Chapter 1 兒童少年保護制度的歷史發展│鄭麗珍
前言
近年來，隨著社會及家庭環境結構之變遷，家庭的照顧功能也逐漸縮小，有些家長在回應兒童少年的成長需求上力有未逮，有些家長的親職行為甚至危害了兒童少年的身心健康福祉，提高了兒童少年們在家庭中生活的風險。由於兒童少年的生理與心智發展未臻成熟，各國政府經常透過立法的過程來回應他們的成長和發展上的需求，並在必要時取代家長扮演法定代理人與親權執行者的角色，以保護兒童少年免於遭受不當的對待。本文將先介紹美國兒童保護制度的發展軌跡與實施內涵，接著介紹臺灣兒童保護制度的發展軌跡及實施內涵，以了解兒童保護制度的發展緣起。
壹、美國兒童少年保護制度發展的軌跡及精神內涵
臺灣的兒童保護制度之發展，一方面借鏡美國的兒童保護制度，另一方面回應本土民間團體的倡議，制度上有其類似之處，也有其相異之處。
一、美國兒童少年保護制度的立法發展軌跡
兒童少年保護制度的緣起肇因於兒童少年不當對待所引發的兒童保護運動，而兒童少年的不當對待之判準則，取決於各個社會及當時代的成人對於「童年」的概念（Munro，2008）。例如原始部落社會因著「優生」的考量只保留強壯的嬰孩以延續命脈，中國農村社會因「重男輕女」的勞動價值觀而溺死女嬰，顯示兒童生命掌握在成人所主導的社會規範中（余漢儀，1995）。根據Munro（2008）的說法，「童年」這個概念出現於工業化時期，指涉個體因需要特別照顧才得以生存的發展期間，一旦他們獨立就會加入成人的世界，一起工作，一起玩耍；而「童年」的具體年齡上限在人類早期歷史可以低到6到10歲，此一年齡的上限隨著社會的演進逐漸提高，因為成人世界的任務越來越沉重，需要更長時期的「童年」來發展完全，今天大多數社會訂定兒童少年約為18歲左右。
在美國的歷史中，第一波兒童保護的運動緣起於一位小女孩Mary Ellen
Wilson遭到其養父母的身體虐待事件，經媒體大幅報導，在「美國預防動物虐待協會」及民間人士的倡導下，紐約州在1874年通過《保護服務法》（Protective Services Act）和《虐待兒童法》（Cruelty to Children Act）來保護兒童，是美國的第一部兒童保護法案，引發美國政府後續介入兒童福利領域，透過法院的命令提供資源給需要的家庭來保護照顧其未成年子女，例如定期召開兒童福利會議、成立兒童局、在1935年通過的《社會安全法》（Social Security Act，簡稱SSA）中加入「依賴兒童家庭扶助方案」（Aid to Familieswith Dependent Children，簡稱AFDC）（鄭麗珍編譯，2011）。接著，在1962年，小兒放射科醫生Kempe先生發表一篇有關受虐兒童骨骼長成的X光片之期刊論文，引起媒體高度關注，引發第二波的兒童保護運動；在1966年，兒童福利專業人員及醫療人員合作之下，提出「兒童虐待症候群」的概念，終於促起美國有四十九州的州政府通過責任通報制，在1974年，美國國會終於認定兒童虐待事件為嚴重的社會問題，於當年通過第93-247號公法的《兒童虐待防治法》（the Child Abuse Prevention and Treatment Act，簡稱CAPTA），要求聯邦政府提供經費給州政府進行有關通報系統及家外安置等服務系統的示範計畫（鄭麗珍編譯，2013）。
除了CAPTA外，有關保護兒童的其他福利服務則大多規範在SSA的第
IV-E（家外安置）和IV-B（兒童及家庭服務）的條款內，但隨著不同時期的兒童少年保護之需要，美國國會在不同的時間訂定相關立法來補充SSA法條的不足（引自Child Welfare Information Gateway網站，2014/09/18），逐漸建制完成今日的兒童保護制度。例如在1980年，基於《兒童虐待防治法》過於強調家外安置，國會通過《收養援助兒童福利法》（The Adoption Assistance and Child Welfare Act），強調州政府應發展預防性服務、家庭維繫與重整方案，並對一些無法在一段合理時間內改善或恢復照顧家庭的功能，進行父母親權停止的範訂，以保障兒童少年的長久安置需要。在1993年，國會通過《家庭維繫暨支持法》（Family Preservation and Support Services Programs），要求兒童保護工作員在保障兒童安全的前提下，盡量讓兒童少年留在原生家庭，降低家外安置的比例。為了協助家外安置兒童順利返回安全的家庭，國會又於1997年通過《收養與安全家庭法案》（Adoption and Safe Families Act），一方面避免兒童返回不安全的家庭，另一方面幫兒童找到永久的家庭，透過「長遠規劃」（permanency planning）的機制訂定合理的返家或安置時程。在1999年，國會通過《寄養照顧獨立法》（Foster Care Independence Act），提供經費要求州政府規劃獨立生活方案，以協助在安置中的18到21歲少年從倚賴安置，逐漸步上自給自足的獨立生活。
從立法的精神來看，美國的聯邦政府和州政府的職能分工相當清楚，美國國會負責通過的各項兒童保護立法規範與經費的配置，聯邦政府的行政單位依法訂定執行程序的各項法規及服務方案的專款專用配置，以便州政府前來申請各項經費的補助（鄭麗珍譯，2010）。在執行面上，主要提供兒童保護相關的福利服務則是州政府的責任，各州政府必須訂定自己的法令和行政程序來回應當地需要保護的兒童少年及其家庭的需求，而為了獲得聯邦政府有關兒童保護經費的挹注，各州政府的兒童保護作為必須遵守聯邦政府所制訂的各項法規，並以此作為底線，也可以依據聯邦立法精神來進行創新性的服務或方案。若州政府的兒童保護作為未達到國會所通過立法之標準，或其執行的成效不佳，則該州政府不僅會受到聯邦政府在經費上的限縮或終止，還會受到國會立法機關和司法機關的監督和究責，使得兒童保護的專業服務責信較能貫徹（鄭麗珍、林子倫、陳昱志、張玉薇，2010）。
二、美國兒童少年保護制度的實施內涵
在定義上，CAPTA定義「兒童虐待和疏忽事件」為「因家長或照顧者的作為或不作為導致18歲以下的未成年人死亡、嚴重身體或精神上的傷害、性侵害或剝削，抑或他們的作為或不作為可能導致立即的傷害結果。」兒童少年的虐待事件之認定是從傷害的結果來分類，大致分成死亡、身體上的傷害、精神上的傷害、性侵害相關的傷害，疏忽事件的類型主要指的是「不作為」的部分，亦即家長或照顧者未善竟應盡的保護之責。但這項定義只是一般性原則，作為各州的法規定義之參考，更具體的兒童虐待與疏忽事件定義，大約可以在州政府的三種法規中找到，例如各州政府的「責任通報法規」（mandatory child maltreatment reporting statues, civil law），內容規範各責任通報人應該通報的兒童不當對待事件；「刑事法規」（criminal statutes），規範的是一些傷害兒童的各種犯罪行為應得的處罰或刑期；「少年法庭管轄法規」（juvenile court jurisdiction statues），指的是若法院發現少年遭受不當對待，且不適合居住原生家庭中，法院可以依此證據取得監護管轄權，並進行少年所需的各項處遇服務（Goldman and Salus, 2003）。
依據法規，美國的兒童不當對待類型大致分成四個類型，分別是身體虐待、性侵害、疏忽、精神虐待，各州政府以列舉不當對待行為的方式作為兒保社工的評估依據（Goldman and Salus，2003）。依據法規，兒童保護的處遇歷程大致依循下列四項具有時間序列的處遇程序。第一步，兒保人員首先須確認兒童少年是否有明顯的危險情況足以傷害其身心發展，若有則應逕行「緊急安置」，但只有少數的個案需要採取此種作法；第二步，大多數需要兒童保護服務的個案會先以「家庭維繫方案」的處遇來進行，每位社工員負責兩到三個家庭，進行四到六週的密集服務，每天二十四小時、每週七天整合案家所需的各項資源，藉以降低家庭壓力事件的衝擊、提升親職技巧、增進家庭功能、改善兒少行為等，最終能確保兒童的人身安全（Hurley, Griffith, Ingram, Bolivar, Mason, and Trout, 2012）。當案家在「家庭維繫方案」的時程內並未達到上述目標時，顯示兒童少年生活的家庭對其身心發展並不安全，主責單位就會依法將其進行「家外安置」，並同時啟動「家庭重整方案」，一方面協助兒童少年適應家外安置的安排及生活，一方面協助提升原生家庭功能、增進家長親職技巧、降低家庭壓力等，並安排親子會面以維繫親子關係，以待來日的家庭重聚；若家庭功能無法在「家庭重整方案」的期限內有所提升，則主責單位應在十八到二十四個月內進行「長遠安置」的處遇流程，協助兒童少年尋找長久安置的家庭（出養）或場所（機構），避免兒童少年在安置中流蕩無所依歸。
由上可知，美國的兒童保護制度的建立是緣起於關注不同時代的「童年」定義，隨著社會上重大兒童少年虐待事件的發生，兩波的兒童保護運動的推波助瀾，立法部門才開始積極訂定相關立法，要求行政部門負起保障兒童少年人身安全與身心發展等基本權利的責任。如今兒童保護的立法建制仍然方興未艾，但兒童保護體系的實施已成為各國政府仿效的典範。
貳、臺灣兒童少年保護制度的立法發展軌跡與精神內涵
一、臺灣兒童少年保護制度的立法發展軌跡
臺灣的兒童保護制度主要是依附在兒童或少年福利法每次的修法或更動而逐漸建制。因時空背景的不同，政府介入家庭照顧兒童及少年的立法歷史大致可以分為四個階段來說。一是民國62年訂定的《兒童福利法》，二是民國78年訂定的《少年福利法》和民國82年修訂的《兒童福利法》，三是民國92年5月28日通過合併兩個法為《兒童及少年福利法》，民國100年11月30日更名為《兒童及少年福利與權益保障法》（以下簡稱《兒少權法》），歷次的立法大都與民間團體的倡議有關，並不特別為了因應某些兒童保護事件的發生。首先，根據蔡文輝和張笠雲（1985）的說法，民國62年《兒童福利法》的訂定其實是政府因應當時聯合國國際兒童緊急基金的補助，可以說是國內有關社會福利最早訂定的一個法規。然而，該法僅有三十條條文，主要的精神是強調「家庭應負保育兒童責任」，「兒童應生長於親生家庭」之特色，但對於不幸失依兒童仍明訂有家庭寄養、機構安養與社會救助等項目，偏重事後補救式的兒童福利措施，對於當時零星發生的兒虐事件之介入相當猶豫（余漢儀，1996；曾平鎮，2003）。
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