台灣如何成為一流國家

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空中攝影師、《看見台灣》導演 齊柏林

在土地的使用上，台灣似乎一直陷入相同的輪迴，就像滾輪上小倉鼠，逃不出命運的鎖鍊。
　為何我會有這麼深的感慨？
　我還在省府服務時，一次正在興建中的南部科學工業園區淹大水，國科會請我去現場進行了解。看完之後我跟當時負責協調的政務委員楊世緘說：「科學園區建在這裡，不淹水才怪。」

一開始就做錯

　位於台南縣善化、安定和新市交界的南科預定地，原本是塊甘蔗園，地勢低窪，每隔幾年就淹一次，既容易淹水，更常面臨沒水可用。我很好奇為何會選在這裡，於是請同事去調閱會議紀錄。
　這才發現早期在國科會開會時，台灣省水利局（省政府水利處前身）同事在會議中提出，這地方既缺水又容易淹水，不適合蓋科學園區。這樣的發言，顯然違反國家重大政策，於是第二次開會，會議通知不再發給水利局，而是直接點名自來水公司。
　自來水公司派去與會的人說話很有「技巧」，他說：「假如水利局的水資源開發沒有問題，自來水公司保證用水無虞。」但最後的會議紀錄中，「假如」兩個字不見了，成為水公司保證用水無虞，也順利通過環境影響評估。
　當時的政委楊世緘問我怎麼辦？他說，你是水利處長要解決問題。南科提出來的解決方案是將土地墊高，但我反對，因為那塊地本來就是善化、安定和新市間的滯洪池，一旦墊高，周邊鄉鎮會淹更慘，根本是以鄰為壑。
　後來省府建議採取治本的策略，除了在南科興建滯洪池之外，並做了三條排水渠道，鹽水溪排水、大洲排水和新市排水，大致解決當地的淹水問題。但淹水工程可以解決，缺水，我卻毫無辦法。
　二○一三年，我在內政部長任內，再度到南部科學園區拜訪。南科已經是台灣的金雞母之一，卻還是無法甩開缺水的陰影，因為南部水資源開發政策一再受阻。從最早的美濃水庫停擺，之後又提出高屏溪越域引水計畫，從荖濃溪引水到曾文水庫，再透過管路把水輸送到高屏地區。但因為莫拉克風災之後，引水隧道遭土石淹沒，越域引水計畫無疾而終。
　但南科不斷在成長，需水愈來愈孔急，這才讓我興起推動汙水回收再利用計畫。
　

方向錯了，後天努力也無法彌補

　台灣在土地的使用上，似乎永遠都在抄捷徑。如果一開始的方向是錯的，超出土地負荷量，後天用多少的努力都彌補不了，過程中付出的代價卻遠遠超乎你我的想像。
　這讓我回想起在省府時代，令我非常驕傲的成績之一：集集攔河堰。那是一九九七年，我們興建南幹渠和北幹渠，一部分供應彰化和雲林農田水利會做灌溉用水，一部分供應台塑六輕使用。還記得當年我們有多驕傲，經營之神王永慶為此表揚水利處。他說，從沒看過一個政府單位，行政效率會超過台塑企業。我是水利處長，這番話聽在耳裡，志得意滿自是不在話下。
　但是物換星移、事過境遷，集集攔河堰供水將近二十年，帶來的後患卻是我們當初無法想像。濁水溪的水源原本供應農民灌溉農田，現在卻多轉往六輕使用，其次是集集攔河堰的壩體造成濁水溪上游淤積惡化，下游卻乾涸無水，以致每次起風揚塵，造成風吹沙效應，空氣汙染非常嚴重。
　今天回頭想想，當時的我們都以為「人定勝天」，若是再回到一九九七年，我會有更多思考，思考這項工程帶來的是利大於弊，或是弊大於利，可能造成什麼後果，以及我們到底有沒有辦法承擔。
　當然，六輕完工啟用後，帶動台灣經濟發展，但在發展的陰影下，我們也看到水資源分配受到影響。濁水溪的河相、河川平衡和生態系統全都遭到破壞，尤其六輕因為填海造陸，阻斷了濁水溪南流的沙源，加上突堤效應造成外傘頂洲漂移流失，沙洲逐漸萎縮消失，海浪更長趨直入侵蝕嘉義東石、布袋沿岸。

國家到底是賺還是賠？

　這筆帳算一算，國家到底是賺到，還是賠了？
　面對一個站在國家高度認為必須存在，對土地卻可能造成無可彌補傷害的計畫，我們要如何明智對待？要用什麼樣的標準來衡量，做出明確的判斷？我認為最終還是要回到科學論證。政治雖是眾人之事，但更需要專業支撐。
　從省政府到進入行政院，我必須大膽地說，政府並沒有學到教訓。二○一一年，我到公共工程委員會擔任主委，當時正是苗栗大埔案引發軒然大波之際。有次在周四的院會上，國科會（現為科技部）報告說明大埔農民經過安撫，原則上沒有問題。
　這時，我舉起手。
　我說，我是新來的，所以大埔事件的前因後果，我並不清楚。但我只想問一個最根本的問題，「到底台灣需要多少個科學園區？每個縣市都需要一個科學園區嗎？」
　說完後，整個院會現場一片沉默，沒有人有答案。我接著說，我們二、三十個部長坐在這裡，沒有人可以說服自己，台灣需要多少個科學園區，「我們憑什麼去圈地，以致造成一堆民怨？」因為不關我的業務，我也只能點到為止。
　沒有科學論證，沒有專業支撐的政策，無法說服人民接受。我到內政部後，看到這樣的政策矛盾仍不停在上演。
我上任後，看到內政部忙著解決兩大問題，第一是台北的高房價，讓年輕人和中低收入戶在台北沒有辦法生存，在行政院的政策指示下，營建署忙著在大台北找地蓋合宜住宅（社會住宅），希望年輕人在台北能有一席之地，住得起房。
　另一方面，我也看到當時還在內政部的社會司（現在衛福部）永遠在忙著解決老人安養、隔代教養和新住民等議題，以及各式各樣因為城鄉差距不斷擴大之下所衍生的新難題。
　這看來是不相干的兩個問題，答案卻只有一個，因為人口過度集中到都會地區，尤其是大台北。
　台北，既是人口集中區，也是政經中心，等同把所有雞蛋，放在同一個籃子中，這符合國家利益嗎？光從物價、房價到生活環境、生活品質等等來看，台北都不應該塞這麼多人。
　更何況國家地震研究中心傳遞給我一個驚人的訊息，一旦大台北發生規模六‧二的中級地震，因為土壤液化，震度會擴大到規模七，至少會倒掉四千戶老舊房屋。從歷史分析，台北上次發生大地震是在清康熙三十三年，距今早已超過三百年，地底下累積能量相當驚人，隨時可能再來次大地震，引發房屋倒塌、氣爆火災等複合式災難，屆時死傷將更為慘重。
　我深深感受到，台灣不能再陷入如小倉鼠般的滾輪命運。現在，或許就是改變的契機。

在土地的使用上，台灣似乎一直陷入相同的輪迴，就像滾輪上小倉鼠，逃不出命運的鎖鍊。
　為何我會有這麼深的感慨？
　我還在省府服務時，一次正在興建中的南部科學工業園區淹大水，國科會請我去現場進行了解。看完之後我跟當時負責協調的政務委員楊世緘說：「科學園區建在這裡，不淹水才怪。」

一開始就做錯

　位於台南縣善化、安定和新市交界的南科預定地，原本是塊甘蔗園，地勢低窪，每隔幾年就淹一次，既容易淹水，更常面臨沒水可用。我很好奇為何會選在這裡，於是請同事去調閱會議紀錄。
　這才發現早期在國科會開會時，台...

政府決策過程中，缺少的是一顆「腦袋」


擔任內政部長不久，有次去探訪空勤總隊三位在莫拉克風災執行任務時犧牲的弟兄家屬。
這是當政府以光鮮亮麗的數字，告訴社會大眾，在莫拉克風災時空勤總隊出勤達五千五百七十八架次，創下歷史紀錄的同時，隱藏在數字背後的陰暗面。
年輕的生命因為救災而消失了，留下的是殷殷期盼他們再回來的老父母，年紀還小的子女，以及靠太太獨自撐起的偌大家庭重擔。
我在不忍之餘，開始仔細探討空勤總隊的體質，發現這根本是支東拼西湊的「雜牌軍」。機隊中有越戰時期的U機（UH-1H）、有B234，還有向法國買的海豚機。除海豚機外，機齡普遍老舊。面對台灣的高山地形，竟只有兩部B234可以進行高空救援。
再看看報表，飛機的妥善率（指一支機隊中飛機可以正常飛行的比率）並不高，原因在於維修備料貨源不足，維修經費編列也不夠，令我相當擔心，於是更進一步去研究人事狀況。
結果發現懂飛行的人不在管理階層，管理階層對飛行也不在行。空勤總隊的總隊長和副總隊長都是消防體系出身，底下的飛行兄弟則是從陸空軍退伍後轉業來的，他們必須通過高考以成為正式公務員，然後才有一步步往上爬的機會。這對退伍的飛行弟兄來說並不容易，因此多只能擔任較沒保障的約聘雇人員，不但待遇比一般軍方飛行員還要差，而且要在最惡劣的環境下執行救援任務。
即使要做任何改變，也被人事制度和預算編列完全卡死。我的同事冒著生命危險在執勤，長久以來，沒有人幫他們爭取應有權益，即使替他們爭取也沒有用，因為現行法規將一切都綁死。
我們用不合理的人事制度，和僵化的文官系統，去框住一支作戰部隊。因為經費不夠，部分飛機維修工作必須靠自己，但同仁的專業能力是否具足？同時因為備料不夠，有幾架飛機必需停飛，以便「割肉」來充當其他飛機的料源，這是非常昂貴且沒有效率的營運方式。

黑鷹來了就能高枕無憂？

政府並非沒有注意到這個問題。在莫拉克風災過後，社會開始討論機動救災的必要性，馬英九總統更一口承諾要移撥十五架黑鷹直升機給空勤總隊，全面提升空中救援能力。
表面看來，這是「德政」，社會也會給予掌聲，但黑鷹進來了，就代表空勤總隊執行救援任務所向無敵嗎？我必須說，這其中還有極大的模糊空間。因為黑鷹直升機是向美國軍購的精密戰鬥武器，維修及備料全都掌握在美軍手中，人員也要送到美國重新訓練，更重要的是，黑鷹每次出任務的成本非常昂貴，飛行一公里所耗費的油料成本高達兩萬元，絕非經費拮据的空勤總隊所能負擔。
一支老機隊，面對新飛機，絕不是黑鷹來了，就能高枕無憂。我開始去請教加拿大貝爾直升機公司、美國軍方及國內專家，研究如何管理一支直升機隊。
經過詳細研究後，我決定首要工作是將空勤總隊的管理專業能力提升。
當時空勤總隊第三大隊的董大隊長，曾經是陸軍輕航部隊少將指揮官，不但是優秀的飛行員，也是機隊管理專家。我請他到辦公室來，告訴他這可能是空勤總隊改造的最後一次機會，部長願意一肩扛起責任，破格拔擢他三級跳晉升總隊長，我們一起改變空勤總隊的體質，他思考三天後同意了。
同時，我也跟原來的總隊長說聲抱歉，告訴他，為了弟兄生命安全，以及空勤總隊的健全發展，我必須進行這項人事調整，畢竟這不是他的專業。
人事調整後，我緊接著向國外專家請教，一個規模如同台灣大小的國家執行救災飛行任務，一年應有的規模和預算，並深入了解其他國家的狀況。他們給我的答案是，大部份中小型國家的非軍用直昇機業務，多半採委外經營。以台灣的規模根本不需要自己養一支機隊，只要全數委託專業公司，單純購買「服務」即可，粗略估計只要現行預算規模的一半就可以做到。
不久後，我將研究心得向總統和行政院院長報告。其一，為了要讓空勤業務健全發展，我破格找了位適當的人選來負責；其二是建議行政院認真考慮救援飛行任務委外的可能性。但這一切，隨著我的去職，最終都不了了之。
回頭來看，擔負救援任務的空勤總隊，只要將機種全部汰換成海豚直升機就很完美，而且可能只要低於購買黑鷹四分之一的成本就可以做到。內政部需要海豚，國家卻給黑鷹，就如同我只需要豐田汽車，你卻硬塞給我法拉利跑車或是勞斯萊斯。

黑鷹根本不該用來救援

因為像黑鷹這樣精密的戰鬥直升機，原本就不是設計來執行救援工作的。
我們接收後，必須先將機艙改裝，機上的重武器拿下來，還要裝上探照燈以利於晚上出任務，每項看似簡單的換裝工作，都是用「億元」為單位在計算。 顯見當初沒有人做仔細的幕僚作業，給總統具體的評估報告後再做決策。從這案例也可以看出政府的決策過程中，缺少的是一顆「腦袋」。
等全案到我手上時，所有決策已經完成，我只能在既有的框架內做損害控制。很遺憾，整件事情我也只能做到一半，未竟全功就離開了。我希望後面的人要繼續往前推動改革，不然問題只會繼續發生，未來還會有更多無謂的「犧牲」。
而空勤總隊的問題，絕非個案，它普遍存在政府的每一個機關、每一項決策。
過去政府透過制度的設定，讓台灣從貧窮落後，創造出如今的一片榮景。但現在我們要面對的是更艱鉅的國際競爭，還有全球化和全球氣候變遷等無可逃避的難題，我們身上穿的這套衣服、這套制度足夠應付嗎？
這套已經沿用六十年左右的制度，是在過去的時空背景下，根據防弊和齊頭式平等的前提所訂定的。用到今天，我們才突然發現，當遭遇食品安全、氣爆、社會住宅、能源政策、貧富差距持續擴大等複雜又跨領域的難題時，整個國家突然陷入一片黑暗中，看不到一絲曙光。只能眼睜睜地看著其他國家大步邁前，而我們卻焦急地在原地踏步。

只有對立，沒有對話

關鍵在於我們習慣的政府治理模式，已經無法解決今天發生的問題。所有官員都忙著解決昨天的問題，對今天的問題幾乎是束手無策，更何況未來因全球化和極端氣候所帶來的更大挑戰。
要做到真正的治本，我認為必須檢視幾點：政府的運作文化是否需要改變？體質是否需要改變？法令制度是否需要改變？是否需要有更多的彈性？
台灣有可能成為一流國家嗎？我在本書中所提及案例，都是啟發性個案，它們的共同點是強調跨領域對話、跨部門整合，建立中央和地方的夥伴關係、地方和民間的夥伴關係。當文化逐漸改變，人民才有機會從「國民」，慢慢變成「公民」，培養出公民意識。當公民意識被喚醒，從政策面、制度面積極介入參與，所有的答案自然水到渠成。
很可惜的是，台灣社會近二十年來，只有對立、沒有對話。我們所遭遇的問題中有九成是政治問題，卻常常被當成技術問題在處理，只談枝微末節，不從根本著手。
縱觀政府運作過程，看不到企業精神，更沒有財務規劃的概念，舉債及編列特別預算是我們處理危機的慣用模式，於是國家財政赤字日趨嚴重，哪有餘力負擔不斷擴大的社會福利支出，以致民怨日日升高。
擺在我們眼前的未來，絕不是個簡單的問題，在等一個簡單的答案。台灣要如何成為一流國家？別無他法，唯有改變政府的運作方式。
但要如何改變？第一、必須體認政治需要很強的專業支撐的事實，所有決策都要有科學做依據。第二、政策要非常明確。各部會一定會有本位主義，但要解決重要議題往往需要協調數個部會，成功與否的關鍵在於介面整合和政策協調。
第三、鼓勵具有創意的商機。每個危機都是轉機，在解決問題的同時，也會創造商機，帶動新產業、新經濟的出現。
最後也是最重要，但最常被忽略的就是「公民參與」。不要害怕及迴避公民團體及非政府組織，將他們納入變成夥伴，成為政府決策及運作的一部分，大家共同面對問題。
在走向明日台灣的過程中，不論政府或民間，都要謹記三個關鍵字，整合、協調和執行，態度上更要保持正向思考，跳出框框看問題，利用對話取代對立。
我相信，台灣大有機會邁向真正的一流國家。
本書的完成，要感謝余紀忠文教基金會以及董事長余範英女士。希望有愈來愈多人的參與和耕耘，一起讓台灣邁向一流國家

政府決策過程中，缺少的是一顆「腦袋」


擔任內政部長不久，有次去探訪空勤總隊三位在莫拉克風災執行任務時犧牲的弟兄家屬。
這是當政府以光鮮亮麗的數字，告訴社會大眾，在莫拉克風災時空勤總隊出勤達五千五百七十八架次，創下歷史紀錄的同時，隱藏在數字背後的陰暗面。
年輕的生命因為救災而消失了，留下的是殷殷期盼他們再回來的老父母，年紀還小的子女，以及靠太太獨自撐起的偌大家庭重擔。
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自序
第一部 福爾摩沙不再美麗 ,只剩哀愁？
1極端氣候 脆弱台灣－承認吧！人一定勝不了天
2我們是這樣愛這片土地的嗎？國土利用不能再走捷徑
3如果台北發生6.2級大地震？－明智利用土地，防災、創價又打房
4地層下陷的解藥在哪裡？－我們為盲目經濟成長付出多少代價
5水庫淤滿了，子孫該怎麼辦？－污水廠改頭換面，回收水再利用
6讓城市不再淹水－低衝擊開發的根本解決之道

第二部 先有「夥伴關係」才有一流國家
7夥伴政府才是王道－為什麼我們有國土規劃卻始終各吹各的調？
8台灣需要多少縣市？－國家有上位計劃，才不會限縮格局
9翻轉城市要靠公民參與－100場對話造就中港大排美景
10災難管理學－高雄氣爆的啟示
11 博士內閣成為施政毒藥？－政務官如何培養
12 當老松國小只剩六百多人－老年化和少子化的台灣何去何從
13 從荷蘭到台灣－我們還有多少十年可以浪費？
14一流國家需要一流的夥伴－國家制度是造成無法進步的幫兇

自序
第一部 福爾摩沙不再美麗 ,只剩哀愁？
1極端氣候 脆弱台灣－承認吧！人一定勝不了天
2我們是這樣愛這片土地的嗎？國土利用不能再走捷徑
3如果台北發生6.2級大地震？－明智利用土地，防災、創價又打房
4地層下陷的解藥在哪裡？－我們為盲目經濟成長付出多少代價
5水庫淤滿了，子孫該怎麼辦？－污水廠改頭換面，回收水再利用
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第二部 先有「夥伴關係」才有一流國家
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