兩岸科學園區治理制度之比較：以竹科與中關村為例（摘錄）
陳銘顯、趙永茂
科學園區的發展具有地方與區域治理的府際與網絡特性（趙永茂，2001；林水波、李長晏，2005）。地方產業經濟的規劃，及其相關的交通運輸、公共服務輸送等公共議題，因為規模與人口等問題也常涉及複雜、多元與多層次的公共組織連結問題（Hulst, 2005; Hall, 2006; Stephenson & Poxon, 2001）。一個地區內的產業群聚與區域治理，同時皆蘊含著各式各樣的區域互動網絡形式—社區網絡、開放空間網絡、經濟活動網絡及文化網絡等。區域的健康與否，取決於這些網絡的相互聯繫、良好的介面以及有活力的因素。區域網絡的性質類似網際網路，它需要多樣化的社區、各式各樣的聯繫、清晰定義的公共場域，使企業或員工能接近所有的網絡—工作網絡、資金網絡、觀念網絡、雇主和顧客的網絡，以創造區域創意與繁榮（Calthorpe & Fulton, 2007: 4）。因此，科學園區的治理問題，涉及地方與區域系統中互動的府際關係，以及園區內外共存的產業、市場與公共性的網絡關係，應以更強大的包容、整合、溝通與協調性，來處理區域治理問題，以及區域性的社會、公共與永續責任，才能使科學園區的治理，朝向創新群聚或創新社群的方向發展。
新竹科學工業園區的制度發展與治理機制
一、新竹科學工業園區發展的政策背景
新竹科學工業園區設立於1980年12月15日，但以半導體為核心的產業群聚策略，卻在1970年代初期就開始布署與進行。1973年石油危機時，當時的行政院長蔣經國指示發展科技計畫以提升產業。在時任經濟部長的孫運璿主導下，潘文淵提出發展積體電路（IC）的構想，為臺灣的電子產業樹立方向。對外組成美洲技術顧問委員會（Technical Advisory Committee, TAC），進行知識技術導入、政策建議與把關，促成工研院與美國無線電公司（Radio Corporation America, RCA）簽訂技術移轉合約。而工研院則在內部扮演重要的技術研習與人才訓練工作，成立電子工業發展中心（電子工業研究所的前身），甄選派員前往美國受訓；同時，設立積體電路示範工廠，透過技術移轉成立聯華電子（UMC），最後才設立新竹科學工業園區。
臺灣高科技產業發展，是以積體電路產業為主要核心策略，逐漸形成完整的產業價值鏈。這個群聚網絡的形成，與國內中小企業組織生態的活力，以及資本財力上的相對薄弱有關。因為資本基數小，所以特別需要足夠的組織彈性與創新應變能力，並且配合地區性產業群聚的水平與垂直價值鏈網絡，迎向全球市場的競爭（陳舜香，2007）。臺灣從1970年代到1990年代，高科技產業能夠快速引進、追趕，並取得國際競爭力，最主要的關鍵是整體產業發展策略的配套措施十分完善，同時充分地賦予產業與學研部門，進行靈活彈性的分權化組織策略。工研院扮演了網絡穿引作用，科學園區則扮演平臺匯流作用，共同促進了群聚網絡效應的乘數效果。科學園區提供一個菁英、高科技、資本群聚的舞臺，以良好的行政管理與基礎設備，塑造了高科技產業地區的良好意象與規模，吸引各路人馬進駐創業。
1980-1990年代，高科技產業蓬勃發展，加上臺灣股市外匯制度鬆綁，大量資金投入市場，造成科學園區的擴張需求。竹科用地顯然已不敷使用，須另闢基地來容納這些科技產業的擴張版圖。政府也相繼提出許多產業升級、知識與創新經濟方案，希望臺灣的高科技產業能真正進階，擁有創新導向的競爭力。種種需求導致科學園區政策開始被大量複製，臺灣科學園區政策進入了擴張期。但環顧這個時期至今的發展，科學園區政策實際上面臨了需求與管理不能搭配的情形，亦即廠商因為訂單熱絡而亟需迅速擴廠，而科學園區管理局則運用其作業基金，不斷地收購土地構建設施。這種廠商擴廠需求與園區擴張措施之間，存在著某些不合市場運作的邏輯，也混淆了園區扶植新創企業與提供創新研發的目標，為後續的科學園區治理危機，埋下了伏筆。
二、新竹科學工業園區發展的治理問題
臺灣的科學園區是近二、三十年來，政府在經濟發展上最大的驕傲。這份驕傲感，不僅展現在科學園區廠商的產值上，也展現在園區內乾淨整齊的空間規劃，以及四處林立的園區系譜。它代表著臺灣在產業轉型、經濟成長、企業競爭力、技術優勢、全球化程度等方面的高度成就。在政府的策略與遠見、產學研的知識交流、科技企業群聚的網絡效應、行政管理的便利與措施各方面，環顧全球各地的科學園區發展情況，臺灣一直是深富研究價值的個案。政策的成功，企業的追隨，學研機構的期盼，地方的歡迎，股民的稱頌，臺灣的科學園區在1990年代後，勢如破竹般地不斷擴張繁衍。
不過，這個故事也有不美好的部分：高科技產業西移、高素質人力出走、部分企業資本結構不健全、優惠措施造成的稅收短缺，還有企業創新與品牌發展間的困境，以及環保團體對汙染問題的批判。另外，有些問題，則是晚近才慢慢浮現或爆發的，例如科學園區管理局作業基金負債累累的問題，或是前局長涉入園區購地弊案等。也有部分科學園區的遴選基地，因為受到當地居民的強烈反對，而擱置或暫緩開發。顯示科學園區作為一個政策，其發展過程仍有不少問題。
從政策分析角度，我們必須深思科學園區政策的真正效果為何。臺灣高科技產業政策與科學園區政策，兩者的關係不應被錯置。科學園區政策的效果，是源於先期高科技產業發展策略的奠基，使得臺灣高科技企業具備技術與競爭實力，成功接上國際專業分工的利基點。新竹科學工業園區在設立當時，透過有利的區位與政策優惠規劃，適逢其時地將蓄勢待發的創業活力聚集於此，瞬間使得群聚的網絡效應，產生強烈的作用。換言之，並不是科學園區政策的推動，導致臺灣高科技產業的發展；而是高科技產業發展的條件具備後，科學園區政策適時地提供一種制度配合，推進高科技產業發展的快速升空。然而，日後複製科學園區政策的迷思卻由此而來，認為只要有相似的空間規劃和優惠政策，就必然能為園區帶來產業的群聚效應。
在園區發展初期，臺灣科學工業園區的空間形式與管理機制設計，沿自加工出口區，但兩者的政策目標不同，因此造成科學園區在長遠發展上的隱憂。加工出口區政策的背景，是基於國內勞力充足、資金不足、轉型為出口導向產業所設定；而科學園區則是以技術研發深根、吸引國內科技創業與海外專才回流為需求。科學園區的目標是建立創新學習型區域，而加工出口區則是以倉儲、物流、貿易為主的經濟區域。加工出口區是結合自由貿易區與工業區的功能，成立類似一個國家領域內特殊的「租界地」（高大仁，1996：28）。加工出口區的諸多制度設計，例如區界封閉是為了打擊走私、加工出口區土地只租不賣是為了避免廠商利用低價土地成本來炒作不動產、加工出口區管理局的單一窗口是擔心地方政府無效率和被黑道左右、保稅制度是因為貿易未自由化的背景等（熊瑞梅等，2000：14-21），科學園區實已無必要保留。
科學園區過度擴張的政策，為臺灣高科技產業群聚的發展，帶來不利的影響。透過科學園區培植高科技產業，到了後期並未真正帶動產業升級，而是量產的削價競爭。因為技術進入成熟期以及產品標準化後，利潤率會降低，導致產業邁向大規模廠商的發展趨勢。到了2000年左右，臺灣電子產業「外商占附加價值的比重變得微不足道，本國小公司也僅占二成左右。相反地，員工至少五百人的本國大公司，躍登電子業的首要地位」（瞿宛文、安士敦，2003：25）。過去以中小型企業協力網絡為主的產業競合形式，逐漸被本國性大廠商的主導地位取代。整體而言，臺灣高科技產業在2000年以後的發展，並沒有從之前全球外包代工的層級中升級，技術能力也僅停留在對全球品牌企業的快速學習與代工上。換言之，臺灣的後進發展地位仍停留在市場追隨者，並且試圖透過壓縮利潤，擴大規模經濟，來獲取成熟商品製造上的領先地位。但「追隨者的地位，使後進國家的高科技產業很容易受到世界尖端新技術產品開發活動的影響。當產品不斷推陳出新時，追隨者的高科技產業欣欣向榮，股價節節升高，生產工人、專業工程師和經理人的實質收入，包括股票分紅在內，也跟著水漲船高。一旦全球景氣衰退，導致世界尖端的新產品開發活動停滯不前，追隨者的高科技活動便會受到兩股互相矛盾的力量牽制。一方面，先行者可能為了降低成本，而將更多生產工作交由海外代工；另方面，它們的代工訂單總量和新創造的熱門市場可能縮小。萬一後起者的收入下跌，雖可能鼓勵它們進行購併，但不利於它們挹注資金於更先進的研發，以創造真正的新產品。整體失業率大幅攀升是可預期的後果，臺灣在2001年已開始出現這個現象了。然而，除非後進國家持續對更先進的研發作出長期投資，否則一旦全球景氣恢復，即冒著被工資比它還低的國家追上的風險」（瞿宛文、安士敦，2003：200）。
臺灣高科技產業的附加價值低，主要原因是核心技術大多掌握於美、歐等先進國家，臺灣高科技廠商必須支付鉅額的權利金，以及從國外進口生產設備、重要原料等，這些成本經過扣抵後，高額的生產總額與出口總額數值，就變成微薄的利潤所得。于國欽進一步比較高科技產業與傳統產業的附加價值率，以及兩者在稅負上的比較，認為高科技產業在政府大力扶植下，並沒有取得「實際升級」—「從過去十多年經驗看來，以數千億元稅收補貼產業，最後僅取得『形式升級』，這個財政代價未免太大。尤令人憂心的是，臺灣製造業附加價值率十年驟降1/3，經濟虛升而實降，產業虛榮而實枯，如何設計一套機制，以提升臺灣產業的附加價值率，恐怕是當前政府最重要的事」（于國欽，2008）。
此外，臺灣科學園區的快速發展，不僅對提升產業群聚的效益遞減，對當地社會及治理的群聚也帶來利弊互見的結果。竹科廠商耀眼的經濟表現，與鄰近地區生活品質的下滑同時並存。更具體地說，竹科的繁榮並未對當地居民帶來實質的環境提升，他們反而是要忍受高物價水平、高噪音、空氣汙染以及交通不便等害處。直到2000年，新竹市政府由聯電環評案中借題發揮，發動了此一牽連園區管理局、新竹縣市政府間的府際衝突，才使得多年來府際協調機制和回饋金問題，在後來獲得制度性的解決（李佳諭、簡永祥，2000；詹立煒，2008；蔡熊山，2002）。
北京中關村科技園區的制度發展與治理機制
一、中關村科技園區發展的政策背景
中關村科技園區是中國國務院第一個批准設立的高新技術產業園區。中關村科技園區成立於1999年，其前身是1988年5月由中國國務院批准成立的北京市新技術產業開發試驗區。然而，中關村的發展源起可追溯到1980年，中國科學院研究員陳春先等人，在此開辦了第一個民辦科技機構，並立志將中關村發展成為中國矽谷，進而開展了中關村發展的制度源頭。
中關村發展的制度意義與重要性，須從它對中國國家體制轉變的影響來看。中關村科技園區與後期其他經濟技術開發區最大的差別，是中關村發展過程複合技術、行銷與制度創新能量，引發體制性變革，不僅打開了中國科技園區政策的新作為，也改變了整個中國政治經濟體制的體質。因此，中關村治理制度的演變，非僅是科技園區行政管理形式上的變化，而是涉及國家政治經濟體制的權力變動。其園區的發展過程大致可分為三個時期（鞠鵬艷，2008；Tan, 2006）：
第一階段為1980-1988年，引進矽谷技術轉移機制，導致科技、市場與制度的分權化時期。1980年10月23日，剛從美國考察回來的中科院物理所研究員陳春先，和十四位中科院科技人員，在一個倉庫中辦起了第一個民營科技機構：「先進技術發展服務部」。當時並沒有公司的法人組織，這些國家科研機構的研究人員領著國家薪俸，利用業餘時間從事基本的科技成果轉化，變成產品，販售給有興趣的科研機構或機關單位的愛好者。1981年服務部獲取了人民幣2、3萬元的收入，並吸引更多的研究人員和研究生投入這個圈子。
第二階段為1988-1999年，科技產業開發試驗，中央計畫鼓勵地方與產業分權發展時期。1988年，北京市新技術產業開發試驗區成立後，1991年，又增加了豐臺園和昌平園兩個園區，並設立上地信息產業中心。1990年代，是全球科技產業與中國政經體制的劇變時期。中國加入世貿和關稅組織、調降電腦進口關稅，並取消調節稅及許可制，對中國電腦產業產生很大的衝擊。全球網際網路與行動通訊科技的發展，也使得中國得以抓住另一波高科技發展的熱潮。
第三階段為1999年後至今，為《中關村基本法》「法無明文禁止不為過」時期。1999年，國務院提出中關村應實現體制創新、技術創新、產業發展創新的綜合創新要求。原本的北京市新技術產業開發試驗區改名為中關村科技園區，升格為「綜合改革試驗區、國家科技創新示範基地、科技成果孵化和輻射基地、高素質創新人才的培養基地」，並演變為「一區五園」，並期許「十年左右時間，成為世界一流科技園區」。到了2006年1月，中關村科技園區版圖再次大幅擴增，國務院批准中關村園區面積從一百平方公里調整為約兩百三十三平方公里，形成跨區縣行政區域的「一區十園」。
然中關村在面對這麼大的產業與地方自主權時，後續的發展，幾乎無時無刻不免要碰觸到一些更根本的國家體制問題，也使得國家從不涉入、伴隨及支持地方的角色，逐漸改變成為積極地介入（Zhou, 2005）。因此，當中關村的政治與產業逐步走向分權化，使其分權化政策與治理成功的結果，就是政府逐步干涉的加重。付信明等（2009：39）這樣歸結中關村的制度發展變化：「1988年以前，中關村電子一條街是在一種自發的狀態下成長的，這種自發的成長帶來了一系列問題，如基礎設施的擁擠、市政建設和規劃的混亂以及宏觀管理和政策不到位等。隨著政府的逐步介入，從制定如補貼、低稅收、融資、技術支持、市場保護、出口激勵等措施，來促進科技園區技術創新，到後來園區的規劃與規模的擴大，都是政府政策的結果。政府有意識地通過各種制度安排和產業政策，促進了高技術企業在中關村的集聚。」
二、中關村科技園區發展的治理問題
中關村的成功基礎是奠基於區內豐沛科研人員、海歸學者與商務人士的回流熱潮，龐大內需市場，以及高亮度的國際製造工廠等複合因素所促成。相較於中國其他高科技園區，中關村具有創新系統制度上組織與資源的優勢，以及許多科技與市場的得天獨厚資源。但中關村雖是中國研發人員含量、研發市場及研發政策資源最多的科技園區，卻未必是產業市場上最具競爭力的地方。Zhu和Tann（2005: 378）描繪中關村園區內構成國家創新系統的五種群聚：以高科技企業和企業家為核心，圍繞著學研組織與科研機構制度、支援性建設、政府部門、中介者。在這個系統中，不僅每個部門的群聚都具有高密度的衍生子系統，彼此間也具有關聯性與互動。但這個系統在龐大的政府與制度機構密布下，企業網絡相對是弱小的，而且企業與市場的連結，遠遠虛弱於其他群聚的關係。
中關村當前的問題與挑戰，來自於初期園區的制度創新及分權彈性，逐漸趨於僵化與集權。「鼓勵創新的原始環境已經漸漸消失⋯⋯今日的中關村已經喪失了其獨特的市場回應力，創業成本、交易成本、制度成本都顯著地增加，大企業投資中關村的不動產，並且掌控大量的商業與產業財產，同時，極速飆高的不動產，使得新創公司成本過高，伴隨生活與做生意的高開支、智慧財產權保護不足，這些都使得企業越來越沒有動力去投資研發，而去追逐短期利益。⋯⋯其次，中關村的社會結構也改變⋯⋯越來越多的資源導向了那些已經具有一定資本積累，以及已獲取經濟權力的大企業，而越來越少留給那些中小企業。橢圓形結構，代表將創業資金給予多數中小企業的環境，已經快速地轉型成為倒金字塔結構。」（Tan, 2006: 843-844）
中關村地區的治理機制原本就較為複雜交錯，不同單位所屬的主管機關部門不一。這些機構面對中關村內那些依據市場機制在運行的公司，自身仍存留著根深柢固的傳統計畫經濟模式。這種做法的負面效果，一是房地產投機活動猖獗，二是雙重管理機構所產生的高協調成本。因為在園區邊界內傳統的經濟活動還繼續存在，因此，這一地區實際上存在著雙重的管理機構，一個機構是傳統的地方政府（如海淀區政府），另一個是負責制定和實施歧視性產業政策的園區管委會，兩個機構的並行，導致了協調成本。」（李紅升，2003：27）此外，中關村附近的許多昂貴「土地使用權競價」，以及「存在一部分企業隨意圈地的現象，甚至多年占地不建，造成資源的浪費」（甘靖中，2000：75）。園區的特區效應，「由於進入到園區的『高科技企業』可以享受到包括在人才引進、土地以及融資、成果轉化等系列優惠政策，因此很多企業想方設法用高新技術自我包裝，而相關管理人員技術知識的缺失，導致園區內高新技術企業泥沙俱下，分散了有限的融資資源，弱化了政策效果」（趙睿、楊宜，2008：107）。
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