臺灣社會福利運動與政策效應：2000-2018年

第一章
總論：勾勒千禧年後的臺灣社會福利運動

壹、前言
2000年蕭新煌與林國明出版《台灣的社會福利運動》，是臺灣少數以「社會福利運動」為主體的專書。書中清楚指出，臺灣的社會福利體系自1980年在資源規模、保障對象、福利涵蓋的範圍及制度化均顯著發展；同時也認為促成這些擴張的部分原因來自政治民主化，使社會力得以組織且透過運動形式要求集體資源的重新分配。記錄與分析這些過程與成果，是《台灣的社會福利運動》的重要精神與貢獻。
18年後的今日，臺灣歷經三次政黨輪替，業已從民主轉型進入民主鞏固階段。然而，民主政治的成熟，從不意味社會其他層面的必然進步。回顧這將近20年的時光，臺灣在人口、經濟、國家財政均出現結構性變遷，促使某些社會福利制度與政策面對緊縮或轉型的挑戰，例如，年金與健康保險改革；而就業市場深受全球化及經濟景氣影響，連帶社會保障制度面臨嚴峻威脅，例如，低薪長工時、非典型就業興起；人口結構與性別文化的變化，也對婚姻家庭及照顧體制帶來影響，例如婚姻平權與生養、長照服務的挑戰。換句話說，當外在政經環境險峻、國家持續減稅侵蝕財政能量等不利條件下，我們發現，1990年以降長達十餘年福利政策的擴張（黃煌雄、呂溪木、趙昌平 2002）正在步入終結。但政治民主發展所釀成公民社會的沃土，使國家機器對風險結構變遷的治理，不再能如威權時期僅由上而下；變革歷程中有許多公民團體透過倡議、社會運動、立法遊說，及進入委員會等方式，反對福利刪減、提高勞動保障基準、要求在生養與老年階段投入更多公共資源，甚而訴求國家肯認更多元的相處關係與婚姻身分。
有些倡議運動成功、有些失敗；更多，仍在努力的路上。
2000年後，臺灣社會福利的發展是既緊縮又擴張的過程，且在物質資源之外，更加關注不同群體的實質平等。雖然在既有行政體系與政治制度下，不同位置的行動主體，均可能對社會福利改革走向產生作用力，但《臺灣社會福利運動與政策效應：2000-2018年》接力觀察過去18年來社會福利運動的發展，企圖透過17個運動紀實讓大家看見「運動主體」在政策變革中的身影與力道。我們好奇：臺灣由福利擴張走向緊縮的進程中，社會福利「運動」的角色為何？尤其從公民團體及社會運動的視角，剖析辯證其採取的組織動員、行動策略、倡議形式與論述構框，如何對科層治理或政策規範產生影響。
再者，我們「重新定義」社會福利的傳統邊界。雖然所得維持和福利服務仍構成社會福利的主要內涵，但隨時空演進其範疇更為深化與多元，從階級、性別，交織延伸到種族與世代，而婚姻平權、國際人權公約、環境保護，也成為新一代社會福利領域關心的主題（劉侑學、王舒芸、吳明儒 2016）。因此，本書的議題橫跨醫療、勞動、照顧、性別政策在這18年來有哪些不平等、不正義？處境如何被述說與理解？有哪些團體、以什麼樣的倡議或動員策略、發展歷程、提出什麼樣的法案與政策？社運團體如何與不同的政治力量合縱連橫？對政策產生了哪些影響？又遭遇什麼挑戰？

貳、轉變中的社會風險結構
2000年出版《台灣的社會福利運動》時恰逢臺灣社會福利的黃金擴張期，但，支撐這些擴張的有利條件，卻在21世紀面臨結構性的嚴峻挑戰。例如，經濟發展難再維持高成長率，或重返「充分就業」的榮景，加上照顧需求仍高度倚賴市場或家庭（女性）的共伴效應下，不婚（或晚婚）、不育（或少生）成為時下青年不得不的人生選擇，而社會付出的代價是低迷不振的出生率。再者，倒金字塔的人口結構，老年支出急速成長，更何況國民租稅負擔率（賦稅收入占國內生產毛額的比率）從1990年的20%大幅下滑至2017年的12.9%，不僅比不上已開發國家、在亞洲國家也屬偏低（財政部 2018），日漸侵蝕政府的財務基礎，削弱社會福利供給的能力，無力回應青年世代面對新社會風險下產生的新需求。
先進福利國家的主要論述戰場始終是家庭、市場與國家界線的挪移（Esping-Andersen 2009）。從政策發展的時間軸來看，傳統福利國家首先處理「去商品化」的挑戰，因此透過法律、集體協商等形式管制，矯正勞資雙方權力不對等下的剝削與不安全。直到1980年資本跨越國界全球流動，且經濟發展不如往常樂觀，開始有了福利國家僵固性的論辯，其中，「嚴格勞動規範」與「慷慨社會福利」被視為阻礙市場動能的絆腳石，而「去管制」與「彈性」被當做走出景氣陰霾的解方之一。也就是鬆綁法律釋放彈性運用勞動力的空間，例如放寬解僱保護與定期契約的限制，使雇主更容易聘僱調整（Regini 2000）。勞動彈性化使得勞工被迫投入低薪且不穩定工作的風險增加，衍生新的社會問題，因此如何在「彈性」與「安全」取得平衡，在1990年晚期進入老牌福利國家的政治論述。
反觀臺灣，1990年代後全球資本主義競爭激烈，中國或其他東南亞國家成為臺灣產業全球布局的一環，使當時出現一波類似先進福利國家於1960年代的產業外移風潮，往後我國的產業發展朝向兩條路線：一方面，作為資本主義後進國家，面臨產業升級的瓶頸，微薄利潤的代工或加工模式，成為產業出路之一；此外，1980年代興起的服務業，部分填補因產業外移造成的工作缺口，但偏向低階服務業的發展方向，形成目前低薪問題及學歷貶值的重要原因（劉梅君 2014）。
產業結構連帶影響勞動政策的改革。微利產業對成本的變動特別敏感，無論在生產過程或人力運用上需要更多的彈性，因此過去20年經常聽到資本家要求在勞動規範上更大的自主性（特別是基本工資與工作時間），甚至廢除《勞動基準法》的呼聲不絕於耳。然而，隨著低薪已成為青年族群的時代傷痕，以及勞工階級日益重視健康、工作生活平衡，迫使政府不得不回應，造成近年來勞資政的週期性對抗與衝突。本書第十一章劉侑學的〈工時改革法案之政治分析：工會的行動策略與政策後果〉正說明臺灣面臨的改革困境：政府一方面順應勞工階級的政策期待縮短工時，卻引發資本家的強烈反彈，導致政府祭出一連串的配套措施盡可能維持總工時不變、並透過行政命令與審查機制提供更多彈性調配工時的空間，復又挑起工會團體長達一年多的抗爭行動。
另外值得一提的是，臺灣勞動彈性化的另一趨力來自公部門。1990年代新管理主義蔚為風潮，國家高舉小政府的改革大旗，宣稱導入市場機制不僅可使政府組織瘦身且獲得更大的效率，具體作法除藉由大量進用非正式人力來執行公務之外，同時大力將國公營事業民營化。陳柏謙在第十二章〈到典型僱傭之路：一個以派遣勞工為主體的產業工會終結派遣歷程〉描寫中華電信在公司化與民營化後，雖然經營層面與業務總量不斷增加，但在遇缺不補的人事政策思維下，大量啟用委外派遣人力來填補不斷下滑的正職員工人數。中華電信的成本考量建立在派遣勞工的廉價待遇與不穩定就業上，而勞動派遣的僱傭形式使中華電信掙脫了勞動法令課予的雇主責任，任憑派遣公司違法或剝削層出不窮，均可合法的置身事外。林柏儀則在第十三章〈從邊緣到中心：大學兼任教師的勞權抗爭〉，說明教育部與大學如何基於撙節財政支出，利用壓低人事成本的作法，在大專校院內大量聘用兼任教師，近15年來的成長幅度將近七成，整體人數更直逼專任教師，使高等教育產業出現勞動彈性化的現象。影響所及不僅是兼任教師的勞動條件不佳、工作缺乏保障，長遠來說更可能侵蝕專任教師的工作機會。這兩章具體而微地寫出臺灣勞動結構在資本主義與新自由主義襲擊下，彈性化與非典僱用的處境，第四章描述的公共性社會工作大量委外、及第十四章受僱醫師也都鑲嵌在類似的結構處境中。
除了上述公領域的國家機器、資本家與勞工階級的界線拉扯外，另一個重要的結構轉變是家庭、國家、與市場的界線挪移。傳統福利體制過度依賴男性養家模式，被強烈抨擊性別盲，且因少子女化的結構變遷與性平意識的挑戰，福利國家面對「去家庭化」的呼聲，開啟社會投資與家庭政策的路線爭議（Leitner 2003; Leira 2006; Morgan 2011）。
生老病死、人之常情。以往，「家庭」被視為優先承載家人生老病死的初級單位，但當代社會另一個挑戰是「誰是家人」？「家庭功能」該／可發揮到什麼程度？過往福利體制高度依賴家庭回應風險的殘補式邏輯面臨結構性的挑戰，於焉，家庭化或「去」家庭化的論戰風起雲湧，許多國家在去商品化／勞動政策緊縮的同時，卻在性別與家庭政策上擴張，以推動減輕家庭負擔與促進性別平等的福利政策。國家、市場與家庭的界線挪移，標誌當代社會福利運動構框的典範移轉，臺灣亦經歷類似的轉變。
「成家、立業」，原本是上個世代再當然不過的生命歷程軌跡，但是，現在對某些政治經濟階級、性傾向、年輕世代來說，即使有成家意願也可能是看得到、卻吃不到的海市蜃樓。而臺灣的社福體制在回應此新興風險的治理結構上，顯得左支右絀。雖然法律上許多沿著家庭「身分」而來的不對等權利義務已修正（例如繼承、姓氏等），但依著家庭「角色」而來的文化規範與期待尚未鬆動（例如養兒防老的照顧、奉養責任的性別分工），因此，許多傳統期待家庭可發揮的功能無法承載（例如托育與長照）、卻也因為過於昂貴與服務不足而無處／無力外包。因此，有些戶口名簿上有血緣關係的家人，卻成了遙不可及、無能為力的陌生人。同時，另一端，有些日常生活互相照顧的人（例如同志伴侶、同居、相濡以沫的家務移工），卻是法律上的陌生人，被排除在親密關係的權益保障外，例如親權、財產繼承、育嬰假資格。
劇烈的家庭變遷與失靈的福利服務治理，重創家庭的照顧能量與親密關係民主化的可能性，更遑論對性傾向、年齡、身心障礙、族群或國籍的差別對待。這些都是2000年《台灣的社會福利運動》出版時尚未浮出檯面的社會風險與結構挑戰。因此本書提出，2000年後面對的風險結構有很大差異，尤以全球化的資本席捲、及性別與差異政治至為關鍵，成為新一波社會福利運動方興未艾的重要背景。
我們不禁要問：臺灣社會福利體系在這新興風險的衝擊下何去何從？因應與分擔風險的機制是再度強化個人責任與家庭倫理？還是國家逐步建置制度性的世代互助、跨階級、與促進性別平權的分攤機制？而這變革的過程，民間倡議團體的力量與貢獻為何？當然我們也深切認知，新社會風險的兵臨城下，不等於適切的政策回應自動到位。是否有制度性的變革，取決於組織的動員能量、政治機會結構及倡議團體或人民如何詮釋議題，缺一不可。因此，我們進一步分析，當新風險如颶風般席捲，而舊社運、老官僚治理，如何回應？有什麼改變？

第一章
總論：勾勒千禧年後的臺灣社會福利運動

壹、前言
2000年蕭新煌與林國明出版《台灣的社會福利運動》，是臺灣少數以「社會福利運動」為主體的專書。書中清楚指出，臺灣的社會福利體系自1980年在資源規模、保障對象、福利涵蓋的範圍及制度化均顯著發展；同時也認為促成這些擴張的部分原因來自政治民主化，使社會力得以組織且透過運動形式要求集體資源的重新分配。記錄與分析這些過程與成果，是《台灣的社會福利運動》的重要精神與貢獻。
18年後的今日，臺灣歷經三次政黨輪替，業已從民主轉型進入民主鞏固階段。然而，民主政治的...

身為一個以社會工作方法進行社會改革運動的行動組織者來說，非常興奮看見此書的出現。這些年看見各種議題的平權運動躍升發展，許多過去所謂的弱勢者、福利接受者，成為權益倡議者，同時，親密關係的民主化運動對臺灣的社會福利發展也有劇烈的影響。臺灣社會在這轉型的十字路口，幸而有努力將這些經驗統整轉化為具有實踐精神學術文章的夥伴們，我們才能將這些經驗累積，成為持續滋養我們與下一代行動者的能量，繼續努力將臺灣打造成適合每一個人的國家。
──呂欣潔（婚姻平權大平台總召集人）

社會福利運動變得多元、但也更破碎，人們可能處在各種議題之中卻又游離其外。此書不僅是社會福利運動介紹，更是直指人們所處的位置與該面對的問題。
──呂建德（臺中市政府社會局局長、國立中正大學社會福利學系教授）

你期待臺灣成為一個福利國家嗎？面對全球新自由主義的衝擊，臺灣社會福利體系又將何去何從？如果你關心這兩個問題，本書將提供你最深入的思考。
──范雲（社會民主黨召集人、國立臺灣大學社會學系副教授）

本書記錄並評論了臺灣的社會福利運動，協助我們看見與理解在不同領域中，那些為了強化整體社會福利體系的諸多奮鬥。
──陳政亮（台灣高等教育產業工會祕書長、世新大學社會發展研究所副教授）

從社會福利的視野，重建土地跟人民福祉的關係，透過農地保護運動，找回農地的價值與農民的尊嚴。
──徐世榮（國立政治大學地政學系教授）

勞工迄今擁有的一切權益都是流血流汗爭來的，還欠缺的一切也只能爭取而得。從事醫療勞動倡議以來，有一個深刻的感受，那就是你如何看待階級，決定你是怎樣的人。這本書的出版，集結了目前社會運動的努力與突破，這是一本所有活得不太舒服的臺灣人必看的書。
──黃致翰（臺北市醫師職業工會理事長、新光醫院醫師）

從事社會工作二十年，「人有多複雜」及「誰是你我他」一直是我行動中的兩個疑惑。很高興，在此書中見到許多社福夥伴用生命及智慧寫出值得我們思索的答案。
──鄭智偉（台灣同志諮詢熱線協會社工主任、手天使發起人）

身為一個以社會工作方法進行社會改革運動的行動組織者來說，非常興奮看見此書的出現。這些年看見各種議題的平權運動躍升發展，許多過去所謂的弱勢者、福利接受者，成為權益倡議者，同時，親密關係的民主化運動對臺灣的社會福利發展也有劇烈的影響。臺灣社會在這轉型的十字路口，幸而有努力將這些經驗統整轉化為具有實踐精神學術文章的夥伴們，我們才能將這些經驗累積，成為持續滋養我們與下一代行動者的能量，繼續努力將臺灣打造成適合每一個人的國家。
──呂欣潔（婚姻平權大平台總召集人）

社會福利運動變得多元、但也更破碎，人們...

編者序

《臺灣社會福利運動與政策效應：2000-2018年》這本書是繼蕭新煌與林國明兩位教授在2000年出版的《臺灣的社會福利運動》後，另一本接力探討千禧年後臺灣社會福利運動的發展動態，尤其關注社會福利「運動」與「政策」間的互動與關連性。
本書有三個特色，第一，臺灣的社會福利發展日益多元，除了傳統的經濟安全與福利服務外，婚姻平權、長期照顧、性別運動、青年公民、國際人權等新興課題，逐漸成為關切與討論的範疇，本書嘗試記錄臺灣公民權擴充和完整化歷程中的「運動」角色；第二，臺灣社會福利運動的動員結構與策略，隨著組織的制度化與專業化、社群媒體的創新，也出現更多元嶄新的形式，開啟更廣泛的倡議空間。第三，本書觀察時間橫跨臺灣自2000年以來的三次政黨輪替（2000、2008、2016），因而可以在較長的歷史時間軸裡考察運動演進的軌跡中，社福運動與不同黨派執政的互動，及其政策路線與運動策略的異同。
本書從發想到誕生歷經兩年多的時間。2016年5月，臺灣正值政治、產業、人口結構變遷的關鍵時刻，如何在經濟發展停滯與國家財政困難的大環境下，迎接高齡世代的新挑戰，是整體臺灣社會需嚴肅面對的課題。許多社會福利政策正面臨轉型，又適逢總統大選，因此「臺灣社會福利學會」將年會主題定為「高齡世代的社會福利轉型──科層治理、政黨與公民運動的交織對話」，邀集本書所有作者在年會中發表，會後一起開會，共同決定書寫的論點與方向。同年11月18日在中央研究院社會學研究所舉辦第一次專書工作坊，主編與作者們彼此就各章的初版提問、建議、相互激盪。
其次，由於本書各章的初稿皆經兩位學者匿名審稿，特別感謝臺灣民主基金會慷慨贊助本書稿費與審查費，以及第三部門學會吳佳倫執行祕書協助繁瑣的計畫與經費申請。此外，主編另邀請了七位匿名審查人針對本書整體內容與部分篇章提供寶貴的修改建議，讓各章的論點更為清晰，在此一併致上深摯的謝意。而後作者群們依據不同主題分別在2017年的「臺灣女性學學會年會」、「臺灣第三部門學會年會」、「臺灣社會研究學會年會」、與「臺灣社會學年會」發表，要特別感謝不同專業群體的年會參與者提供的迴響與建議。最後，感謝這19章25位作者的熱心響應、耐心討論、與細心修改，本書才可能出版問世。
本書係台灣第三部門學會、臺灣社會福利學會、與巨流圖書公司共同策劃出版的「臺灣第三部門研究叢書」第9號，特別感謝巨流編輯同仁的悉心協助，讓我們安心不少。最後，特別感謝中正大學社會福利學系博士候選人劉侑學，2016年因擔任臺灣社會福利學會副祕書長自此兩年多的投入，舉凡年會、工作坊的籌備執行、與作者的觀點討論、聯繫催稿、文章送審、文字校對。全書上看三十萬字、數百則新聞，若沒有侑學的細心與耐心，本書無法順利出版。

編者序

《臺灣社會福利運動與政策效應：2000-2018年》這本書是繼蕭新煌與林國明兩位教授在2000年出版的《臺灣的社會福利運動》後，另一本接力探討千禧年後臺灣社會福利運動的發展動態，尤其關注社會福利「運動」與「政策」間的互動與關連性。
本書有三個特色，第一，臺灣的社會福利發展日益多元，除了傳統的經濟安全與福利服務外，婚姻平權、長期照顧、性別運動、青年公民、國際人權等新興課題，逐漸成為關切與討論的範疇，本書嘗試記錄臺灣公民權擴充和完整化歷程中的「運動」角色；第二，臺灣社會福利運動的動員結構與策略，隨著組織...

編者序 蕭新煌、官有垣、王舒芸

第一篇　臺灣社會福利運動的前世今生
第一章 總論：勾勒千禧年後的臺灣社會福利運動
／蕭新煌、官有垣、王舒芸、劉侑學
第二章 臺灣第三部門發展與社會福利運動
／杜承嶸、官有垣
第三章 解嚴後社會工作者的政治參與：社聯工作室的運動角色
／王增勇
第四章 新世代基進社工的參與和回應：工會時代
／周孟謙

第二篇　未竟的民主：隱形身分的再現與平等實踐
第五章 臺灣的性別運動與變動中親密關係樣貌
／沈秀華
第六章 桃花爛漫始抬眸：臺灣同性婚姻法制化運動
／林實芳
第七章 挑戰權威知識：臺灣的生產改革運動
／謝新誼、吳嘉苓
第八章 托育擴張之路：論述、托盟與行政官僚的共舞
／王兆慶、王舒芸
第九章 當潛水的照顧者浮現：家總的成立與路線爭議
／陳正芬
第十章 照顧正義運動：從家務移工休假權到反血汗長照
／吳靜如、許淳淮

第三篇　失守的底線：勞動彈性化的抵抗與團結嘗試
第十一章 工時改革法案之政治分析：工會的行動策略與政策後果
／劉侑學
第十二章 到典型僱傭之路：一個以派遣勞工為主體的產業工會終結派遣歷程
／陳柏謙
第十三章 從邊緣到中心：大學兼任教師的勞權抗爭
／林柏儀
第十四章 無產階級化的醫療專業：臺灣醫師爭取勞動權益的歷史
／陳宥任

第四篇　福利拓邊時代：權利邊界的抗爭與突圍
第十五章 行無礙的倡議：障礙者的網路動員與現身
／張恒豪、游鯉綺、許朝富
第十六章 世代正義與修憲行動：十八歲公民權運動
／葉大華
第十七章 國際人權公約在臺灣：官僚與人權的寧靜對決
／施逸翔
第十八章 從農業改革到農民參政
／吳紹文
第十九章 核電歸零：臺灣反核運動2000-2017
／倪世傑

編者序 蕭新煌、官有垣、王舒芸

第一篇　臺灣社會福利運動的前世今生
第一章 總論：勾勒千禧年後的臺灣社會福利運動
／蕭新煌、官有垣、王舒芸、劉侑學
第二章 臺灣第三部門發展與社會福利運動
／杜承嶸、官有垣
第三章 解嚴後社會工作者的政治參與：社聯工作室的運動角色
／王增勇
第四章 新世代基進社工的參與和回應：工會時代
／周孟謙

第二篇　未竟的民主：隱形身分的再現與平等實踐
第五章 臺灣的性別運動與變動中親密關係樣貌
／沈秀華
第六章 桃花爛漫始抬眸：臺灣同性婚姻法制化運動
／林實芳
第七章 挑戰權威...