。
用全新的角度看待劫機是一回事，成功地執行劫機作戰，又是另一回事。九一一攻擊的基本構想，是劫持民航機，再由劫機者駕駛飛機，飛至指定地點（目標），撞擊目標。這不是簡單的攻擊，就像所有精密計畫與執行的犯罪行動一樣，恐怖攻擊的流程，必須具備六個要素：目標選定、規劃、部署、攻擊（執行作戰）、脫逃、（攻擊效果的政治）運用。
九一一攻擊選定的目標是美國的權力中心：作為政治權力中心的白宮（與國會山莊）、作為軍事權力中心的國防部（五角大廈），以及作為金融權力中心的紐約世界貿易大樓（雙子星大廈）。規劃攻擊的基本途徑是運用劫持而來的民航機進行撞擊。部署工作的核心是甄選與訓練飛行員．劫機者團隊，然後展開攻擊－－撞機。與此同時，攻擊的型態是自殺攻擊，一種特殊型態的飛行炸彈（民航機）自殺攻擊，因而不需要有脫逃計畫。最終，則是政治運用－－運用美國政府的強力反擊，製造中東政治方程式的重組，藉以在中東推進「基地」企求的伊斯蘭革命。
從整個攻擊方式的特性來看，很明顯地，九一一攻擊的構思，深受真主黨的影響：真主黨是自殺炸彈攻擊的前驅，劫機是他們在一九八○年代的強項，而九一一攻擊則是結合自殺炸彈攻擊與劫機－－劫持民航機，將民航機當作巨型炸彈，由劫機犯駕駛並進行自殺攻擊。
因此，取得炸彈（劫機）與展開自殺攻擊（撞機），是整場九一一攻擊的兩大內容。要執行整套作戰，就必須擬妥特種作戰方案，這個方案必須統一由一組團隊（每架民航機一組人）執行，他們的任務同時包括劫機與撞機兩大內容。
就像所有的作戰一樣，目標選定與規劃是攻擊的前提。就像所有的罪犯作案一樣，在目標選定與規劃階段，必須從事作戰前的偵查。由於取得炸彈（劫機）與展開自殺攻擊（撞機）是任務的重心，因此，偵查的要項便集中在美國民航機市場的固定行為模式（主要機場、飛行路線、淡旺季週期、班次、航班尖離峰等）、機場安檢的規律（安檢量大小與警員負荷量高低等規律），以及預定攻擊目標的安全保護模式及層次。由於攻擊目標是美國的政治、軍事與金融中心，安全防護強且層次最高，因而所有的攻擊都必須在第一擊就擊中目標，否則美國政府會立刻啟動防衛機制，使後續的攻擊無法完成。同時選定不同的目標及第一擊一定要成功的要求，意味著只能展開同步攻擊。這項考量，決定著所有的部署與攻擊時間的選定。
最終，就像所有的罪犯作案一樣，必須嚴格遵守安全原則與效率原則。
簡言之，整套攻擊方案，必須包括：選拔與訓練團隊、通過機場的安全檢查、劫持民航機，以及將民航機飛向目標。其中，人員決定成敗。
一方面，根據安全原則，執行九一一攻擊的特種作戰小組成員不能太多，亦即不能有冗員。另一方面，根據效能原則，這個特種作戰小組的成員數量，又不能低到無法有效地執行作戰任務。因此，展開攻擊的團隊人數，必須由作戰任務來界定。由於作戰任務的關鍵是成功地劫持飛機及駕駛飛機撞擊指定地點，因而展開攻擊的團隊人數，必須由飛機的性質所決定。具體而言，攻擊團隊之中，必須要有至少一名受過專業飛行訓練的人員，以及為了控制飛機與保護駕駛免於被攻擊或阻撓的足夠人員。
成功地劫持事先選定的民航機，是後續撞機攻擊能否實現的首要條件，而劫機戰術的重心在駕駛艙，且時機極為重要：必須在機上所有人員沒有機會發出警訊之前，就完全控制駕駛艙。為此，攻擊者必須有可以快速制服駕駛員的武器。
作戰任務界定人員的配置與分工。作戰任務是控制飛機與駕駛飛機，這表示至少要有一人執行劫機（控制駕駛艙），一至兩人控制客艙（尤其是控制客艙通往駕駛艙的通道），另外要有一人懂得駕駛飛機。為了預防萬一，最好是有兩個人懂得駕駛飛機。再者，所有登機的攻擊者，必須都受過快速殺人的特殊訓練。加總起來，成功的行動，至少需要四至五名人員。
攻擊的行動順序與流程，也極為重要。攻擊流程要求劫機者必須盡可能接近前艙，極小化警告時間與來自乘客的干擾，很快地殺害前座與頭等艙乘客，並將其他乘客集中到後艙。此時，對駕駛艙的攻擊開始。而在成功地控制駕駛艙之後，攻擊團隊的其他成員，將專心於控制乘客之上。
由於整個恐怖攻擊的目標，不是劫機，而是劫機之後的撞機，且撞機造成的損害效果必須極大化，因此，飛機必須越大越好，越大型的民航機，燃料油越多，撞機時所產生的爆炸效果也越大。但是，這層效果極大化的考慮，造成兩難。一方面，飛機越大，燃料油越多，撞機的損害效果越大。另一方面，飛機越大，通常乘客越多，控制飛機的難度越高，失敗的風險也越大。因此，理想的狀況是乘客少的大飛機，不過，並不是每班民航機都具有這種性質。再者，機型也有影響：波音七五七是單走道，波音七六七是雙走道。走道的多寡會影響攻擊團隊的人力需求與配置。
最終，從「基地」的角度來看，劫機的方式也要計算。四十餘年來的劫機案顯示，劫機有三種方式：恐怖分子直接衝入駕駛艙並快速殺死駕駛員、衝入駕駛艙並迫使駕駛員合作，以及挾持組員或乘客以迫使駕駛員就範。在九一一攻擊中，由於恐怖分子的任務是劫機後的撞機，這表示屆時機上所有人員將全數殞命，因此，在劫機的過程中，他們不會在意在機上直接殺害乘客、組員與駕駛員。
部署與準備
要執行整套九一一攻擊的作戰方案，必須注意每一個細節，而最重要的細節是人員的篩選與訓練。這是整場攻擊的成敗所繫。
首先，攻擊人員之中，必須要有人受過專業的飛行訓練。放眼全球，除了美國之外，大多數國家是由政府提供商用飛行訓練，而申請飛行訓練的人員，很少不引起政府的注意。當然，這並不表示在美國接受飛行訓練，就可以躲開美國情報部門的監控。但至少，相對而言，在美國受訓的風險較低。
飛行訓練並不是平常人就可以接受的訓練，受訓者要有一定的體能條件，能夠說英語，並且有一定的智能與知識，懂得一些專業術語與航空學原理。這意味著，「基地」派去美國接受商業航空飛行訓練的人員，必須具有英語能力並受過高等教育。這兩項要件，排除了「基地」的大多數人員；相對地，在歐洲受過高等教育的虔誠穆斯林，成為「基地」為執行九一一攻擊而徵募的重點對象（這是何以九一一攻擊的十九名成員中，大多數在歐洲受過良好高等教育的原因）。事實上，事後的調查發現，十九名攻擊者之中，有四人曾經居住在佛羅里達州潘薩科拉（Pensacola）海軍航空隊基地，接受美軍的飛行訓練。
其次，攻擊小組的規模，也極為重要。恐怖攻擊是祕密作戰的一環，而祕密作戰的永恆兩難是小組規模。小組規模越大，越有戰力，但也越容易出現安全問題。單槍匹馬的恐怖攻擊，優點是保密，但執行任務的恐怖分子卻必須承受長期的高度壓力，且增加通聯與後勤補給的困難。因此，解決辦法是兩人一組。
再來是後勤支援系統。直接作戰的攻擊者（每架民航機四至五人）之外，還必須要有通聯與後勤系統。安全起見，通聯者一人，由他聯繫後勤支援系統（至少兩人）。由於通聯方式不能採用電話或電子信箱，因而這三個人都必須在美國。換言之，執行九一一攻擊的四組攻擊隊位，每組至少有七（或八）人，其中四至五人負責直接作戰任務，其餘三人負責間接作戰任務（通聯與後勤支援）。
民航機的選定是另一項要點。比較而言，國際線民航機的通關檢查較為複雜與嚴格，在安全檢查的過程中出錯的風險太高，必須排除在外。這層考慮，使國內線民航機成為「基地」的唯一選擇。但是，國內線民航機有短程航班與長程航班之分，長程（橫跨北美洲大陸東西兩岸）民航機才會配置大量的燃料用油，而燃料用油的數量多寡，是撞機損害效果的關鍵。因此，「基地」選擇美國國內線長程航班作為劫機的對象。
國內長期民航機的要求，限制著「基地」攻擊方案所必須選擇的機場所在－－並不是所有的美國機場都有國內長期航班。在美國（北美四十八州），國內長程航班的主要機場有波士頓、紐約、費城、華府，以及休士頓（德州）。由於九一一攻擊的預定攻擊目標在紐約與華府，因而劫機的機場必須選擇在東岸，藉以盡可能勵縮劫機至撞機的飛行時間（時間太久必然會被美國政府發現而加以擊落）。
再者，由於「基地」的目標是對美國的政治、軍事與金融中心施以重大打擊，因而劫機．撞機的恐怖攻擊，必須同步，否則，各架被劫持飛機之間的時間差，將會導致第二架以降的民航機攻擊成功率下降，因為第一架民航機的撞機攻擊成功，勢必會引起美國全國安全系統的全面戒備。此外，管控乘客認知的考慮，也要求著必須執行同步攻擊。如果劫機成功，那麼，在劫機之後與撞機之前，「基地」的攻擊人員必須讓乘客絕對無法察覺到，這是一架準備自殺的死亡班機。否則，乘客會抵抗，局面會失控，或是飛機在爭鬥中墜毀，或是飛機被奪回。因此，必須進行同步攻擊，否則乘客會利用手機等方式而察覺到這是一架準備自殺的死亡班機。簡言之，同步攻擊是一種必要。
東北部機場與同步攻擊的雙重考慮，尚須納入時間。根據東北部機場的航班週期，國內長程（橫跨北美洲大陸東西兩岸）班機自上午六點三十分開始起飛，這個時段是清晨，機上乘客不太多，機場的人潮也有限。之後，約至上午八時左右。是班機起飛的高峰期，人潮洶湧，安全管制的品質最弱。再者，攻擊的效果（殺傷率）要達到最大，而目標地華府與紐約的人們全員上班是在上午八時三十分至九時，尤其是在紐約的金融部門。這意味著，被選定劫持的民航機不能早於上午八時起飛。此外，在飛機起飛而到達巡航高度之前不能劫機。在飛機起飛、爬升的過程中，機體本身處於動態傾斜狀態，此時攻擊駕駛艙，會增加沒有必要的困難與失誤，且在民航機爬升至巡航高度之前，該機尚受到起飛機場的塔臺監控。這些因素綜合起來，制約著劫機者的行動選項，劫機的時間必須在民航機起飛十五分鐘之後。最終，要劫持上午八時起飛的民航機，最晚必須在上午七時四十五分登機，因而上午七時三十分必須通關。
另外，還有一個重要的變數：天候。天候會影響班機的起飛，班機起飛的時間若有延宕或誤差，將會影響同步攻擊的設計，使同步攻擊難以執行，尤其是在第一架民航機的攻擊之後，其他被劫持的民航機將很難有效地進行撞機攻擊。
歸納以上分析的限制函數，可以發現：「基地」的攻擊小組必須在上班天的上午上班時間之前劫機；劫機的日子必須選定天候變數作用最小的日子；劫機的機場必須限制在北美洲的東北部，且劫機的日期必須選定沒有特色的平常日而不會引起特別的安全警戒。因此，行動時機是夏末秋初的一般工作天早晨。這是北美洲東北部秋高氣爽，天候最佳且最穩定的時節。
以上的因素與由此而來的攻擊計畫，決定著「基地」選擇九月十一日在美國東北部的波士頓機場劫持四架早晨長程航班。
這四架死亡班機的共同點是，機型皆為波音七五七或七六七，目標地都是西岸大城，機上乘客少（每架皆可載客二百人以上但乘客皆不足一百人），都預定在早晨尖峰時刻起飛（聯合航空班次九三班機誤點），都被劫持，都在一個小時內撞上攻擊目標：其中兩架在上午八時四十五分前後撞上紐約的世界貿易中心、一架於上午九時四三分撞上美國國防部（五角大廈），僅聯合航空班次九三班機因延遲起飛而失誤，在上午十時零三分於賓州墜毀。
非正式帝國
「阿富汗戰役」的結果顯示，就長期而言，美國可以擊敗「基地」。但是，在「阿富汗戰役」之後，美國面臨的挑戰更為複雜。
戰略迷走
九一一事件後，美國政府清楚地界定敵人──「基地」。儘管「基地」並不需要佔領任何一處領土，但是「基地」必須擁有一處安全的「聖域」，以便可以進行規劃、訓練、戰力復原，以及推進後續的作戰。確實，「基地」創建複雜國際網路，可以很長期地欠缺基地的狀態下存活下來。但是，就算是在最佳的環境之中，一個人欠缺地理基礎的「基地」，也無法避免作戰能力大為腐蝕的趨勢。更何況，在九一一事件之後，「基地」所面臨的國際環境更為嚴峻：「基地」在歐洲、非洲與亞洲的相關網絡都面臨巨大的壓力，一些金融網絡被癱瘓，一些金融管道被阻絕，一些人員被逮捕，一些甄選新血的機制被破壞，欠缺一個地理據點來進行人員的重組與注入新血，「基地」最終將會崩潰。
美國的全球反恐戰略重心，是根絕「基地」的「聖域」，而前提是知道「基地」成員及其「聖域」在哪裡。這個任務，遠比追捕「基地」的領袖人物群來得重要得多。欠缺「聖域」，「基地」的領導層將無法有效地管理與運用旗下的兵力。
因此，美國對「基地」的勝利關鍵，是在世界其他區域．國家．地方複製在阿富汗的經驗。「阿富汗戰役」相當有效地完成作戰的首要目標：剝奪「基地」利用阿富汗作為「聖域」與作戰基地的能力。然而，「阿富汗戰役」的初期成功，使阿富汗的安定變成美國的責任，而阿富汗是一個極易再度陷入內戰的國家。
更重要的是，「阿富汗戰役」只是造成「基地」的離散而非摧毀。這樣的結果，削弱了「基地」指揮管制系統的作戰能力，但也致使美國「全球反恐戰爭」後續的推進工作更為困難。
事實上，自從遭受二○○一年九一一攻擊後，美國的戰略便面臨著一個根本性的障礙：敵人的所在不明確。儘管美國將士主敵界定為奧薩瑪，賓拉登及其組建的「基地」，但「基地」是個成員遍佈六十餘個國家的全球網絡，一一偵查、界定並加以追擊非常困難，遑論「基地」在全球各地的同情，協作主體（個人、團體、政府等）。敵人所在不明，構成美國推進「全球反恐戰爭」的重大障礙。在「阿富汗戰役」之前，美國政府至少知道，賓拉登與「基地」主要領導層在阿富汗接受塔利班政權的庇護。在「阿富汗戰役」之後，塔利班政權崩潰（但塔利班兵團並未潰滅），「基地」成員四散，賓拉登與「基地」的主要領導層不知蹤跡。
因此，塔利班政權崩潰後，在阿富汗美軍的任務，演變成單一任務：在賓拉登離開阿富汗之前找到他，無論是逮捕或是擊殺。但是，這個任務並未達成，美軍在阿富汗找不到賓拉登，也抓不到「基地」領導層的相關人物。鑑於地理上的鄰接性、戰區的熟悉性，以及托拉博拉的戰場情報，美國政府懷疑賓拉登與「基地」領導層潛入巴基斯坦西北部的聯邦行政部落區（Fcdcrally Administratcd Tribal Arcas FATA）3，但伊斯蘭馬巴德當局矢口否認4。事實上，巴基斯坦政府根本不希望美軍進入巴基斯坦執行搜捕賓拉登的任務，這種作法將升高穆夏拉夫政權被巴基斯坦人推翻的危險。與此同時，美國政府也懷疑，一部分「基地」人員已從阿富汗西部潛入伊朗，並因此懷疑德黑蘭當局在「全球反恐戰爭」中的立場，但是，伊朗政府也堅決否認此一說法。
簡言之，在喀布爾陷落與托拉博拉戰鬥之後，美國政府確認兩件事。第一，塔利班已喪失政權，「基地」已喪失在阿富汗的聖域。第二，「基地」的成員四處流散，但他們並未喪失作戰能力，而美國政府不是很清楚他們在哪裡5。
美國必須解決敵人所在不明的問題。這個問題無法解決，美國就無法確定「全球反恐戰爭」的重心，並且無法釐清美國究竟要打的是什麼樣的戰爭。而在戰爭中，「政治家和指揮官必須作出的最重要判斷行動，就是確立他們要打的是什麼樣的戰爭，絕對不可以誤判戰爭的真正本質，也不可以將無關本質的性質轉變為戰爭的真正本質。這是所有。這是所有戰略問題的首要之務，也是最全面性的要務。」6。
就像所有的戰爭一樣，勝利之後，緊接而來的，經常是戰略上的空窗期（interregnum）：在「阿富汗戰役」初步勝利之後，美國也陷入了「全球反恐戰爭」的戰略空窗期。確實，美國政府懷疑一些「基地」成員，包括賓拉登等領導層，可能潛入巴基斯坦（尤其是「聯邦行政部落區」）或是伊朗。但是，這種懷疑只是情報研判，不是鐵證如山。情報研判已足以促使美國情報部門展開行動，但美國軍方卻要求必須精確地確認敵人所在再行動。雙方都對，但也因此使雙方陷入難以妥協的爭議。再者，「基地」成員四散的事實，顯示「基地」的新「聖域」所在（如果有的話），也不會只有巴基斯坦與伊朗：中東諸國、東南亞諸國（菲律賓、馬來西亞、印尼為主）、非洲、歐洲（尤其是巴爾幹半島的波士尼亞），乃至北美，都有可能成為「基地」的新「聖域」。儘管在戰略上，重心是摧毀「基地」的「聖域」，但在執行戰略所需要的資源上，美國顯然做不到同時處理每一個「聖域」。此外，如果只是無法「同時處理」的話，那麼，美國可以採取「序列處理」；但是，「序列處理」仍需標定具體的國家、選定的優先順序，以及排序的原因，而在這個問題上，繼阿富汗之後，「下一站」究竟是巴基斯坦、伊朗、伊拉克，還是其他國家7？
作為「阿富汗戰役」的初步結論，美國政府知道，「全球反恐戰爭」正走向長期化，這將會是一場長期的戰爭8。然而，戰爭長期化的判斷，不等於美國已經清楚地界定出戰略的重心所在。為了尋找戰略的重心，美國重新思考。漸漸地，沙烏地阿拉伯問題成為關切的所在，並因此聯繫上伊拉克問題。
不過，在著手處理沙烏地阿拉伯與伊拉克問題之前，一項新的恐懼人──美國遭受恐怖分子使用大規模毀滅性武器（weapons of mass destruction. WMI）攻擊，尤其是核武攻擊的恐懼，開始全面地支配美國攻擊的思維。
邪惡軸心
美國推進「全球反恐戰爭」的最根本目標，是防止美國本土再度遭受類似九一一悲劇的恐怖攻擊。美國執行「阿富汗戰役」推翻塔利班政權，剪除「基地」在阿富汗的「聖域」等作為，都服從於這個目標。
但是，「阿富汗戰役」之後成員四散，「基地」的攻擊能力並未被摧毀，以及核武國家巴基斯坦危機的現實，使美國不得不面對一個現實：美國本土仍可能遭受「基地」的攻擊。而根據軍事思維的基本要求，美國必須設想遭受攻擊的最壞劇本9：遭受大規模毀滅性武器的攻擊，尤其是核武攻擊10。
那麼，「基地」是否已經擁有大規模毀滅性武器，尤其是核武？如果有，在九一一攻擊中，他們為何不使用這些武器？如果沒有，「基地」將會自何處取得這些武器？
「基地」與核武的關係是一個謎。關於「『基地』先前已取得核武，卻未在九一一攻擊中使用」的問題，一個典型的推測是，「基地」的作戰並非單次攻擊，而是續波攻擊，他們未在九一一攻擊中使用已經到手的核武，原因是想要在後九一一的攻擊中使用，以便給予美國人更大的心理衝擊，藉此擊潰美國的意志。顯然，這是一個合理的解釋，只是忽略了一個關鍵。如果「基地」擁有核武，這些核武將是「基地」軍火庫中最為珍貴的寶物，因而將會以最大的力量來保護這些武器的安全，防止美國偵查到這些武器的所在並加以摧毀。「基地」不會不知道，在九一一攻擊之後，美國將傾全力擊滅「基地」的「聖域」、成員與軍火庫，屆時，「基地」要保護這些核武將更為困難，使用這些核武進行續波攻擊的成功機會也將急遽減少。這意味著，從「基地」的角度來看，如果已經掌握這些武器，那麼，越早使用越好，最好是在第一擊時就使用。因此，唯一的合理解釋是，「基地」在九一一攻擊前並未握有核武11。
儘管如此，美國政府卻不能排除「基地」企圖取得大規模毀滅性武器（尤其是核武）的可能性，就算這種劇本實現的可能性很低。站在國家安全的角度，美國或許可以不重視發生機率高而損害輕微的恐怖攻擊，但美國絕對不能忽略發生機率就算低渺而一旦發生就會導致巨大損害的恐怖攻擊。任何一個理性的國家，都不能作出這種忽略，而對剛經歷九一一慘痛教訓之後的美國而言，情況尤其如此12。更何況，在二○○一年十一月九日，賓拉登在接受一家巴基斯坦媒體訪問時，也首度宣稱他擁有化學武器與核武13。
於是，在「阿富汗戰役」之後，防範美國本土遭受核武攻擊的噩夢，漸次壓倒剪除「基地」在全球各地之「聖域」的戰略要求，變成美國政府當下最迫切的戰略課題。為此，美國不僅不能排除「基地」正企圖取得大規模毀滅性武器的可能性，而且必須設法剪除「基地」取得這些武器的可能性。
從全般戰局的角度來看，這是美國「全球反恐戰爭」的一大轉折點。在此之前，美國戰略的重心，是「聖域」，剪除「基地」的「聖域」。現在，經歷一陣的戰略空窗期之後，美國戰略重心的剪除「聖域」課題，正蜕變為長期作戰任務，而當下的迫切課題，則轉移到絕對阻斷「基地」取得大規模毀滅性武器的任何機會之上。更精確地說，轉移到排除「基地」取得大規模毀滅性武器的來源之上。
據此，戰略思維要求著處理兩個關鍵問題：界定來源，以及處理來源。
「基地」取得大規模毀滅性武器的來源何在？很明顯地，來源只可能是那些擁有或正在著手研發，獲取大規模毀滅性武器（尤其是核武）的國家。這些國家，可以依據其提供大規模毀滅性武器給「基地」的意願及管控本國這些武器的能力，區分為三類型。第一類是絕無提供意願且有能力嚴格管控本國核武的國家，如英國或法國。第二類是並無提供意願但管控核武能力有問題的國家，如巴基斯坦14。第三類是有意願（或可能傾向於）細緻地將這些武器或原料，技術轉移給「基地」的國家，無論這麼做的原因是基於意識形態、權力政治的考量，或是商業利益。
從華府的角度來看，上述三類國家之中，第三類國家對美國最為危險15。
這就是二○○二年一月廿九日布希總統在美國國會發表「國情咨文」演說中，將伊拉克、伊朗與北韓三國稱為「邪惡軸心」16的來由。
先制攻擊
「邪惡軸心」論的根本意涵，是美國戰略重心的轉向，從剪除「基地」的「聖域」轉向排除任何國家的政府向「基地」提供大規模毀滅性武器，剪除「聖域」的任務變成長期工作，大規模毀滅性武器則成為當下最迫切的首要課題。標定伊拉克、伊朗與北韓為「邪惡軸心」，戰略意涵是美國將三國視為敵國，重點在剪除這三個的大規模毀滅性武器的潛在威脅。三國提供大規模毀滅性武器給「基地」的可能性，被美國政府視為絕對不可忍受的威脅。這是最高的考慮，其他的考慮皆屬次要，皆須服從在此一考慮之下。換言之，在布希總統提出「邪惡軸心」論之際，美國政府已經做成一個重要的戰略決定：美國將盡一切努力，採取一切可供採取的手段，確保大規模毀滅性武器不會落入「基地」之手。如果這意味著美國必須摧毀其他國家的核武設施，那麼，美國將準備這麼做。
這就從界定（核武）來源的問題（答案是「邪惡軸心」），聯繫上處理（核武）來源的問題。也就是說，如果這意味著美國必須摧毀其他國家的核武設施，那麼，美國將如何摧毀？
在極端的情況下，如果美國確認其他國家的核武設施對美國是項威脅，且摧毀這些核武設施是唯一道路的話，那麼，美國將先下手為強，在尚未遭受這些核武的攻擊之前，動手摧毀這些核武設施。
這就構成「先制攻擊」（prcmptive strike）綱領的提出。此一綱領，最初呈現在二○○二年一月八日美國國防部向美國國會提出的「核武態勢評估」（Nuclear Posture Revew），其中，將伊拉克、伊朗、北韓、俄羅斯、中國、利比亞、敘利亞等七格列為核武先制攻擊的名單17。同年六月一日，布希總統在美國陸軍軍官學校（西點軍校）畢業典禮上的致詞演說，正式對外公佈「先制攻擊」的政策綱領，揭舉出美國政府以無限威脅來處理無限危機的政策立場18。
「先制攻擊」的基本內涵是，在遭受恐怖攻擊之前，美國將先攻擊恐怖分子及其根據地。對美國而言，這是正當防衛。不過，美國推出「先制攻擊」論，很快地引起美國國內外的騷然物議。批評者指出「先制攻擊」將打破國際體系既有的權力平衡，使未來的世界更趨動亂。對此，布希政府的回應則是，揚棄舊式的權力平衡，締造一種「有利於自由的權力平衡」19。
起源上，「先制攻擊」並不是什麼新概念。與其他的軍事概念一樣，「先制攻擊」概念與相應軍事綱領的形成，植根於地理環境。在地理與政治‧軍事之相互關係的分析中，位置與地形極端重要，而且是所有分析的起點——河川是商業與文化統合的道路，而平原易於行事穿越，從而滋生出強烈的脆弱感與由此而來的先制攻擊（per-emption）文化。在歐洲數千年的歷史中，歐洲中北部廣柔平原，是歐洲「先制攻擊」戰略文化的原鄉；在美國歷史中，在一八○三年美國自法國購得路易斯安那（Louisiang Purchase），國土急速擴張之後，面對北美洲中部遼闊大地的新現實，使門羅總統（President Jame&Monroe）的國務卿亞當（John Ouincy Adams. 1767-1848）提出先制攻擊綱領，據此確立了此後近一百年間，美國的軍事綱領20。
換言之，先制攻擊對美國人不是新事物，對布希政府而言，問題的關鍵並不是美國應不應該採行「先制攻擊」綱領，而是美國如何剪除「基地」的威脅。確實，剪除大規模毀滅性武器的威脅，尤其是核武威脅，對美國極為重要。但是，就長期而言，美國更重要的任務是剪除「基地」的威脅。重點是徹底摧毀「基地」。只要「基地」繼續存在、繼續運行、繼續保有攻擊美國的能力，任何事都可能發生。例如，美國政府雖將伊拉克、伊朗與北韓列入「邪惡軸心」，但唯一一個擁有核武的伊斯蘭國家卻是巴基斯坦，而巴基斯坦的核武雖暫時處於安全狀態，但沒有人可以保證「基地」是否能夠自巴基斯坦取得核武。客觀上，「基地」在三個戰區維持運作與進行攻擊：美國、歐洲，以及伊斯蘭世界。因此，要剪除「基地」的威脅，就必須正視與界定美國在美國本土、歐洲、伊斯蘭世界的作戰任務，而單是「邪惡軸心」論與核武先制攻擊綱領的提出，並不能解決這些戰略問題。
因此，美國必須重新認識對手（「基地」），據此重新界定全球反恐戰略的重心。
「基地」的目標
美國必須重新認識對手。問題是：「基地」的實態究竟為何？九一一攻擊後美國本土未再遭受攻擊的平靜外觀，可以維持多久？「基地」是否成功地糾集伊斯蘭世界的力量共同反美？美國是否成功地打擊「基地」的全球網絡並摧毀其再度發動攻擊的潛力？更重要的是，哪一方會先動手發動另一次的大規模攻擊？在哪裡攻擊？如何攻擊？以及何時攻擊？
要進行這些分析與預測，將不能不掌握各國的政府情報，以及「基地」的情報。然而，「基地」的網絡體質與變動不居的特質，使各國的情報機構也無法精確「基地」成員分佈及其戰力的實況。這種不確定性，充分反映在美國情報機關的作為上：九一一事件後，美國政府多次發布可能遭受恐怖攻擊的警告，從超級市場、市場炸彈、炭疸熱到核武等警告，幾乎數日就有一次。
因此，研判的基準是回歸事務的基本面：這是一場全球規模的賽局，主要的兩個參賽者是美國政府與「基地」，各自的目標，方法與資源，以及由此機構的戰略選項、實際作為，以及作為的成效等。
從「基地」的角度來看，九一一攻擊後的系列事件，帶來了多重回饋。「基地」並未預期九一一攻擊足以擊潰美國的世界霸權，也未寄望因此將美國的影響力從中東驅逐出去。相反地，「基地」將九一一攻擊視為一個間接戰略的第一波操作。在這個戰略中，「基地」的角色是革命前衛，其任務是激起伊斯蘭世界的大眾蜂起，藉以推翻美國支持中東諸世俗與信奉嚴格伊斯蘭教的諸國政權（尤其是沙烏地阿拉伯王室政權），最終建立起統一的伊斯蘭哈里發國家。換言之，九一一攻擊的主要目的，不在激起美國民眾的恐怖感，也不在寄望與這些恐懼感連帶而來的挫折感會使美國民眾最終將矛頭指向自己的政府。九一一攻擊的功能，是一次作為宣傳的行動，要號召的主要對象是穆斯林大眾。在這層意義上，九一一攻擊是一場政治宣傳與甄拔的戰術作為——一場成功的戰術攻擊。
然而，九一一攻擊之後，「基地」所追求的穆斯林大眾蜂起，並未出現。美國發動「全球反恐戰爭」、執行「阿富汗戰役」、宣布「邪惡軸心」，制定「先制攻擊」綱領等行為，雖激起許多穆斯林的強烈反感，但除了在黎巴嫩、埃及、沙烏地阿拉伯、巴基斯坦、印尼，以及其他地區零星且短期的抗議示威外，並無「基地」所期待的大眾蜂起。沙烏地阿拉伯、埃及與巴基斯坦等國政府，都在這個戰場上與「基地」敵對，並竭力強化自己的控制力。
大眾蜂起的有無，可以明顯地通過媒體的報導來加以觀察與判斷，但個別人們受到「基地」的吸引或徵召而參與的行為則難以精確掌握。在這一層次上，「基地」因成功地打擊了美國，傷害美國的世界威望，使其對全球的一些穆斯林眼中有頗高的信譽，這一點，讓「基地」不難從全球各地吸引個別的生力軍參與，弔詭的是，美國政府對「基地」威脅的強調，協助了「基地」擴張威望。
「基地」因而掌握了雙方衝突的主導權而得以設定議程，迫使美國將其注意力集中在反恐而暫時將其他關切排在後續的順位，使華府重新界定全球戰略的優先順序，從「基地」的角度來看，以僅有的三千至五千名兵力就能讓全球唯一超強作出這種巨大轉變，不能不說是戰術勝利。
此外，「基地」還達成另一項戰術目標：通過美國的強烈反應與穆斯林藷國政府的被迫合作，有效地在全球穆斯林眼前暴露一個事實：這些穆斯林國家的政府，不僅臣服於美國的霸權，而且還與美國合作。巴基斯坦、約旦、卡達爾、巴林、安曼、葉門、印尼、菲律賓等國家政府不顧國內穆斯林勢力的反對而對美合作，即是表徵。不過，這種暴露並未激起反抗與謀求推翻政府的大眾蜂起。
與這些「戰果」相對，「基地」企圖將整場衝突營造成「美國對抗伊斯蘭」的目標並未達成。這意味著，「基地」並未能建立起全球穆斯林統一戰線。再者，在美國執行「阿富汗戰役」之後，「基地」喪失了阿富汗這塊「聖域」，以及塔利班政權這個庇護者。此外「基地」也未能讓美國完全捲入喀什米爾（印度．巴基斯坦衝突）與巴勒斯坦．以色列衝突的泥沼。甚至，在巴勒斯坦與喀什米爾，「基地」也未能取得草根型的網絡擴張。
同樣地，「基地」在美國本土戰場上的活動空間，也在九一一之後被嚴重擠壓。九一一事件後，美國與其他國家合作，在美國及其他國家逮捕一些「基地」成負，但從未公佈這些被捕者的名單，使「基地」的網絡受損，且造成其內部的互相猜忌：「基地」不知道其失聯成員是戰死或被捕，也不知道哪些成員已被美國或其盟友所吸引。這意味著，「基地」正面臨著反情報作戰的嚴厲挑戰。這個限制，構成「基地」在九一一事件後未能展開重大後續攻擊的主因。
整體而言，九一一攻擊之後，「基地」的戰果有限，儘管在戰術上有些斬獲，但並未取得重大的戰略成果。不過，「基地」可以耐心等待，他們很清楚自己進行的是一場長達數年乃至數十年的持久戰。這意味著，在戰略上，「基地」並不急著再度發動重大攻擊；但在戰術上，九九部發動後續重大攻擊，將使「基地」的威望受損，而威望是「基地」持續獲得援助、支持與生力軍加入的根本條件。因此，「基地」必須作出一些攻擊行為來維持威望，而最簡易的作法，不是再度對美國本土發動重大的恐怖的攻擊，而是激化與操縱伊斯蘭世界既存的衝突來讓美國捲入泥沼。這是何以「九一一事件」之後，「基地」在喀什米爾的同情，協作團體攻擊印度國會，企圖挑起與巴基斯坦衝突而引導巴基斯坦危機的主因。
非正式帝國
與「基地」相對，美國首要而立即的目標，就是避免類似九一一攻擊的事件重演。此一戰術目標使美國進行戰術躍進而損及戰略利益，並使美國將主導權讓予「基地」，因為避免被攻擊（防止受傷害）是一種反應型與防衛型的原則。
九一一事件後，美國在推進「全球反恐戰爭」與執行「阿富汗戰役」的同時，很細心地避免被捲入以色列，巴基斯坦衝突、印度‧巴基斯坦的喀什米爾紛爭而無法自拔。這給了相關各國不同的機會與壓力。例如，在以色列與巴勒斯坦問題上，沙烏地阿拉伯趁機提出利亞德版的和平方案（二○○二年二月），而在喀什米爾問題上，巴基斯坦的穆夏拉夫政府則被迫撤出其政府對喀什米爾伊斯蘭武鬥派的支持。這些對美合作的國家，今後是否能在國內外壓力中獲取平衡的困局中繼續維持平衡，構成主要重點。
儘管美國在戰術上頗有可觀，但戰略上卻沒有太大的斬獲。美國能在摸索與調適全盤的戰略。「邪惡軸心」、「先制攻擊」，以及有關後續作戰的討論，即反應出這種戰略上的不確定性。
一個明顯的事實是，直至二○○二年春天為止，美國仍然無法取得「全球反恐戰爭」的主導權，這個事實，連同美國經濟問題及國民傷痕心理的漸次平復，再加上同盟國及合作國家承受壓力的程度，意味著，就中長期而言，如果美國無法取得戰爭的主導權，那麼，美國國內及國外支持「全球反恐戰爭」的動力將會不斷下滑21。
對美國而言，「基地」是一個全球規模的分散型的人，在全球六十餘個國家擁有草根的網絡。和這樣一個對手作戰，不僅需要一系列公開的軍事部署與行動，如駐軍阿富汗、吉爾吉斯、烏茲別克、喬治亞、菲律賓、肯亞與葉門等，而且要求美國深刻地介入這些駐軍與軍事活動國家的政治與社會。為了確保自己的安全，美國正在腐蝕整個歐亞大陸與非洲許多國家的主權。
更重要的是，對美國而言，要徹底根絕恐怖主義的威脅，便意味著必須根除「基地」的後勤支援（含財源與武器）及預備軍。這意味著，美國必須通過軍事、政治、經濟與文化等全方位借施，以說服或強迫的方式，促使各國政府，特別是在容易滋生恐怖主義諸國的政府，對美國提供情報，並在本國內搜捕、擊滅「基地」成員，並導入相應的政治、經濟乃至教育改革，藉以根絕恐怖主義滋生的溫床。
就此而言，「全球反恐戰爭」的意義，並非僅限於反恐而以。在根本意義上，這不僅是全球反恐，而且是全球規模的綏靖（global pacification），更必然是「全球改造計畫」——美國主動重組世界政治體系。正是在這層意義上，美國逐漸往邁向帝國建構（empire-buiding）的方向傾斜，儘管在根本意義上，美國充其量只是非正式帝國（infomal empire）——不謀求擴張領土而是謀求將美國的意志與遊戲規則加諸於其他國家，而非俄羅斯或中國之類謀求領土擴張及送行遂行直接支配的正式帝國（fomal empire）。美國往帝國建構的道路前進。換言之，帝國建構與其說是事先的計畫，毋寧說是行動後的結果。
具體來說，這個帝國計畫往下列的方向前進。
第一，美國的核心國家利益是打擊國際恐怖主義，無論採取任何形式與任何程度。根據長程戰略目標（剪除「基地」的生存空間），美國必須防止「基地」取得大規模毀滅性武器，並從結構而重整中東穆斯林世界的政治經濟權力安排，乃至促進中東的民主化。
第二，防止「基地」取得大規模毀滅性武器的考慮，要求著美國政府全力防止大規模毀滅性武器的擴散，尤其是核武擴散，以及防止「不負責的國家」、「基地」及相關的恐怖團體取得與使用這些武器。
第三，美國的唯一超強國力，已強大到足以推翻「現實主義」（realism）的理論假設（國際體系成員彼此間會基於自利而展開自力救濟的行動並因此使整個體系自動達到權利均衡），這表示，牽制美國必須尊重與維持現存主權國家之疆界安排的限制條件已經排除。基於「全球反恐戰爭」的重要，美國在必要時可以主導既存主權國家的分解與重編。
第四，儘管如此，美國並無完全控制地球上所有領域與維持主權國家秩序的能力及必要性，美國要在其關鍵利益區域（美洲、東亞、歐洲）維持安定與秩序，其他區域則可視狀況而在必要時放任其混亂。這表示美國的戰略任務是在世界上建立一個民主和平地帶，並管控在這個和平地帶上與美國存在著戰略競爭的一些特定關係（如美俄關係與美中關係）23。
無論如何，這是一條邁向全球性「非正式帝國」之道，這個帝國不追求領土擴張，但為了打擊「基地」及其同情，支援或跟進團體，美國正轉向「全球綏靖」，並在全球相關各地派駐強軍，以便在必要時進行全球範圍的直接攻擊。這表示，美國要求擁有在全球相關各地進行軍事行動的自由權，並以「布希綱領」（不是站在美國這一邊就是站在恐怖分子那一邊）訂下交往的規則：地主國若歡迎美軍並提供支持，美國將進入並與之協作；地主國若歡迎但無能力提供支持，則美軍逕行進入且單方面運作；若地主國不歡迎美軍，該國將被美國視為「基地」的同路人，因而將冒著可能被美國攻擊的風險。
簡言之，在「全球反恐戰爭」在運轉邏輯之下，全球所有國家，無論是不是伊斯蘭國家，無論地理距離上離「全球反恐戰爭」主戰區（歐亞大陸南緣地帶）多麼遙遠，都無法置身事外，而且必然被迫要有所表態。一些國家，選擇對美國採取合作（如巴基斯坦）；另一些國家，若不願對美國合作，則必須面對美國動用武力來破壞這些國家所擁有的大規模破壞性武器並推翻其不對美國合作之政府的風險（如伊拉克）。
為因應「全球反恐戰爭」所進行的組織調整——國內安全體系的調整與全球駐軍的調整，使美國在體制上有了進一步邁向帝國建構的組織資源。與此同時，「全球反恐戰爭」的新任務，以及美國在相關各國擴大駐軍與取得更多軍事基地，也要求著美軍的結構重組24。
美國政府的「全球反恐戰爭」與由此加速推動的非正式帝國計畫，必須接受美國選民的檢證。中長期而言，在九一一創傷心理漸次平復、「基地」未在美國本土進行第二波重大攻擊、護衛公民權議題目漸出爐、美國並未在「全球反恐戰爭」中取得決定性勝利等情況下，美國選民對「全球反恐戰爭」的支持將會下降，甚至可能越來越不耐煩且無法忍受戰況的曖昧不明。這個政治現實，使布希政府需要一個明確的勝利，而非模糊不清的持久戰唯一能夠取得的緩慢型勝利。這層鞏固國內戰爭基盤的政治考慮，構成催化布希政府摸索「阿富汗之後」的戰略重心的重要因素。
因此，就像「基地」理解他們在戰略上必須遂行持久戰但戰術上必須再次取得一次成功的重大攻擊一樣，布希政府也面臨著戰略上不得不準備從事持久戰及戰術上必須追求一次簡短明確勝利的政治要求。雙方都要求新的攻擊。「基地」需要在紐約世貿大樓與華府五角大廈的廢墟上，開闢新的戰場。美國也需要在阿富汗之外，找尋新的攻擊對象並開闢新的戰場。
在此一戰局中，鑑於「基地」發動九一一攻擊的戰術目標（刺激美國作出報復行動以動搖伊斯蘭世界）與長期戰略目標（伊斯蘭世界的革命與哈里發國家的建立），「基地」最關注的戰場，將是伊斯蘭世界最具戰略價值的關鍵性國家——擁有核武的巴基斯坦，以及伊斯蘭發源地，代表國的沙烏地阿拉伯。對「基地」而言，展開新的攻擊，操縱兩國既有的政治與軍事衝突，藉以製造更大規模的動亂、大眾蜂起與革命。換言之，「基地」的關鍵戰場是巴基斯坦與沙烏地阿拉伯，前者的關鍵詞是核武，後者的關鍵詞是伊斯蘭（與石油），兩國的共通項是支持聖戰的社會基盤甚為強固。
對美國而言，巴基斯坦的危機剛過（二○○一年一月），而沙烏地阿拉伯的危機正在醞釀。
沙烏地阿拉伯
九一一攻擊之後，美國與沙烏地阿拉伯的關係急速惡化。執行九一一攻擊的十九名恐怖分子之中，十五名是沙烏地阿拉伯人的事實，使美國政府與社會對沙烏地阿拉伯的敵意日漸升高。九一一攻擊之後，美國推進「全球反恐戰爭」，要求相關諸國強力配合，而沙烏地阿拉伯政府基於國內政治安定的考慮，對美合作的程度相當有限，尤其引來美國的反應，紐約時報甚至評論說，「美國尋求和西方長期的生意與軍事盟友紹德王國（沙烏地阿拉伯）建立反恐同盟，但沙烏地阿拉伯卻展示出自己是在反恐戰鬥中對抗美國的意識形態泉源」25。
更重要的是，在「全球反恐戰爭」一開始，美國政府根據砍斷對手後勤力量即足以摧毀對手的合理理論，密集鎖定「基地」的財源並謀求截斷「基地」的資金流向。為此，布希總統親自要求國會通過相關的新立法26。在此一過程中，美國政府發現，「基地」的錢脈非常複雜，砍斷整個資金網絡的唯一有效途徑，是從源頭切斷，而「基地」資金主要與首要的源頭波斯灣油元，尤其是來自沙烏地阿拉伯的資金。因此，美國政府強力要求利雅德當局配合，在沙烏地阿拉伯政府與社會內部切斷對「基地」的資金供給。然而，沙烏地阿拉伯政府的配合度令美國很不滿意。
沙烏地阿拉伯社會向「基地」提供的資金，許多穆斯林特有的「天課」（zakat）。天課是一種宗教（神學）義務，要求每一位虔誠的穆斯林將收入的百分之二點五指出，通過清真寺的網絡，進行社會救濟與協助伊斯蘭事業的推展，而控制清真寺網絡的領導力量，是烏里瑪（ulama）集團。烏里瑪是伊斯蘭法（shariah）學家與教義學者，在沙烏地阿拉伯，他們是沙烏地阿拉伯支配體制（establishment）的重要環節27。
當代沙烏地阿拉伯的建國原理，是「新素丹」體制（New Sultanate）28。素丹體制是劍與筆的結盟體制，即掌握軍事權力的實質統治者（素丹）與伊斯蘭法護衛者烏里瑪集團的同盟。一九三二年沙烏地阿拉伯王國建立的內部基礎，即是紹德王室與烏里瑪集團的結盟——紹德王室承諾保衛兩處聖地（麥加與麥地那），以及廣佈訴諸回歸初期伊斯蘭傳統的瓦哈比主義（Wahhabism），而烏里瑪集團則以承認與支持紹德王室統治阿拉伯半島（因而正式國家稱為「紹德家的阿拉伯」）作為交易。由於紹德王室的統治基本上立足於阿拉伯半島的「族長制」，因此，立基於族長制的統治者與烏里瑪的結盟，是當代沙烏地阿拉伯國家建構的基本原理。在此一支配體制下，烏里瑪集團不僅控制著沙烏地阿拉伯國家的司法與教育，掌握著沙烏地阿拉伯政治形態的詮釋權，並解藉由對伊斯蘭法的詮釋與適用，實質上掌握著立法權29。
紹德王室代表的族長制與烏里瑪集團的同盟，矛盾關係，是沙烏地阿拉伯國家史變遷的關鍵轉軸。一九五○年代，伴隨著沙烏地阿拉伯石油生產，出口的擴大與石油收入的劇增，建立現代型國家機構（官僚體系）的必要性日漸凸顯，促進著沙烏地阿拉伯現代國家建構（modern state-building）。軍事制度的改革、官僚體系的建立、世俗教育的導入，以及為發展石油產業而引進大量的非穆斯林勞動力等，連番衝擊著烏里瑪集團的既得利益，尤其是削弱烏里瑪集團獨占司法與教育的權力，致使紹德王室與烏里瑪集團的同盟關係嚴重腐蝕。不少的烏里瑪指控紹德王室走修正主義（「修正瓦哈比派」），據此否決紹德王室統治的正當性。另一些烏里瑪則採取在合作中持續角力的策略，並且運用強硬派烏里瑪的反政府力量，作為和邵德王室議價的籌碼。
紹德王室與烏里瑪集團之間複雜的矛盾與合作關係，構成一九五○年代至七○年代邵德王室政權屢屢更迭——包括一九七五年費瑟國王（King Faisal al Saud, 1964-1975在位）暗殺事件，以及沙烏地阿拉伯政局動亂，甚至引發一九七五年武裝團體占領大清真寺而衝擊伊斯蘭世界的根本原因。一九七○年代末期以降，利雅德當局全力對外輸出瓦哈比主義版的伊斯蘭主義（此一輸出包括介入阿富汗游擊戰爭），根本原因，即是企圖藉此轉移與解消國內烏里瑪集團的壓力，並通過在全球廣佈瓦哈比版伊斯蘭主義來強化紹德王室支配正當性。阿富汗戰爭結束與蘇聯解體之後的一九九○年代，利雅德當局仍繼續甚至擴大這種「以對外擴張緩解內部矛盾的策略」30。
這個策略暫時解消了邵德王室政權的危機，但也產生深遠的影響，尤其是伊斯蘭主義武鬥派在阿拉伯半島的成長與茁壯。
首先，十年阿富汗戰爭期間，沙烏地阿拉伯約有兩萬五千至三萬人前往阿富汗參與抗蘇聖戰，他們變成阿拉伯社會的英雄，但也成為日後反對邵德王室政權的武鬥派主力。
其次，在對外傳佈瓦哈比主義的同時，沙烏地阿拉伯社會人口結構的變化，也助長了伊斯蘭主義武鬥派的「供給來源」。由於偏好子女成群的生育文化，加上一九七○年代石油危機以來大量油元構成的社會福利體制，使沙烏地阿拉伯人口急速增大，演變成廿一世紀初該國廿九歲人口占總人孔的七三%，十四歲以下人口占總人孔四七%的不均衡發展。
再次，人口結構失衡，連同一九九○年代國際油價低迷，政府財政能力不堪負荷既存的社會福利體制，致使失業率急速攀升——二○○一年政府公佈的失業者總數已超過百萬人，不僅使運用「天課」財源進行社會救濟的烏里瑪集團影響力擴張，更造成伊斯蘭主義武鬥派的徵募空間擴大31。
這些不利因素，連同紹德王室政權的腐敗與對美親交，更促成人民將不滿指向王權體制。整體而言，沙烏地阿拉伯的社會情勢急速伊斯蘭化，與一九七八年革命前夕的伊朗社會極為相似，唯一的差別——這是一個關鍵性差別——僅在於，在沙烏地阿拉伯，尚未出現具有全國性組織力量的反抗團體32。
在此一社會背景下，九一一事件後美國政府對利雅德當局的要求，對邵德王室政權構成兩難。一方面，如果全力配合美國的要求，無疑地，將會升高沙烏地阿拉伯內部的風險，甚至引發政權生存的危機——事實上，九一一事件後的二○○一年十月中旬，沙烏地阿拉伯情治機關進行調查，發現廿五歲至四十一歲受過教育的國民中，九成五支持奧薩瑪，賓拉登的「大義」，此一結果引起王室政府極大的震撼。另一方面，如果不配合（或配合不力），勢將引來美國更大的壓力，並因此導致對美同盟關係的破裂35。
在這兩難之間，利雅德當局選擇以內部政治安定作為優先考慮。不僅如此，九一一事件後美國推進的「全球反恐戰爭」行動，被阿拉伯半島上許多穆斯林視為對伊斯蘭的攻擊與污辱，使美國在沙烏地阿拉伯人民大眾間的形象跌至一九七三年以降的最低點。為了緩解內部壓力，利雅德當局不僅未在徹底控制天課、監控烏里瑪集團與剪除「基地」財源等事務上積極配合美國，而且還在二○○二年一月要求美國政府自沙烏地阿拉伯撤軍，致使兩國關係加速惡化。三月，美軍開始將阿拉伯半島上的駐軍與裝備轉移至卡達爾34，美國與沙烏地阿拉伯的決裂，已經成為一個事實。
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