「以銅為鏡，可以正衣冠；以史為鏡，可以知興衰；以人為鏡，可以知得失。」這是唐太宗與魏徵的對話中，流傳千古的一句名言。
從歷史來看社會工作的發展脈絡，是社會工作學習的較佳方法，因為社會工作者不是一位技術工匠，而是有思想、有方法的專家（林萬億，2013：90）。同樣的道理，社會福利行政是社會工作的專業方法之一，從歷史來看社會福利行政的發展軌跡，也是一種適當的學習方法，有助於了解社會福利行政起源及發展的軌跡。
根據前述佩提（Rino j.Patti）有關社會福利行政的定義，探討社會福利行政必須兼顧理論面與實務面，始能有比較周延的了解。我們在這一章，前面兩節先從實務面向著手，以行政作為一種實施方式，來了解社會福利行政在歷史上的發展脈絡。後面兩節再以行政作為一種學科教學，來了解社會福利行政理論面的發展情形。同時，在這兩個面向，我們選擇美國的發展情形來與我國相互對照，其主要理由，不僅是美國對於社會福利行政的耕耘特別用心，值得借鏡，而且他們的發展過程相當坎坷，也許可以啟發我們因應類似困境的一些想像。
第一節 美國社會福利行政實務的發展
以行政作為一種實施方式而言，其在美國社會福利行政的發展情形，大致上受到四種因素的影響：一是參考企業組織的模式，重視操作；二是十九世紀晚期，志願服務、非營利的發展，以及慈善的運作；三是二十世紀初期，社會工作領域專業訓練的發展；四是二十世紀三○年代，全國公共社會福利部分的開創（Austin, 2009: 27）。
我們透過這些因素的發展，分為五個階段來檢視美國社會福利行政的實施方式（Austin, 2009: 27）：
一、宗教組織慈善活動的成長
美國早期的濟貧工作，從英國引進社會福利的實施模式，透過宗教組織的慈善活動，滿足一部分貧窮者的需求。
本來，當地政府社區治理的方式，就有一些濟貧的措施，許多宗教組織個別地在教區辦理濟貧活動，彼此之間難免有些活動發生重疊的現象。例如，新英格蘭人（New Englanders）的新教（protestant）、馬里蘭州與賓夕法尼亞州的公誼會（Quakers），正式為社區提供救濟服務之前，必須與當地政府協調，避免服務內容重複。不管怎樣，地方政府的社區關懷，是協助貧窮者的主要方式，而宗教組織及宗教會眾的濟貧活動，則是立基於「慈善性」（charity）的使命。而且，隨著教會組織數量增多，原先來自歐洲的新教神學，也呈現各式各樣的慈善性質。
後來，美國憲法規定政教分離的原則，促使教會得以自由發展他們自己的慈善活動方式。影響所及，一方面在個別教會的領導之下，慈善活動的組織快速成長；另一方面由新教教會所支持的市內貧窮地區服務，以及在核心都市所建立的貧民區鄰里組織（slum neighborhoods）也快速成長（Leiby, 1978, cited in Patti, 2009: 28）。
1860年代，美國發生南北戰爭（Civil War, 1861-1865），為社會帶來劇烈的變遷，尤其工業化與都市化程度較高的東北部與中西部地區，湧進大量來自歐洲的移民。在這些區域，由於工業生產快速成長的結果，成為許多新移民的就業中心。但是，新移民湧入都市之後，造成各種社會問題和公共衛生問題，也帶給富裕家庭一些隱憂。
也許是社會動盪的緣故，有些地區引進馬克斯與恩格斯的革命理念，以回應經濟和社會的快速變遷。因此，在紐約、波士頓、費城、芝加哥等大都市，富裕的企業家都有一種社會責任，那就是支持私人的、慈善的社會福利體系。這個體系起源於宗教的慈善活動，此時成為公共貧窮救濟方案（public poor-relief programs）之外，另類的福利服務方式（Austin, 2009: 28）。
二、志願性社會福利部門的出現
到了十九世紀後期，私人、非營利、慈善性的機構，在都市之中快速發展。加上原來已經存在的慈善性質機構，例如：高等教育機構、博物館、管弦樂團、公共衛生機構、醫療院所、YMCA、YWCA。這些非政府的慈善性機構所提供的公共服務，逐漸成為美國「福利資本主義」（welfare capitalism）的核心，同時也是美國自由放任資本主義（laissez-faire capitalism）與歐洲社會主義（European socialism）兩種經濟理論之外的另類方案。
這些慈善性機構的運作，其最重要的職位，是董事會的主席或指導委員會的領導者。他們幾乎都是男性、富裕的商人，同時也是對機構貢獻最大的人。實質上，他們是志願性質的執行長（chief executive officer, CEO），他們積極地投入組織的運作，也決定大部分或全部的人事任免案。
此外，慈善性機構董事會的理事，必須投入個別案件的處理。至於董事會的會員，則時常以「友善訪問員」（friendly visitors）的名義，提供行動服務。這些會員實際上所扮演的角色，也是志願工作者。如果慈善性機構有較大員工編制時，也會僱用職員擔任機構的祕書（general secretary）、調查員（investigators）或其代理人（agents）（Leiby, 1978, cited in Patti, 2009: 30）。
有時候，在特殊情況之下，慈善性機構董事會是由單一的個人，基於社會改革的使命，而創設社會福利組織，並主導整個組織的運作，這也是志願性福利部門的一種特徵。
三、私人社會福利部門的發展
進入1920年代，美國私人非營利社會福利組織的行政型態，有了重要的改變。在非營利社會福利機構之中，有更多的個人在社會工作領域受過技術或專業的教育，並受僱於這類機構擔任行政人員。
舉例言之，傑克森（James F. Jackson）是社會工作學院的畢業生，在紐約慈善組織會社（New York COS）有一年的工作經驗，於1904-1927年受僱於克里夫蘭聯合慈善機構（Cleveland Associated Charities），擔任祕書工作。他以專業知識和廣泛經驗，伴隨著他的熱情，腳踏實地（down-to-earth）完成他的願景（Waite, 1960: 76, cited in Patti, 2009: 32）。
這種新的行政方式，顯示在這個時期的私人非營利機構，其指導委員會的主要功能，著重於建立機構的政策；相對的，其在行政上的功能，則是為服務機構的日常運作，盡其充分的責任，包括其他人事的僱用。至於董事會對於職員所負責的個案工作，在行政上強調理性化，即使干預或監視，也非常謹慎，以降低控制的程度。
1929年，麥福德會議報告（The Milford Conference Report）表達其對於全國致力發展社會工作專業成果的肯定，確認「行政是社會工作的一種基本技術（administration as a fundamental technique of social work）」。並且，認為過去只針對個案工作而實施訓練是不夠的，應該詳細說明行政人員必須知道和能夠做的是什麼。正如鄧漢（Arthur Dunham, 1939: 16）所言：「行政不能依照慣例從直接服務區隔出來，而不去思考它的不同功能」（administration was not ordinarily distinguished from direct practice, nor thought of as a separate function）（cited in Patti, 2009: 33）。
簡言之，在這個階段，私人非營利行政人員的主要職責，是在組織內部監督來自不同教育準備和專業經驗所組成的職員成員的工作；而指導委員會成員的一般責任，則是在行政上帶動方案政策的實施，並為其所服務的組織籌措資金和監督預算的執行情形。
四、公共社會福利部門的顯現
好景不常，美國的經濟在繁榮時期（1922-1929）之後，轉趨蕭條，失業人數直線上升，用以協助失業者及其家庭的私人資源變成捉襟見肘，企業領袖也懷疑政府以租稅支持社會福利方案的作法。於是，包括胡佛（ Herbert Hoover）在內的私人慈善組織之領導者，致力於促進政府能夠參考德國1980年代與英國1990年代為工人所推出的老人年金方案，在美國建立一種社會保險體系。
隨後，威斯康辛大學的領導者胡梨特（Robert La Follette）與經濟學者康模斯（John Commons）教授，共同發展一種以州為層級的社會保險計畫─工人補償方案（worker compensation program）。
1933年，羅斯福 （ Franklin Roosevelt）就任總統，實施「新政」（New Deal），簽署聯邦緊急救助法案（Federal Emergency Relief Act），對於失業者及其家庭提供暫時性的緊急救助，並指定一個經濟安全委員會，去發展解決失業及家庭主婦貧窮問題的長期計畫。
1935年，美國國會通過社會安全法案（Social Security Act），建立一個多樣性公共社會福利系統，包括：雇主／員工兩者共同分擔的社會保險方案；政府提供財務、經過資產調查（means tested）核定的公共救助方案；兼具聯邦行政與州行政的系統；兼具非個人的（impersonal）、以規則管制（rule-regulated）的方案，以及個人化的社會服務方案。
隨後，相繼發展退休保險方案、以州為行政層級的失業保險方案、失依兒童救助方案（Aid to Dependent Children, ADC；後來改為失依兒童的家庭救助方案：Aid to Families and Dependent Children, AFDC），以及盲人救助（Aid to Blind）、老人救助（Aid to Aged）、障礙者救助（Aid to Disabled）等公共救助方案。透過這些方案的實施，創造了一個普及於全國公共社會福利行政的系統，並且在州和郡的層級也分別建立了公共福利部門，許多有經驗的社會工作者也由個案工作實務，轉而在新公共福利行政領域擔任督導和行政人員。
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